服务型政府责任要素与国家审计认证指标体系框架研究_服务型政府论文

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       一、引言

       公众对政府所提供的公共管理服务水准和完善程度的要求在不断提高，他们要求政府责任的种类与领域不断扩大。传统政府管理对民众服务的效率性、回应性弱使得政府管理难以满足公众的期望。在相对弱势的公众群体前，国家审计作为独立的第三者，通过鉴证、监督与评价，传输客观公正的信息、促进利益保护的透明，并针对现实情况与公众期望或法律法规之间的差异进行“修正”。这种修正需要两个基本条件。一是政府自身服务和法制意识以及服务型政府的建立。世界主要发达国家的“政府再造”(包括中国在内)是各国政府重新审视“公众在政府管理中的核心价值”，对于这一点他们已达成基本共识。我国政府职能面临着从传统组织者、监管者向服务者、“裁判员”的角色转变。公共部门管理服务的效率与效果以及服务品质由公众的满意度决定。二是国家审计对政府职能转变程度的推动。国家审计作为国家治理的重要组成和手段，是促进政府职能转化的重要力量，尤其是对政府责任的鉴证、监督和评价更为关键。此外，国家审计自身也急需体现“服务创新”，审计人员应具有良好的专业鉴证和提供专业性建议的能力。良好的、科学的“鉴证”是审计监督与评价的前提和基础。

       责任鉴证不清使评价与监督存在障碍。政府责任审计以政府责任衡量要素体系为基础。虽然公众评价或者人们参与政府绩效评价已经在我国得到尝试，但由于人们在政府责任要素设计与执行上存在争议以及国家审计服务能力受到限制，相关人员很难通过量化与非量化的指标，将责任合理、全面地反映出来，因此制约了国家审计功能的发挥。国家审计存在的突出问题表现为：一是如何重新界定包括政府绩效在内的政府责任要素体系；二是国家审计鉴证指标如何与政府责任评价体系相融合；三是如何体现和增强国家治理下审计鉴证的操作性。

       本文旨在强调和完善政府转型下的政府责任分类基础，理顺国家审计的鉴证环节指标设计，提升服务型政府责任评价的导向性和建设性。

       二、国家治理下的审计鉴证：需求与转变

       (一)国家治理下的国家审计鉴证需求

       公共经济学认为，政府服务的供给与需求过程应体现出公共物品的层次性，这种层次性取决于政府服务决策等制度的合理性和创新性。在我国，由于公共物品供给由政府主导，且形成了纵向分层较多、财政投入协同配置广泛、城乡供给差异显著以及短缺较大等特点。行政管理层次的职能、目标也因此表现出承担责任的迥异，导致了对公共物品层次性、效益外溢性、公平性和民主性等方面的需求。只有让各级政府及时了解民众需求和需求差异、充分利用资源并让更多不同层次的人受益才能理顺这一关系。在理论上，各级政府按其提供的公共物品来享有权利和承担责任，但实际上，为了追求效率与效益、公平与民主，政府在决策权责、执行权责、管理权责和监督权责方面需要不同层次、不同方面的责任划分与界定。然而，现行国家治理体系中政府职责和管理权责不明，“越位、错位、缺位”现象较多，监管规则和机制不健全，监督者与被监督者双方的政府色彩使人们感觉缺乏公平、政策执行偏离公共利益等。服务型政府审计需求更多、更高、更广，也更贴近民意与公平。源于对有限资源的竞争，各级政府已将制度建设作为资源利用的有效方式和手段，这是历史需求的必然也是国家治理需求的必然。服务型政府的制度应是治理“扬弃”的外化和责任“担当”的内化。审计通过鉴证其服务的合理性、合法性、合规性以及提供制度差异与“修调”的评价、监督，为政府职能转变提供巨大的助推力。

