拉丁美洲经济：从衰退到繁荣，本文主要内容关键词为：拉丁美洲论文,繁荣论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪最后20年，拉丁美洲经济处于持续低迷状态。这种局面一直延续到2002年。期间，继80年代成为“失去的10年”之后，1998～2002年又出现一个“失去的5年”。OECD发展中心曾指出：“事实上，在一些拉美国家，这一低增长阶段长达25年……造成的潜在GDP损失累计高达30%。”①自2003年起，拉美地区经济摆脱了长期低迷，进入一个新增长期，到2012年为止，已延续了整整10年。本文拟着重探讨两个问题：拉美经济何以能在新世纪之初转向繁荣？最近10年，拉美国家的经济政策有哪些调整和变化？
一、拉美经济10年回顾
（一）2003～2008年的经济扩张
2003～2008年，拉美经济经历了一轮强劲扩张，GDP年均增长4.8%，人均GDP年均增长3.4%，其中人均GDP增长率为此前30年所未有。②拉美经济增长为何能在2003年出现这一转折性变化？笔者认为，这一变化是多种有利因素在一个特定时间点上汇合所带来的，其中特别要强调几个重要的外部因素。
其一，世界经济处于强劲增长期。普遍认为，拉美地区2003～2008年的经济扩张首先得益于有利的国际经济形势。图1的统计数据显示，2003～2008年，发达经济体和新兴经济体都处于比较强劲的增长态势，其中尤以新兴经济体的增长引人注目。有学者统计，20世纪90年代，全球125个新兴经济体中，人均GDP年均增长率超过3%的占总数的38%，2003～2008年，这一比重上升为57%；同期，全球26个发达经济体中，人均GDP年均增长率超过3%的由占总数33%降为25%（见图2）。在上述大背景下，国际贸易快速增长；外国直接投资增加；国际市场流动性充裕，融资成本下降，都成为推动拉美经济增长的积极因素。
其二，中国及亚洲新兴经济体对能源、原材料的巨大需求，拉动了拉美商品出口的超常增长。图3显示，2003～2008年，拉美地区商品出口呈现强劲增长态势，年度商品贸易顺差大幅上升，2006年达到近1000亿美元的规模。2007年和2008年，虽然进口增长幅度明显大于出口，但贸易结算始终保持顺差，2008年的顺差仍高达483亿美元。
其三，贸易比价大幅改善。国际市场初级产品和原油价格持续走高，使这类产品输出国的出口购买力大幅提高。图4的相关数据显示，跟20世纪90年代相比，2003～2008年期间，拉美19国贸易比价改善幅度的平均值为25.2%，其中以输出原油和矿产品为主的玻利维亚、哥伦比亚、厄瓜多尔和委内瑞拉获益最多，贸易比价改善幅度达到94.7%，而中美洲6国、海地和多米尼加作为能源、粮食等产品的进口国，其贸易比价反而恶化12.1%。
其四，海外劳工汇款大幅增加。拉美国家有大批劳动力在欧美发达国家工作，海外劳工汇款成为一笔可观的外汇收入。2003～2008年期间，该项汇款的年度总额超过500亿美元，占地区GDP的1.7%。在海外劳工数量最多的中美洲国家和墨西哥，此项收入的重要性尤为突出。图5表明，洪都拉斯每年接收的海外劳工汇款相当于GDP的17.1%。中美洲国家平均值为GDP的9.2%。墨西哥年度海外劳工汇款相当于GDP的2.4%，跟每年吸收的外国直接投资数量不相上下。对于不具备能源、矿产等资源优势的中美洲国家而言，海外劳工汇款大量流入有力地刺激了家庭消费的增长，成为拉动经济增长的重要因素。
关于上述因素对拉美经济增长的推动作用，联合国拉美经委会作了如下解释：“从2003年，特别是2004年起，有利的外部条件开始对贸易比价产生积极的影响，进而导致出口购买力的上升和出口产品生产的扩张，因为此类产品的收益率增加。因此，出口成为经济复苏进程最初的发动机。……与此同时，鉴于当时失业率高，实际工资水平低，设备开工率严重不足，加上前期经济的不稳定性，国内需求没有及时做出反应就不足为奇了。”③这里所说的内需反应滞后，是因为1998～2002年期间在亚洲金融危机、俄罗斯金融危机、巴西货币危机（1999）、阿根廷经济危机（2001）的连续冲击下，拉美经济出现“失去的5年”造成的。
