构筑农村社会安全网：缓解农村贫困的战略性制度创新，本文主要内容关键词为：农村论文,安全网论文,战略性论文,制度创新论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
贫困不是一个孤立的现象，其产生有三个方面的条件：①特定人群自身的境况，其生计系统以脆弱性为主要特征；②特定人群周遭的各种风险，这些风险容易进一步恶化他们的生计状况；③特定人群缺乏有效的安全防范和风险缓解机制，因而无法得到有效的保护（如图1所示）。过去，我国的反贫困工作主要集中于解决第一方面的问题，即通过提高穷人的生产力来改善他们的生计系统（注：根据卢锋（2001）的研究报告，我国扶贫资金主要集中于生产类项目：在1986年到1999年的14年间，中央政府财政扶贫专项资金中有一半以上（约55％）用于进行生产性项目投资的扶贫贷款，近28％用于改善生产条件硬件的项目，例如修建基础设施等以工代赈项目。）。
图1 从风险的角度审视贫困
本文并不否认提高生产力在缓解贫困中的作用，但如果没有足够的社会安全保障，生产方面的努力就会事倍功半，原因主要在于穷人裸露于各种风险敞口之下缺乏抵御风险和自我保护的能力。风险是客观存在的，但对穷人来说，则尤为值得关注：他们总是笼罩于比一般人更多、更强的风险之中，而同时，他们的抵抗能力却比一般人更为微弱。例如，大灾之后发达地区的农民很快就能重振旗鼓，而欠发达地区农民经济状况的复苏则旷日持久。以1991年的南方水灾为例，严重受损的江苏省很快复苏，农民家庭人均纯收入当年才比上年减少4％，而在相邻的、 经济条件相对较差的安徽省，农民家庭人均纯收入却减少了17％，且该省原已脱贫的农户在此次水灾的打击下返贫率高达90％（朱玲，1999）。
由此可见，贫困与风险总是紧密相联。世界银行在20世纪90年代的研究中就已经发现，80％以上的穷人并不是“总是穷（always poor）”，而是“有时穷（sometimes poor）”，原因是他们在面临各种风险冲击时难以抵挡，从而陷入或返回贫困的境地。因此，世界银行在《2000/2001年世界发展报告》中开始从风险的角度来解读贫困，并认为“完善风险管理制度应该成为反贫困战略的本质特点”。联合国世界粮食计划署1995年则专门推出了脆弱性分析系统，认为穷人的脆弱性程度受三个方面指标的影响：风险因素、抵御风险的能力和社会服务体系。根据该机构的研究结果，在我国国家级贫困县中有70％属于脆弱县（韩峥，2001；韩峥，2002），因而，这些县的反贫困工作应注意同风险防范相结合。
将贫困与风险联系起来，事实上是认识上的一个飞跃：贫困是一个静态的、容易具体描述的现象，是标；而风险则是动态的，难以预知的，是本。风险—脆弱性—贫困是认识贫困现象的另一个重要视角，因而也为反贫困战略提供了一个全新的切入点：构建社会安全网， 阻隔或切断风险与贫困之间的紧密联系，从而降低或消除穷人的脆弱性。如果说以前的反贫困战略转变可以形象地比喻为由“输血”转向“造血”，那么，现在看来仅有“造血”也远远不够了，处在多种风险笼罩之下的贫困群体还需配备强健的“防疫系统”，社会安全网起到的就是这样一种作用。
二、农村社会安全网的内涵
对于社会安全网的认识有个历史发展的过程：世界银行《1990年世界发展报告》不仅强调了发展中国家缓解贫困的两大战略，即发展劳动密集的外向型经济以创造更多的就业机会，以及对贫困人口的人力资本投资（例如对教育和卫生事业的投资），还明确指出：“为遭受灾难、 不能从反贫困战略中获益的人们提供社会安全网也是必须做到的。”可见，社会安全网的构建当时虽已被认识，但仅被视作反贫困战略的辅助措施，起补充作用。与之形成鲜明对比的是，在世界银行《2000/2001年世界发展报告》中，社会安全网则被提升为三大反贫困战略之一，其概念也得到进一步的发展：它不仅包括在风险冲击后向穷人提供临时救济和补助，即应付风险（coping with shocks），还包括在风险来临前为穷人预防风险（reducing risk）和缓解风险（mitigating risk）。举个例子来说，健康风险社会安全网不仅仅包括常说的医疗救济，还应该包括预防风险的健康教育、公共卫生政策和缓解风险的健康保险等各类预防性和保护性服务措施，而且相对来说，后者更为重要。从这个意义上说，将社会安全网简单地理解为针对穷人的应急性措施和社会救济是远远不够的，对于穷人来说，构建社会安全网不是一种简单的“输血”行为，而是通过预防风险、缓解风险和应付风险等一道又一道的防线真正为穷人构筑起一个完善的“防疫系统”。