       服务型政府的本质是为民提供公共服务，且在服务提供过程中注重公民参与和自主管理的实现[1]，其核心是建立责任政府。这一角色定位成为公众需求的根本出发点和政府责任审计的取向。不过，当前政府责任的要素尚不确定。服务型政府责任的内涵描述与实现途径在新公共管理理论、治理理论和新公共服务理论的争议，使政府责任要素与体系难以达成一致。表1列示出新公共理论、治理理论和公共服务理论中的典型观点。本文借此重新界定服务型政府的责任体系。

      

       服务型政府责任的内涵需要鉴证。1.服务型政府责任应当体现出基本服务职责和公平的规则制度职责。基本职责本文称之为“行政责任”，公平的规则制度称之为“法律责任”和“制度责任”。鉴证的前提需要对决策、执行、管理和监督等环节进行系统优化，构建能体现政府能力、职责、制度的定性与定量的指标体系。2.政府应承担源自公共领域相应的服务责任，该责任涉及分层管理、资源投入与产出效率、公平与差异均衡等公众关心的基础业务责任和中央与地方政府协同管理配置公共资源的可持续发展常态责任。其核心是突出公平环境下公共性服务的投入与产出效率(公平是目标、效率是手段)。3.服务型政府责任公平的发挥应以制度化、法制化的形式作为职能实现与否的判定标准，政府责任的效率应体现在长期行为与短期行为、集权与分权、整体与分层、交叉与重叠责任的多层性和执行力上，以及体现在政治、经济、文化、社会管理中的决策、管理和执行与不同部门间围绕其活动而产生成本效益的差异大小上。政府责任的效率最终体现为实际的良好治理效果(包含基础业务责任和可持续性常态责任)。

       (二)国家审计鉴证的转变

       在我国，围绕政府责任“依法行政、尽职尽责、科学发展与保障民生”的要求，国家审计的鉴证标准与品质需要提升。西方国家对政府责任监督的提升途径主要包括：一是通过管理主体多元化，推动公共服务社会化；二是引入企业管理理念提高公共服务品质；三是通过分权强化公共服务的主动机制和责任机制以及通过法制提高服务的规范化、程序化和法治化。近年来，一些国家和世界审计组织(INTOSAI)均对审计的转变进行了不同程度的探索。如，美国审计署(GAO)明确提出不要“重复、交叉重叠或职能分割存在的”联邦项目或职能领域，并针对解决问题提出必需的措施以及核算审计措施执行后的潜在财政或其他方面的收益。GAO以持续进行的审计工作和以前完成的审计成果为基础，完善一般标准和GAO的质量保证框架[2]。英国国家审计署(NAO)通过设计国家指标、地方指标和管理信息指标，将不同目标的政府与个人绩效联结成为一体，从而实现“不同使用者的不同需要”，这种做法对问责效果起到促进作用。日本审计院有权对政府责任的“正确性、合规性、经济性、效率性及有效性”进行检查。审计院只对法律负责能增强公众监督的透明。提高效率与公平已经成为审计目标转变和满足公众需要的重要内容。

       目前，我国并没有实施全面的责任审计。近30年来，“绩效评估成为地方政府行为的指挥棒和风向标”，形成了政府职能创新和审计鉴证功能升级相辅相成的格局[3]。由于出发点的局限，政府责任鉴证效果需要更高层次的转变。首先，政府责任的鉴证不能够脱离基本政府职责的考核信息建设，如项目考核、处室考核和人员考核等基本信息建设(包括各项查询信息建设)。但这些信息只反映出过去或者现在的内部情况，对于更长远或者可持续性的战略规划目标实施的鉴证则几乎不涉及。其次，政府责任鉴证不能够脱离对责任监督与评价的制度信息建立，如政府政策、制度规定与问责结果的管理信息(涉及战略与预算、绩效目标与报告等)信息建立。再次，政府责任鉴证需要政府准确界定绩效评价指标的直接控制行为性和间接控制绩效的过程性，其决定目的能否达成的少数关键指标需要明确和精炼，如中央与地方的分层目标和责任追究系统。最后，政府责任鉴证需要形成有效的政府责任评价方法和鉴证指标体系，如整体要机构管理和决策的绩效信息、未来战略与可持续发展的责任信息等。

