WTO进口救济制度比较及对我国的建议，本文主要内容关键词为：制度论文,建议论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF961 文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2003)06-0055-05
—、三种措施比较
虽然WTO内有许多条款可以直接或间接保护国内市场、扶持民族产业，但当国内民族产业受到损害或存在损害威胁时，只有反倾销、反补贴和保障措施才可派上用场。三种措施之间有相同之处，也有重大差别。
（一）相同点
1.三种措施都是因进口产品对国内产业造成损害时由主管当局所主动采取的进口限制。这三项进口救济措施实施目的是维护WTO的贸易自由化和公平竞争原则。三种措施在WTO法律体系中均有统一而明确的定义，也为WTO法律所允许。
2.三种措施都奉行非歧视原则。具体说来，三种进口限制措施是针对某一产品或某几项产品，其设置条件和适用范围是针对所有国家相关的进口产品，而不能仅针对某些国家的相关进口产品，不能有选择地实施限制措施。
3.三种措施采取与否都依据三个方面的客观情况而定。一是产品在相对集中的时间内大量进口；二是对进口国的国内工业造成损害；三是产品大量进口和国内产业损害之间存在因果关系。
4.三种措施的使用在某种程度上是相互影响的，甚至在有些情况下可以替换使用。2003年3月6日，欧盟理事会通过了一项关于反倾销反补贴措施与保障措施共同实施的所产生影响的法规。此项法规的宗旨是保证三种“进口救济制度”同时运用在同一种产品上时，不应给出口商造成过分的负担，从而把他们拒在欧盟共同市场之外。
（二）差异点
1.三种措施适用对象和所针对的行为性质不同。反倾销措施针对行为主体是出口国的企业。反补贴措施所针对的补贴行为是出口国政府或任一公共机构做出的财政支持，其行为主体是出口国的政府或非政府机构。保障措施所针对的进口数量增加主体是企业行为。三种措施所针对行为的性质不同，前两种措施所针对的是不公平竞争行为，而保障措施所针对的大量进口是在公平贸易条件下的进口所造成的行为。因而，在保障措施协定中，对在自由贸易下造成的产业损害应由国内企业和政府共同承担。
2.受保护的国内产业类型不同。前两种措施即使用于国内已建工业，也包括尚处于计划的高级阶段，或虽已开始生产，但生产尚不稳定的新建产业。而保障措施仅用于对国内已建产业的保护。
3.具体实施三种措施的方法和原则不同。实施前两种措施的方法通常是一种抵销性的特别进口关税，而实施保障措施的结果是限制某种产品的进口量，或重新修改降低了的关税，或完全撤销最初做出的关税减让。反倾销税和反补贴税的征收可不受最惠国待遇原则的约束，而保障措施原则上必须是非歧视性的，不能针对某一特定国家的进口产品实施。在特殊情况下，进口国需与保障措施委员会磋商，并获得同意后可背离此原则。
4.三种措施对司法审查的要求不同。按WTO的要求，有关前两种措施的国内立法必须规定明确的司法审查条款，以方便利害关系方为维护自身权利对进口国主管当局采取司法救济行为。而对后者，虽然有些国家（如美国）也规定了司法审查条款，但WTO并没有明文规定。
5.三种措施应当满足的实体条件和程序条件不同。在实施前两种措施时，只要认定进口方相关产业遭到了实质(material)损害或实质损害威胁，只要能证明倾销或补贴是造成实质损害或实质损害威胁的原因之一，既可采取反倾销或反补贴措施。而保障措施的适用则基于进口增长是国内产业损害的重大原因或主要原因。根据WTO《保障措施协定》，拟实施保障措施的成员应将采取的行动立即通知保障措施委员会，在实施保障措施前还要与相关的出口方进行磋商，以期达成谅解。相对而言，反倾销和反补贴程序中的通知义务要明显宽松。此外，《保障措施协定》对保障措施实施的频度也做出了严格规定，而反倾销和反补贴措施没有频度限制。