面对外部需求强劲而投资与内需反应迟钝的局面，拉美国家主要采取了两项政策：一是各国央行适度降低利率，力求用灵活的货币政策支持经济复苏；二是公共部门继续保持较高的储蓄水平，以维持物价的相对稳定。此外，由于名义汇率保持相对稳定，出口的强劲增长与贸易比价的大幅改善促成出口购买力的上升与投资的增长，其中可交易产品生产部门的投资增长最为明显，进而带动了就业与实际工资的增长。如果说银行利率的下调对耐用品消费产生了刺激作用，那么，就业与实际工资的不断上升则带动了普通消费需求的增加。④
今天回过头来审视，我们不难发现，拉美国家对2003～2008年经济扩张周期的出现既十分看重，也十分谨慎。之所以看重，是因为这是个难得的机遇。之所以谨慎，是因为各国政府都清楚，它们刚刚渡过“失去的5年”，经济基础还相当脆弱，还不具备立即进入一个高速增长阶段的条件。从这个角度去观察，我们对2003～2008年期间拉美经济运行的某些特点就比较容易理解。第一，经常账户（除2008年外）与公共财政保持“双顺差”。经常账户能保持顺差，反映出拉美国家打破了以往每当出口增长强劲时就会大幅放宽进口的惯例，对进口采取了适度的控制。公共财政能保持顺差，则体现了拉美国家财政政策的重要变化，普遍实行比较严格的增收节支政策。第二，没有急于采取扩张性政策，没有急于追求经济的过高增长。例如，2003～2008年，拉美国家可支配国民收入年均增长率达到5.7%，超过了GDP的增速（4.8%），国民储蓄率年均增长率相当于GDP的22%，而地区平均投资率基本保持在2003年以前的水平上，略低于GDP的20%。第三，实行严格控制或减少债务负担的方针，不少国家甚至提前偿还债务。第四，针对货币不断升值的压力，采取积极干预汇市的措施，各国的国际储备均有不同程度的增加。到2008年年底，拉美地区外汇储备总量已超过5000亿美元的规模。后来的事实证明，上述这些因素恰恰为拉美国家应对2008～2009年的国际金融危机的冲击创造了十分有利的条件。⑤
（二）2008～2009年：应对国际金融危机冲击
由美国次贷危机引发的国际金融危机自2008年第三季度开始对拉美实体经济形成冲击效应，这意味着拉美2003～2008年的这一轮经济扩张走向终结。国际金融危机对拉美的冲击主要表现在以下4个方面。
首先，拉美的商品出口值与出口量出现大幅下降。2009年，拉美地区出口量同比下降9.6%，出口值同比下降23.4%（见下页图6），其中，石油与矿业出口国（南美洲国家和墨西哥）受影响最大。拉美地区贸易比价恶化了10%，出口购买力下降了14%。⑥
其次，海外劳工汇款减少。这与拉美的海外劳工相对集中于美国和西班牙这两个受危机冲击最严重的国家相关。据估计，中美洲国家以及哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等国2009年海外劳工汇款同比减少10%左右。此外，危机对加勒比国家的旅游业也造成了较大的负面影响。
再次，在2009年外国直接投资同比减少35%～40%的同时，国内私人银行贷款收缩，其中尤以智利、秘鲁、巴西的收缩幅度最大（见图7）。
最后，由于上述因素的综合作用，企业界和消费者对经济前景持悲观态度。2009年上半年，在私人消费、公共消费、商品与服务出口、商品与服务进口、固定资本形成等5个大项中，仅公共消费一项保持增长（3.2%），其余均为负数（见图8）。结果，2009年拉美地区经济出现1.9%的负增长。
这次国际金融危机对拉美形成剧烈冲击效应的时间相对较短，大体是从2008年第三季度延续到2009年第二季度。2009年下半年，大多数拉美国家经济已呈现复苏态势。拉美地区之所以能较为顺利地应对这股冲击波，主要得益于以下几个因素：第一，拉美国家的金融体系普遍比较稳固，没有因为国际金融危机的冲击而导致金融混乱。第二，普遍实施了“反周期”的刺激政策，不像90年代那样，在国际多边金融机构的干预下，即便有条件实行此类政策的国家也不被允许。第三，2003～2008年的经济繁荣使拉美国家的财政状况大幅改善，并积累了可观的外汇储备，为实施“反周期”政策奠定了必要的物质基础。第四，有学者认为，国际货币基金组织的贷款支持对拉美各国政府应对这场危机也产生了积极作用。