       从顶层设计而言，政府责任评估和国家审计鉴证需要统一口径的评价制度。目前我国某些地方政府试推行和建立平衡计分卡制度[4]，尝试综合反映政府职责范围内的公众(顾客)、创新(学习成长)、财务(效益与效果)、管理(内部运营)等信息以及自身、上级、下级、平级和公众的360度评价信息，但以此为基础的公平与效率、透明与问责在鉴证方式、方法、指标和机制上仍有许多的盲区。人们内心深处和社会都渴求公平。香港廉政公署多年的成功恰是坚守公平这一要务。鉴证中的公平应体现为正当性、合理性的审查以及无差别性的审查，对经济行为应进行功利性、实用性的制约，且更多考虑代际间的公平性，如环境问题。公平应具有历史性和动态性，公平必须关注其前端公平、过程公平和末端公平。我国有限资源的利用和保护关乎着公众和后代们的切身利益，是国家可持续发展的保障。效率是政府职责履行中的投入和产出、成本和效益的比率。我国政府绩效评价中的短期政绩会误导政府决策，因而效率除具有数量衡量以外，更需要公众监督的制约。不过，深圳经验的启示是，公众并非专业的群体，如果能增进国家审计与公众间的互信以及沟通，效果会更佳。政府政务信息公开与查询制度将有助于促进透明和公平。国家审计必须努力促进这些信息建设的完备性和佐证性，以满足公众的需求。相关部门需要从政府能力、政府职责履行和制度环境方面提供给公众更多的鉴证信息。

       三、政府责任要素体系：服务功能的审计拓展

       (一)政府责任要素体系

       党的十六大将我国政府职能确定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，但在具体的责任构成与指标设置方面存在一些争议。近年来，政府绩效评估的研究主题脱离不开到底政府应承担什么?哪些内容和指标应当作为评价的基础?瑞士国际管理发展学院(IMD)和世界经济论坛(WEF)从国家竞争力的角度建立了定量和定性的政府绩效指标，其中IMD认为政府绩效由公共财政、财政政策、组织机构、制度框架、商务法律、社会框架等要素决定。而有学者认为，公共服务(24个指标)、公共物品(11个指标)、政府规模(5个指标)、居民经济福利(7个指标)是政府责任的基本要素[5]。到目前为止，学者们对我国政府绩效实践的研究在政府责任基本要素方面上并没有形成定论。

       从审计角度来看，政府责任的进一步延伸，需要具有经济性、效率性、效果性、环境性和公平性(“5E”)。环境审计和社会责任审计(包括公共危机审计)已被绩效审计以及财务收支审计所涵盖。从政府责任要素体系设置角度来看，我国已经进行了一些有益的尝试并试图明确责任的执行规范。“十一五”期间，我国首次采用了预期性指标和约束性指标相结合的方式②，这一方式重点集中在政府、国有企业和党委等领导干部的经济责任方面③。例如《党政领导干部考核工作暂行规定》明确了6个方面的政府领导干部经济责任：(1)各项经济工作指标的完成情况；(2)经济发展速度、效益与后劲；(3)财政收入增长幅度；(4)人民生活水平提高幅度；(5)环境生态保护程度；(6)廉洁从政。但是，现行的我国政府责任体系并没有实现将服务型政府作为出发点来设计的初衷，有关政府责任的内涵具有很大的局限性、短期性、非系统性和模糊性。究其原因，主要是政府责任体系尚不完善，国家审计与政府责任的互动衔接不当，相关人员注重治理而并未形成有效防御和疏导，国家审计鉴证没有真正发挥它应有的作用。

      

       本文结合现行责任政府职能，将政府职责分为人民生活社会保障、经济发展状况、教科文卫公益事业、生态环境、行政成本、社会治安综合治理等6个具体内容。目的是将现行政府的评价机制与本文的研究有效结合在一起，从而更有助于在此基础上建立鉴证指标体系。表2列示了每一职责对应的相关的具体性指标，它包括经济、法律、政治、安全、生态以及社会等基本因素。