由于保障措施旨在限制公平贸易条件下的进口，相当于反倾销和反补贴而言更具政治性，所以实施保障措施所必须满足的实施条件严格得多。实施保障措施必须首先存在短期内产品进口大量增长的事实，这种进口增长必须是造成了进口国国内产业的严重损害或严重损害威胁的重要原因。
6.前两种措施虽然在程序规则上有许多相似之处，但在本质上又有着根本区别。反倾销针对的是生产者对出口产品的低价倾销行为，反补贴针对的是政府对某一行业或地区提供补贴的行为。由于WTO并不处理公司的事务，不能规范公司的行为；因此，WTO《反倾销协议》只关心政府针对倾销可采取的行动。《补贴与反补贴协议》（简称《SCM协议》）则规定了两个方面的内容：政府可在哪些方面提供补贴；政府可在哪些方面针对其他国家的补贴采取行动。此外，《反倾销协议》并未对倾销进行分类而采取不同的态度，而《SCM协议》由于只是禁止或不鼓励政府使用那些对其它成员的贸易造成不利影响的补贴，故它根据补贴的性质将其分为三类并采取不同的政策：对于禁止性补贴，任何成员不得授予或维持（但发展中国家成员和新加入国家或地区享有优惠待遇）；对于可申诉补贴，只有其实施对其它成员的经济利益产生了不利影响时，其它成员才能提出反对意见和提出申诉；对于不可申诉补贴的实施，其它成员一般不得反对或因此而采取反补贴措施。
7.三种措施在实施的期限、对发展中国家的待遇等问题上的差别。前两种措施的实施期限通常不能超过5年，保障措施的实施期限通常不得超过4年（对发展中国家最长实施期可为10年）。在发展中国家待遇问题上，以《反倾销协议》的规定最为简单模糊，其第15条规定：在适用反倾销措施时，发达国家对发展中国家的特殊情况应给予“特别考虑”，在征收反倾销税会影响发展中国家根本利益的情况下，实施之前应尽力寻求“建设性补救的可能性”。《SCM协议》对发展中国家的问题规定得最为详细，其内容主要是：联合国确认为最不发达国家的WTO成员和人均国民生产总值不足1000美元的发展中国家成员，可以免受禁止使用出口补贴的纪律约束，其他发展中国家成员和最不发达国家必须在2003年前取消出口补贴和进口替代补贴；在对原产于发展中国家成员的产品进行的反补贴调查中，发展中国家成员也将获得优惠待遇。《保障措施协议》对发展中国家成员的利益也做了较充分的规定：进口方只有在从一发展中国家成员的进口量超过某一产品总进口量的3%，或进口份额低于3%的发展中国家成员的进口量之和超过该产品进口量的9%时，才能对发展中国家成员采取保障措施。
8.三种措施的使用难度和频率不同。反倾销由于具有形式合法、易于实施、能够有效排斥外国产品的进口且不易招致报复等特点，被许多国家视为保护民族产业利益的最佳方法而被频频地使用。相比之下，由于补贴的形式多种多样，很多补贴的隐蔽性很强，很难收集到充分的证据和资料，加上补贴系政府行为，采取反补贴措施很容易招致他国的报复，故反补贴措施的使用频率要低得多。而保障措施的实施应符合的条件比前二者更为苛刻，尤其是它的非歧视要求和补偿要求，使得它的使用频率相对较低。
二、我国现状和所面临的问题
（一）反倾销方面
1.反倾销现状。自GATT1947第6条对反倾销做出规定之后，反倾销已逐渐成为国际社会广泛认可，并在自由贸易条件下保护民族产业不受损害的工具。近十几年来，国际反倾销已呈愈演愈烈的态势。据统计，20世纪90年代，全球年均实施反倾销申诉调查的案件不足237件，但1999～2001年间，全球年均反倾销调查案件猛增到330件。