需要指出的是，这场危机对拉美各国经济衰退产生的影响具有明显的差异性（见图9）。对这种差异性的解释可能主要包含以下两个方面：其一，拉美国家对外经贸合作的重点对象国不同，例如，墨西哥和中美洲国家的出口对美国市场依存度很高，美国经济受危机的影响严重，必然对墨西哥和中美洲国家造成拖累。南美洲国家的主要出口对象国是中国，而中国在2008～2009年期间对南美洲国家的商品需求继续保持强劲。其二，有些拉美国家或因其基本经济政策对外国投资者缺乏吸引力，或因其财政状况不佳，难以实施反周期政策，委内瑞拉可能就是这方面的典型例子。
至于拉美各国所采取的具体政策，这是一个涉及面很广的问题，国家间的差异也很大，不可能在此作全面介绍。从地区层面来观察，我们可以将拉美各国应对国际金融危机冲击的政策措施归纳为表1所示的5个方面。一般地说，大国采取的政策涉及面比较广，甚至涵盖了所有方面，而小国采取的政策通常要简单一些。
（三）2010～1012年的经济增长
2010年、2011年和2012年，拉美地区经济分别增长5.9%、4.3%和3.1%，人均GDP增长分别为4.8%、3.1%和2.0%。⑦从整个地区来观察，经济逐年减速的原因大体有以下3个方面：其一，拉美国家对2008～2009年国际金融危机的应对措施是成功的，使整个地区经济迅速复苏，2010年出现接近6%的高增长，但要保持这一增长速度显然是困难的。其二，美国和欧洲经济复苏缓慢而乏力，其中特别是2009年年末开始的欧洲债务危机愈演愈烈，对拉美经济产生了新一轮的冲击效应。其三，拉美国家现行的经济增长方式还难以适应后危机时期国际环境的变化。
拉美经济2010年出现高增长，有以下4方面的背景或原因。第一，这是在上年经济出现衰退之后的恢复性增长，其中包括原来闲置的生产能力得到恢复利用，以及经济负增长的国家由上年的17个减少到6个，等等。第二，拉美各国政府所实行的反周期刺激政策大部分还在继续发挥作用。第三，2010年，除部分加勒比国家外，绝大多数拉美国家的商品出口都有明显增长，其中尤以石油和矿产品出口增幅最为明显。第四，国内需求保持稳定增长。拉美经委会指出：“劳工市场指数的改善，信贷的增长，经济前景的普遍好转，拉动了私人消费的增长，再加上机器设备投资的大幅增加，共同构成了需求上升的主要助推器之一。”⑧从整个地区来看，2010～2012年期间，国内需求是推动经济增长的关键因素，外部需求萎缩成为经济减速的主因，相反，外国直接投资并未减少，大多数拉美国家的投资率呈小幅增长态势。
我们强调2010年拉美经济增长具有恢复性质，就意味着2011年经济适度减速应在预料之中，其中包括闲置生产能力利用的有限性，以及各国的刺激政策会相继退出，其效应不可能延续到2011年。拉美经济在2010年快速复苏的同时也出现一些问题，其中影响面较大的问题有两个：一是货币升值压力增大。由于美联储实行“量化宽松”政策等原因，全球流动性高度充裕，大量短期资本纷纷流向新兴国家的资产市场，拉美国家更是首当其冲，从而使这些国家面临日益增大的货币升值压力。例如，2010年前9个月，巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、智利、乌拉圭等国都出现货币升值现象，其中巴西货币升值幅度最大，达13.6%，升值幅度最小的哥斯达黎加也达到8%。据拉美有关机构分析，对部分拉美国家而言，光靠对短期资本流入采取限制措施或增加外汇储备等手段都不足以解决问题，还必须在财政与金融领域采取反周期战略作为缓解汇市压力的辅助手段，以减小对内部需求的压力和阻止信贷的过度增加。二是通货膨胀普遍反弹。2010年，拉美地区的消费物价指数由上年的4.7%上升到6.5%，增幅虽然不是很大，但成为地区各国的普遍性趋势。究其原因，一是国际市场燃料与食品价格持续上涨，使这类商品进口国（如中美洲和加勒比国家）出现输入型通胀；二是经济复苏拉动投资与消费增长，对物价上涨形成推力，因此，越是经济复苏势头强劲的国家，面临通胀压力越大。