社会安全网这个概念被引入我国后，越来越多地出现于媒体报道和学术文章中，但对这一概念的正式讨论却很少。从所阅览的文献中可以发现，对于社会安全网的界定基本上可以分为两类：
第一类是大众媒体中的松散使用，没有严格的内涵和外延，仅利用其字面含义，一般也局限在对社会保障体系，尤其是城市人口社会保障体系的讨论中。例如，《人民日报》（海外版）上曾用“构筑公平有效的社会安全网”的表述，许多网页上也大量附有“编织社会安全网”、“社会安全网薄弱”等字眼的帖子。值得特别关注的是在中国财经网上的“九五”新名词（注：中国财经网（http：//www.fec.com.cn））中有关于社会安全网的完整定义：“社会安全网一般泛指政府主导形成的社会安全保障系统。由于涵盖内容非常广泛，没有特定和严密的法律概念，在政策法规的制定中极少使用，现较多提到‘社会保障社会安全网’，它是社会安全网的一个部分，有些专家学者也称社会保障体系为‘社会保障社会安全网’。”上述界定可视为大众媒体对于社会安全网的普遍理解。
第二类是学术文章中对于社会安全网的专门讨论，这类讨论较为严谨，也可进一步细分为两种：第一种将其等同于社会保障，不对其进行专门的定义，例如管仁勤、施路（2000）在《构筑我国社会的社会安全网》所做的阐述。另一种则将其与社会保障相分离，例如，尚晓媛（2001）在《我国社会安全网的现状及政策选择》中将社会安全网的概念归结为二：“第一个含义是具有特殊含义和意识形态背景的社会安全网概念，主要指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策；第二个含义是指在发展中国家或经历转型的社会中，为由于转型而遭受负面冲击的最困难群体提供补偿性的临时救济；此外，除了作为政策手段外，社会安全网还指人们在遇到困难时可以依赖的社会保障网络。”又如，朱玲（1999）在《试论社会安全网》中所指社会安全网是“由那些具有保险、救助和服务等防范风险和不确定性功能的正规和非正规制度构成的社会保护体系”，并认为“在我国当前形势下，社会安全网只能以应急措施和制度建设并进的方式进行重构，以便维持最低水平的经济安全和最低限度的社会公平”。
可见，目前，国内对于社会安全网的讨论，普遍认同以下两点：第一，社会安全网仍只被强调为仅仅起临时救助和社会救济等事后应付风险冲击作用的措施，而对于其事前防范和化解风险的功能却认识不足；第二，社会安全网由正规制度和非正规制度（例如社会网络）构成。
在上述基础上，本文根据新的经济、社会发展现实，尤其是农村和农民的现状，将农村社会安全网定义为：国家和社会为农民，尤其是贫困农民提供的一种普遍的、明确的、预设的制度安排框架，当他们面临外界各种风险威胁时，这种制度安排能够主动地帮助他们消除、 缓解和应付这些威胁对他们基本生计安全的影响，它包括正规的制度安排和非正规的制度安排。
三、构建农村社会安全网的迫切性与时机条件
当前，我国的社会、经济结构正处于转型期，依附于农村社会主义集体经济制度的合作保障体系已名存实亡，传统的农村社区和家庭、家族保障体系也面临新的挑战；而与此同时，农民面临的风险和不确定性却越来越大。因此，社会安全网的构建具有很强的现实性和迫切性。
（一）正规社会保障体系已相当薄弱
我国目前的社会保障体系脱胎于上世纪50年代初期，带有那个时代的深刻烙印。当时，我国正面临社会主义改造，那时的意识形态相信生产资料公有制能从根本上消除社会不公和贫富分化，因而，缓解贫困和收入再分配不是社会政策的目标（尚晓媛，2001），由此， 也就无所谓专门针对“弱势群体”构建社会安全网的说法，一切生、老、病、死的风险都能通过集体组织安排得到缓解，这被称为社会主义制度天然的优越性。但是，随着我国经济体制逐渐市场化，尤其随着集体经济组织的功能逐渐弱化和县乡财政状况恶化，原有正规的社会保障体系相对于需要保障的人群来说已远远不够。1995年，乡村人口中得到救济的人数达不到官方统计的贫困人口总数的一半；五保户中大约只有1/10左右的人得到定期救济，救济的水平也很低，平均每人还不到16元（国家统计局，1996）。一向备受世界银行赞誉的农村公共服务，尤其是合作医疗保障体系在改革后迅速私有化和商业化。例如，人民公社解体之后，全国大约有50％的村卫生室变成了个体医疗点，还有一些卫生室在形式上承包给了卫生员，但实质上由于村委会放弃了管理，与个体医疗点没有什么差别（朱玲，2000）。1989年，全国仅有4.8％的行政村实行了合作医疗，近几年在中央政府的大力推动下，试点区的合作医疗制度有所恢复，但也只覆盖10％～15％的行政村，参加的农民仅占全国总数的9.6％（马振江，2000）。