我国是世界上反倾销和保障措施的最大受害国。据统计，自1979年欧共体对我国出口的糖精及盐类进行反倾销调查以来，截至2002年底，已有30多个国家和地区发起了503起涉及我国出口产品的反倾销调查，涉及4000多种商品，影响了我国约160亿美元的出口贸易。2002年对我立案最多的国家是美国和印度。美国对我立案调查14起，其中反倾销12起，是立案最多的国家；印度位居第二，对我立案调查为13起，其中11起反倾销。越来越多的反倾销案使我国部分主要出口产品市场不断萎缩，相关产业效益下滑，企业停产，工人下岗失业。
我国出口产品在面临国外严峻反倾销起诉的同时，国内产业也受到进口倾销行为的冲击。一些外国厂商为占领中国市场，大规模地低价倾销其产品，迫使中国国内企业让出市场。为此，我国政府也开始采取措施对进口倾销行为进行反倾销起诉。自1997年12月我国对进口新闻纸产业提起首例反倾销调查以来，到2002年底，我国对进口产品发起反倾销调查共21起。
2.存在的问题。自1979年以来，我国外贸出口企业应对国外反倾销起诉已有20多年时间了。其中，交了许多学费，但也总结了许多宝贵的经验。目前制约我国企业应对国外反倾销的主要问题是“非市场经济国家”的问题。
在对进口产品反倾销起诉方面面临的突出问题是如何对进口倾销行为进行快速反倾销调查、立案。由于我们在这方面的意识、专业人员的缺乏造成了反倾销调查的延误。此外，对进口倾销行为，是否都需要进行反倾销起诉？如果反倾销调查做出终裁是否一定加征反倾销税？加征反倾销税的幅度如何掌握？所有这些问题都应根据具体情况做出灵活回答。
（二）反补贴方面
1.反补贴现状。据统计，从1995年1月1日至2001年6月30日，WTO13个成员共发起128起反补贴调查。国际反补贴表现出的新特点是：第一，使用反补贴国家比较集中，反补贴手段并没在多数国家得到广泛使用。这是由于补贴是一种政府行为，在调查过程中要触及他国国内法和涉及大量政府间交涉，同时要考虑自身国家整体利益的平衡；另外，反补贴的技术性要求较高，证据要求必须确凿。美国是世界上发起反补贴调查最多的国家。第二，虽然使用反补贴手段的国家较少，但其中少数国家使用频率较高。在所有反补贴调查的128起中，美国、欧盟、加拿大和南非占发起数量的80.5%。第三，在所有反补贴调查中只有近一半最终采取了反补贴措施，说明使用反补贴手段标准较严。这表现为确定补贴存在和所涉补贴是否属于禁止性补贴的难度较大，同时在计算补贴金额方面也比较复杂。第四、在国际反补贴案件中，发达国家明显占据主动和优势，发展中国家处于劣势和被动局面。第五、所涉产品类型主要为金属及金属制品、农产品、轻工产品、纺织品和服装等。
20世纪90年代以前，西方国家大都认为中国是非市场经济国家，几乎不对我国实施反补贴起诉。1991年10月，美国拉科斯公司对我国电风扇提起反补贴指控，美国商务部从反补贴法只适用于市场经济的原则出发，第一次把一个国家的经济体制同某一行业的经济机制区别对待，它规定了反补贴法适用于非市场经济国家的条件，从而为对我国适用反补贴法提供了可能性。根据《SCM协议》，在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否是市场经济国家；1999年11月签订的中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议中，规定美国可以援引反补贴法对从中国进口的产品征收反补贴税。
2.存在问题。由于我国长期以来处在计划经济体制下，生产力水平过低，我国对外国出口商品通过补贴方式占领我国市场未予充分重视，甚至对西方含有明显补贴的粮农产品的进口持欢迎态度，认为可节约外汇。这造成了我国在向市场经济转轨过程中反补贴立法、研究和宣传工作的滞后性。在实践上，自1997年反倾销反补贴条例出台以来，我国尚未对外实施反补贴起诉。