       表2中，基础性业务责任与可持续性常态责任并不能够严格区分。但本文认为，国家审计鉴证必须将政府责任区分并建立导向性的目标，即建立以民生为基础的“本位管理”和经济与生态安全协调的“科学发展管理”。

       (二)政府责任鉴证指标设想

       如何设定审计层面的政府责任鉴证指标体系呢?这是一个重要的问题。英国和美国等国家政府责任的工作重点集中在对过程的控制和对执行效果的鉴证。如，英国政府绩效以“经济性、效率性和效益性”为前提形成了“最佳价值绩效指标”、“国家指标”和“行业指标”体系，其中中央与地方政府又具有“自行选择”的指标。英国国家审计委员会负责对政府绩效指标进行鉴证与修改，重点是对服务质量(多维度)以及公众满意度进行鉴证，体现清晰性、可验证性和责任归属等信息，在操作上运用定性与定量结合的方法。美国绩效考核则主要集中在过程考评(公共支出项目立项的合理性)、经济效益考评(效益与成本考核)、结果影响考核(项目对地区、行业以及周边环境与社会影响)、持续能力和长期状态考核(经济与社会的可持续发展)4个方面。审计鉴证关注“重要操作环节监管策略的科学性与执行情况”、“授予第三方监督系统监督权”、“明确政府制度执行的症结与后续障碍”等。可见，有关政府责任虽然仍以经济、效率和效益为主轴，但其内涵已经有了质的变化。本质上讲，经济性应体现“利用已有的资源为公众服务”，从最终目的来讲，应为“对于使用者来说，这种服务的最终价值或者利益是迎合使用者需要或实现他的根本目的”。经济性在一定程度上应当归为效益范畴和效率范畴之内。在责任承担和考核的纷杂关系中，最为关键的是要明确：效率的核心应体现输入与产出的比率对应关系，效益的核心应体现出产出或结果与政府工作目标的对应性。其中心思想是形成明确责任体系的设计、体现社会公共管理的效益、展示对顾客满意程度的回应。

       当前一个核心难题是：政府责任指标体系的鉴证标准和责任界定存在混乱局面。例如，“三类说”(道德责任、政治责任、法律责任)、“四类说”(道德责任、政治责任、法律责任和行政责任)和“五类说”(政治责任、法律责任、行政责任、道德责任、生态责任)，都体现出对于政府责任鉴证的不同要求。在我国，政府责任评价原理与体系设定的不足、审计目标与功能的定位缺乏准确性、鉴证标准和信息采集途径的不畅使责任划分艰难，一定程度反映出责任鉴证指标选择面临诸多障碍[6]。现行审计鉴证强调“直接责任、主管责任和领导责任”，只关注对个人或者职务责任结果的考核与控制，而忽视了制度性的保障和集体决策中立法、执法和“制度链”的审计。即使在某些领域，审计部门提出审计要求，也会因为政府部门的多头管理而困难重重。政府责任由于具有层级性、复杂性以及关联性，更加需要对制度的执行、公众的参与、问责信息透明等进行审计，同时还需考虑约束制度与保障制度的合法性、程序性和合理性。当前，政府责任的审计除了具体的技术问题外，面临更多的是制度改革的需求。政府责任应体现服务与法制型政府定位的内在要求和社会可持续发展的状态。本文主张将法律责任、行政责任以及制度责任作为当前政府责任的基本点，并且将政府责任指标体系重新设定，重点突出公平和效率基础上的经济、效率与效益(含有“效果与利益”之意)的鉴证，完善政府部门的决策责任、指挥责任、协调责任和监督责任，其基本体系如表3所示。