（二）非正规社会保障体系面临新的挑战
我国农村社会长期以来就存在各类以家庭、家族、土地以及社区为基础的自我保障体系，但面临新的形势，这些非正规保障体系也逐渐力不从心：随着土地的不断细分、被征用、流转和各种生态保护政策的实施以及农业比较利益的下降，土地对于农民的保障功能逐渐受到削弱。例如， 根据2003年上半年对24个省（市、自治区）的不完全统计，各种名目的开发区、高技术区等有3500多个，占地3.6万平方公里；2003年，全国耕地一年净减少3806.1万亩。根据对云南的实地调研，49.6％的被调查户认为，耕地被征用后，他们最关心的是自己的就业问题；39.2 ％的农户最担心将来的生活保障问题，要求将失地农户列为低保对象；他们也希望能参加社会医疗保险，和城镇人口一样享有最低生活保障（张大勇等，2004）。同时，随着计划生育政策的实施，家庭小型化的趋势逐渐明显，再加上人口流动、老龄化等问题日趋严重，家庭保障对逐日增加的风险也难以真正起到保护的功效。例如2003年，我国农村的总人口为8.33亿（包括农民工在内），其中，65岁及以上的老年人占7.36％，而在城镇这一指标才达到6.29％，这表明，农村的人口老龄化程度远高于城镇（张大勇等，2004），随着农村独生子女家庭日益增多，家庭养老的可行性也将面临更大的现实挑战。
（三）农村人口面临的风险日益加剧
在我国，生态环境的逐步恶化、自然资源的逐渐枯竭以及由此导致的各种自然灾害的频繁发生，使农民面临的自然风险比以往有成倍的增加。商品化、市场化和全球化给农民带来的经济风险也不可忽视。与此同时，农民频繁地“迁徙”于城市与乡村之间，接受城里一些高风险、 外界环境恶劣的工作，例如，建筑行业的高空作业以及煤矿开采等。在没有任何劳动保险、工伤保险的情况下，突发的风险不仅摧毁了劳动者本身的人力资本，同时，还使其家庭彻底丧失了金融资本的来源。事实上，通过新闻媒体可以知道，诸如煤矿爆炸之类的各类恶性工伤事件时有发生。例如，据《南方周末》2003年5月29日报道，自2003年5月以来，各地矿难的消息不绝于耳，山西、云南、河南、湖南等地，先后发生的特大矿难就有五六起，人员伤亡惨重，这其中的伤亡者主要为农民工。此外，由于缺乏相关制度的保障，农民工难以得到自己劳动所得的风险也一直相当高，与此相关的各类经济、社会风险大幅度上升。
当前，中央政府已经充分认识到建设农村安全保障网的重要性。在2003年年初的中央农村工作会议上，温家宝总理指出：我国农村发展落后，农村的社会事业尤为落后；城乡经济发展的差距大，社会事业发展的差距更大。他要求今后每年新增教育、卫生、 文化等事业经费主要用于农村，逐步缩小城乡社会事业发展的差距，要提高处理农村重大疫情和公共卫生突发事件的能力，要积极探索新型合作医疗制度和农村贫困家庭医疗救助制度的运行机制和管理方法。SARS发生后，国务院多次强调要建立农村的疫情监测体系和对农民的救治机制。在SARS得到控制后，国务院提出要总结防治SARS的经验教训，更加重视经济社会协调发展、城乡协调发展，更加重视政府对公共事务的管理，更加重视增强全社会抗御各种灾害的能力。当前，民政部等也正在采取新的措施建立农村特困户的最低生活保障制度。
四、关于我国构建农村社会安全网的设想
（一）我国农村社会安全网的现状
总体来说，我国目前的农村社会安全网具有以下几个方面的特点：第一，零散、缺乏系统性。农村社会安全网作为一个系统并不存在，农村社会安全保障的活动散布于由不同政府部门实施的项目之中（见表1）。第二，覆盖面小，资金投入不足，保障能力低。第三，逆向发展，即越是贫困地区，社会保障的措施也越是薄弱。第四，复杂性、多样性特别大。这一点对于构建我国的农村社会安全网具有重大意义，现实、有效的农村社会安全网必须考虑不同地区的特点。
表1 从事农村社会保障活动的主要政府部门及相关机构
——以内蒙古乌兰察布市察右前旗为例
机构类型相关职责主要优势主要劣势