（三）保障措施方面
1.现状分析。从国际上使用保障措施情况看，WTO时代要比GATT时代严格。在GATT时代，截至1994年GATT缔约方仅实施了150例官方保障行动。采取保障措施的大多是发达国家，主要针对的是新兴工业国和日本；发展中国家总体上处于被动地位。GATT成员不太喜欢采取第19条下的保障措施，而更愿意以“主动出口限制”、“有秩序的销售安排”、“出口节制”、“出口价格或进口价格调控机制”、“出口或进口监督”等等“灰色区域”措施。乌拉圭回合达成的与GATT1947第19条配套的《保障措施协议》，明确禁止WTO成员采取“灰色区域”措施。
近20年来，我国在对外贸易迅速发展的过程中，也不时遭遇到一些国家对我国实施紧急进口限制措施（即保障措施）。截至2002年底，已有10多个国家和地区发起了保障措施调查42起（包括3起特别保障措施）。由于我国入世议定书中有允许成员对我国出口产品采取特殊保障措施的承诺，入世后，WTO成员纷纷加强了对华特别产品过渡性保障机制的立法工作。这些立法主要是大幅度降低了立案标准，同时可以仅针对我国。据统计，已有美国、欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国和我国的台湾地区制定了对我国保障措施法规条款。目前，针对我国入世议定书发起的特别保障措施案已成为入世后我国贸易摩擦的新问题。在对进口产品实施保障措施方面，我国在2002年发起保障措施1起。
2.存在的问题。我国目前存在的主要问题是《中华人民共和国保障措施条例》制订和实施中需要解决的问题；此外，还有如何针对国外连续12年对我国出口产品的特殊保障措施问题。
三、对策与建议
（一）完善我国三种措施的立法工作
我国在2002年1月1日同时颁布实施了反倾销、反补贴和保障措施三个条例。条例的实施改变了我国在保护国内市场方面立法的不足，实践证明有助于维护我国企业的利益。但是三条例不同程度上存在一些问题需解决。
1.在反倾销条例方面，具体表现在：第一，法律法规、司法判决、行政裁决的公开程度不够。第二，调查程序与调查方法的规定过于原则。对诸如正常价格与出口价格的比较，国内市场上同类产品的认定等，我国《反倾销条例》规定得较为模糊，缺乏具体、公开、细致的操作程序。程序是保证公平的重要手段，如果程序不规范，很容易产生不公正的结果，引起利害关系人的不满。第三，条例应进一步完善反倾销司法审查制度。第四，条例规定——在某些情况下，如果其他国家对中国出口产品采取“歧视性地”反倾销措施，中国政府可采取“相应的措施”。这种规定是与WTO规则不相一致的，需要进行修改，因为这可能授人以柄。
2.在反补贴条例方面，应首先调整我国的补贴政策，完善我国的补贴立法。我国目前尚存在着各种类型的不规范补贴，其中许多与《SCM协议》的规定是相悖的。我国对产品出口企业的出口实绩补贴、对产品出口创汇型企业和采取进口替代、以产顶进措施的企业给予的特殊税收减免和财政资助、由于出口退税工作不完善而造成的征少退多等均构成了《SCM协议》规定的“禁止性补贴”；我国对经济特区、经济技术开发区等地区企业的税收减免因具有地域专向性、对鼓励内外商投资项目的优惠待遇因具有产业专向性而可构成“可申诉补贴”；国有企业在财政、金融、物资供应、产品销售和人才供应与管理等方面享受的政策优惠，实质上构成了对国有企业的补贴。
对于上述不规范补贴，我们应首先取消。此外，我国要改变目前一时一事、一议一定的由行政主管部门任意决定对某行业进行补贴的做法，依照WTO规则逐步取消禁止性补贴；掌握可申诉补贴和不可申诉补贴允许的数量界限和形式；以法律形式增加不可申诉补贴的力度和范围；进一步完善出口退税制度，避免征少退多现象。