       (三)国家审计鉴证具体指标设计

       政府责任鉴证的核心是正确处理好效率与效益的内在关系，并提供公平的透明信息和促进政府功能转型。由于我国责任审计仍然限于某些领域，并没有实现“大财政”审计，因此，经济性的鉴证结论具有局限性和误导性，即表现出在审计对象设定上存在不明现象和无法实现全部领域综合考核的矛盾。这一矛盾使政府责任的审计鉴证具体指标设计与执行不可能涵盖政府责任全部领域。同时，按照政府职能内容进行的指标设置并不能够体现出审计功能与服务型政府责任间的协同关系，不能凸显出三大政府责任基点应有的控制效果。此外，部分研究者的研究结论强烈支持客观绩效指标与公众主观评价相结合，并坚信审计能够弥补和纠正信息偏差，他们建立起以问责制(accountability)和效益(effectiveness)为导向的服务价值观[78]。因此，采用定性与定量方法设计鉴证指标以及明确政府责任目标下的投入与产出、效率与效益的对应关系是合理的。

      

       本文从“大财政”角度，并考虑当前经济性鉴证的局限性，把相关指标合并，针对责任共性问题进行具体鉴证指标的设计。以公平和效率为导向，围绕效率与效益两大中心，分别从定性和定量两个方面系统设定鉴证要点。由于“5E”审计的维度多样性以及效率是公平下的效率、效果强调目标性、经济性强调节约与合理、环境性意味着代际间的公平，本文将公平性与效率性统称“效率维度”，将其余并入“效益维度”(包括经济、效果及利益公平)。效益维度侧重是否以正确的方式行事以及是否做了正确的事情[9]。效率维度关注资源是否得到最优或者最满意的利用。本文针对服务型政府责任的要求，重点分析公共领域资源审批和执行程序、决策和效果等环节，深化各自的行政责任、制度责任和法律责任(如表4)。与此同时，本文总体上关注了政府责任能力、职责履行和制度环境三个方面的关键性鉴证指标。

      

       四、研究结论与局限

       政府责任的服务导向为本文提供了分析的思路，但政府责任在管理中的复杂性和多样性使审计功能的全面发挥遇到极大障碍。当前，审计自身资源分配、技术配置和评价体系的许多问题尚未解决。本文认为政府责任审计不宜流程化而应运用灵活、有针对、通过专业的鉴证方法推动政府职责的转化。政府责任鉴证主要针对政府工作是否以正确的方式开展以及是否以正确的方式去实施。这一做法可能是“大财政”审计的基础性尝试，也是我国审计服务标准改革的方向。过多地局限于短期性、片面性和静态性的考核会不利于责任政府在理念、职责和服务质量方面的改进。本文认为，当前政府责任体系与鉴证指标均需要围绕审计目标的变化去调整审计范围和方法。政府责任除了体现经济、效率和效果外，应更多延伸到公平、环境等领域，且主要体现在效率维度、效益维度两大方面，其中效益应涵盖非传统领域中的政府责任内容。上述政府责任方面均包括了行政责任、法律责任和制度责任三个基点，并体现了定性和定量的信息需求(包含政府能力、政府职责和制度环境等情况)。本文试图依据上述设想完成政府责任体系、政府责任审计鉴证指标的设计，借此加强和完善审计功能。

       本文的局限在于缺乏对指标分类与责任体系的实证支持与反馈；鉴证指标基础、投入/产出、效率/效益间的因果关系和科学程度也有待检验。此外，政府责任鉴证与审计功能的发挥并不简单体现在指标体系上，还需要观念、行为以及技术标准与流程的完善，这是本文尚未涉及的领域。

       注释：

       ①鉴证既需要完善标准，又需要指出现实与期望的差距。本文认为审计的特有功能更关心缩小差距和发挥建设性的作用，因此提出“审计鉴证”以强调本文研究领域和出发点的不同。

       ②预期性指标是指国家预期发展的目标，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性指标是指在预期指标的基础上，加强政府的必须实现和完成的指标。如能源消耗、污染排放、耕地保有量、社会保障覆盖率等，以避免单一追求GDP的作法。

       ③虽然中共中央办公室、国务院办公厅的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》([2010]32号)中确定了责任条款，但并不全面。

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