1.灾害救济1.它是国家实行农村养老、救济
民政局2.社会救济 等社会保障的主导机构大部分为事后措施，缺乏预先设
3.农村养老2.国家有计划实行农村低保 置
4.最低生活保障3.乡有民政助理
劳动和社 城镇职工和农村乡镇企业职工 1.职工流动性大
国家有明确的政策要求
2.企业效益不好
会保障局 的养老、就业以及医疗保险管理3.没有覆盖到普通农民
1.有一定的发展资源 覆盖面有限,只面向有发展能力
扶贫办帮助贫困人口解决发展问题 2.有目标瞄准的机制 的贫困人口
3.乡有扶贫助理
1.管理农村合作医疗
国家正在启动新的农村合作医 1.地方政府缺乏足够资源
卫生局2.管理农村医疗机构
疗项目 2.农民对合作医疗缺乏足够信
任
1.缺少货款指标
信用社提供储蓄和贷款服务
有一定的扶贫信贷资金
2.信货内容单一
商业保险公司 提供财产、人寿和疾病保险 在城市有较为成功的经验 在农村地区推广少、风险大
资料来源：笔者2003年的实地调研。
（二）构建我国农村社会安全网的设想
世界银行（2001）曾提出不同层次的风险化解措施（见表2），其中强调了正规制度与非正规制度的结合，并指出，社会安全网的构建必须要保证在风险发生前、发生中和发生后均有相应的制度安排，这些思考对于我国农村社会安全网的构建具有很大的启发意义。
表2不同层次的风险化解措施
非正规制度 正规制度
风险化解措施
基于个人或家庭 基于社区
基于市场机制基于公共支出
1.疾病预防 1.公共医疗卫生
风险防范 2.迁移1.加强基础设施 1.商业保险2.基础设施建设
3.增加收入2.加强资源管理 2.劳动力市场 3.环境保护政策
4.储蓄3.加强发展 3.金融市场4.教育与培训
1.行业协会
1.技术推广
风险缓解 1.农作物多样化2.社区信贷 1.金融服务2.市场与贸易促进
2.收入来源多样化 3.建立社会关系提供 2.养老保险3.养老制度
3.家庭备用资金帮助
3.伤残保险4.强制保险
1.变卖资产
风险应付 2.借贷（私人借贷）
1.变卖金融资产1.社会援助、救济
3.减少消费相互帮助
2.借贷2.补贴
4.暂时迁移 3.转移支付
资料来源：世界银行（2001）。
本文认为，要构筑中国农村的社会安全网，应注意以下几个问题：
1.农村社会安全网的构建重点应向贫困地区和贫困人口倾斜。贫困人口自身具有很强的脆弱性，周遭的环境往往也充满风险，因而，一个有效的社会安全网对于贫困人口来说，意义重大。因此，我国农村社会安全网的构建要改变现存的“先城市、后农村，先富裕地区、 后贫困地区”的顺序，而将满足贫困地区和贫困人口的保障需求作为中央公共财政投资的一个重点领域。
2.逐步建立低水平、大范围、覆盖广、多样化的农村社会保障体系。我国经济总体发展水平仍然不高，贫困面很大，这也就决定了我国的农村社会安全网只能是最低保障型的，其主要目标是解决农村人口的基本生活问题。同时，鉴于我国面积广阔，各地风险及防范措施不尽相同，因而应该鼓励各地建立符合当地特点的农村社会安全网，而要做到这一点，就有必要针对农村人口的特点、风险类型以及当地现存的制度结构等选择适当的保障手段，并加以组合。考虑到我国农村的特点，可以试验一种综合的社会保障（而不是像城市一样，多种社会保障并存），重点解决50岁以上人口的社会保障需求（例如养老、医疗等）。
3.确立一个主要牵头部门，以便进行整体协调。为充分发挥各类社会保障体系的整体合力，应明确一个牵头部门，以便协调彼此之间的工作，提高运行的效率。
4.重视正规制度与非正规制度的结合。在缺乏有效正规保护手段的情况下，我国农民已经开发出了许多自我保障的手段，它们均具有较强的地方适应性和需求导向性。因此，在构建正规的社会安全网的同时，也不能忽略非正规制度的强大功能。就我国的具体国情而言， 非正规制度尤其值得关注。根据朱玲（2001）的研究结果，目前，我国发达地区的农户用以规避健康风险的安全网主要是由亲朋好友互助、商业保险、政府和村委会的救济措施构成的，由此可见非正规制度的位置。但是，需要注意的是，对于非正规制度在市场经济发展和社会转型过程中所面对的一系列问题，政府应积极地予以解决。
在实际操作中也可以倡导农民用土地、山林等资产的收益来投保（而不一定要现金）；同时，要壮大集体经济，从而充分发挥社区在我国农村社会保障方面的作用，并积极提倡社区互助、社区自助和社区监督自律，提高社会保障的效率和效益。