3.在保障措施方面，具体表现为：第一，由于反倾销反补贴同保障措施针对的行为性质不同，结合国外经验，在主管当局的安排方面不应由国家商务部一个机构实施。美国和澳大利亚等国均规定保障措施的调查程序主要由一个机构负责完成，而采取保障措施的决定则由内阁（澳大利亚）或总统（美国）做出。这种规定有其合理性——与反倾销和反补贴措施相比，保障措施在实施的程序方面相对简单，可以主要由一个机构负责完成，而保障措施采取与否的决定，含有很大成份的政治和贸易政策的考虑，故应由政府较高层次决定为宜。第二，考虑到国外保障措施法已从单纯救济走向进口救济与提升竞争力并举，而且重在帮助企业通过产业调整提高自身竞争力。为此，我国《保障措施条例》应强化产业调整规定的力度。建议将“产业结构调整和增加市场竞争”作为立法目的写入《条例》，以引起广大企业和产业管理部门的注意与重视。第三，应要求将产业结构调整作为采取保障措施书面申请的内容之一，规定企业在提出救济申请同时，就着手产业结构调整。至少在提出发动保障措施的申请后的一定时间内提交产业结构调整计划。应当增加救济后的监督规则，重视产业调整的效果。如果相关产业在获得相应的保障措施救济后未进行积极的自我调整以适应进口竞争，应修正或取消所给予的救济。第四，我国《反倾销条例》和《反补贴条例》都规定特殊情况下的“地区产业”可作为一个单独的国内产业。而我国《保障措施条例》在确定进口产品数量增加对国内产业造成损害时，将“国内产业”界定为“中华人民共和国国内同类产品或者直接竞争产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品或直接竞争产品全部总产量的主要部分的生产者”，并未考虑经济发展实践中可能存在的且已为其它国家立法所认可的“区域产业”保护问题。第五，《条例》对进口增加与严重损害和严重损害威胁之间有因果关系没有明确。由于各国在确定进口增加与损害之间因果关系的标准上并不一致，从我国客观形势来看，宜采取“实质原因”标准。第六，同工业品相比，由于农产品生产周期长、销售周期短、上市具有季节性等原因，《条例》应针对农产品特点做出明确的保障规定。各国立法对农产品保障措施的特别规则基本包括：有关部门对于就进口农产品发动保障措施申请的审查期限应短于就工业品所提申请的审查期限；就农产品发动保障措施的实施期限一般不超过1年；国内有关部门对农产品的进口情况要进行密切监视，并把所获资料及该种产品进口将可能对国内产业造成影响的评估意见及时向国内产业界通报。为对我国农业提供合法的适度保护，有必要借鉴或引入这些规则。第七，按照WTO《纺织服装协议》规定，在2005年1月1日纺织服装全部回归GATT，在过渡期内允许一国在歧视性原则下实施保障措施。为此，我国也应在《条例》中进行相应的规定。
最后，三种措施都是国务院的行政法规，立法地位不高，应提升其立法地位。
（二）掌握WTO基本规则，迅速建立国内产业损害和出口产品预警机制
为更好地适应入世后新形势，熟练掌握WTO基本规则是重中之重。产业、学术和政府机关应相互协作，建立国际反倾销、反补贴和保障措施案例库，加强应诉工作，建立健全产业安全预警机制以及应诉与受益对称机制。
（三）进一步深化改革，加快社会主义市场经济建设
这一点对于防止外国对我出口产品滥用反倾销和保障措施来说尤为重要。对非市场经济国家的企业实施反倾销，要比对市场经济国家的企业实施反倾销容易得多。我国的市场价格虽然放开了，但在决定和影响市场价格的企业行为中政府仍起很大的作用，我国仍有大量的国有企业或国有控股企业享受政策性补贴，这是很多国家仍视我国为非市场经济国家的重要原因。只有加快市场经济体制改革和完善社会主义市场经济体制，才能从根本上解决国外对我反倾销、反补贴起诉的关键。
收稿日期：2003-07-05