一个值得探讨的问题是，2010年年底，拉美经济界有一种观点认为，拉美经济已出现“局部过热”现象。这一判断可能忽略了2010年拉美经济增长（5.9%）所具有的恢复性质，以及对西方经济复苏乏力，特别是对欧洲债务危机的潜在影响认识不足。巴西是其中的一个典型例子。2010年巴西经济增长出现7.5%的历史新高，加上通胀反弹，政府当局认定经济过热，随即采取冷却措施。例如，2011年年初，政府将年度公共预算压缩500亿雷亚尔（约占GDP的1.2%）；1月～7月，巴西央行多次调整基准利率，由10.75%调高至12.5%；为限制短期投机资本流入，2011年前8个月，相关金融交易税调高至6%，等等。⑨在这套政策的影响下，巴西经济增长速度快速下降，2011年前3个季度同比增长3.2%，其中制造业同比仅增长1%，2011年全年经济增长率只有2.7%。巴西作为拉美第一大经济体，其增长率比上年下降了64%，成为2011年拉美地区经济减速的一个重要影响因素。
这种大国对地区经济增长造成拖累的现象到2012年更加明显。巴西为了扭转经济低迷局面，于2011年下半年转而采取“保增长”的政策。例如，自2011年8月至2012年10月，巴西央行连续10次调整基准利率，由12.5%逐步降至7.25%；采取多种措施保护和扩大工业品销售市场，如实施总额200亿雷亚尔的优惠信贷计划，用于鼓励企业更新设备，推行汽车、白色家电销售的减税政策，临时性提高资本货物、钢铁、石化、药品等产品的进口关税水平，等等；联邦政府于2012年8月推出总投资达1330亿雷亚尔（约合650亿美元）的基础设施建设计划，为期25年，计划修建7500千米公路和1万千米铁路，其重点目标之一是吸引私人资本参与基础设施建设。2012年，巴西尽管在促进内需方面下足了力气，但效果相对有限，加上出口的下降，全年经济增长率仅达到1.2%。在巴西经济低迷的同时，拉美另外两个大国——墨西哥和阿根廷的经济表现也不佳。墨西哥继2010年增长5.6%之后，最近两年在3.8%左右徘徊；阿根廷2012年则从前几年9%左右的高增长率上掉下来，仅增长2.2%，主要原因是对巴西等主要市场的工业品出口下降，以及农业部门遭受旱灾，等等。
对拉美地区而言，2012年的国际贸易环境总体上是不利的。在其三大贸易伙伴中，欧盟经济陷入衰退，美国经济继续低增长，中国经济明显减速。因此，出口下降成为经济减速主因的现象更为突出。2011年，拉美地区出口值同比增长22.3%，2012年同比仅增长1.6%，其中，对欧盟出口同比下降4.9%，对中国出口同比下降0.9%，对美国出口同比增长4.8%。⑩基于主要出口市场的上述变化，对美国市场依存度高的墨西哥、中美洲国家，以及少数石油出口国的外贸形势相对较好，而向欧盟和中国输出自然资源的南美洲国家外贸形势则有所恶化。从商品价格角度看，仅石油与食用油料价格继续保持坚挺，因此，拉美国家从贸易比价改善中获益大幅减少，或者说，2012年出口值的增长主要是靠出口量增加。对巴西与阿根廷而言，2012年的商品出口值也是下降的，巴西比上年下降4.5%，阿根廷同比下降2.4%。不过，据拉美经委会预测，2013年拉美经济将触底反弹，有望实现3.8%的增长；国际货币基金的预测值则为4.1%。
表2的统计数据表明，2003～2012年这10年，拉美经济形势有了明显的改观。经济增长率虽然尚未恢复到20世纪70年代的水平，但已经摆脱了八、九十年代的持续低迷与剧烈波动，步入了基本正常增长的轨道。经常项目和资本项目在经历一段（2005～2007）双顺差之后情况有所变化，但始终不存在支付压力；初级财政多数年份保持盈余状态；中央政府债务余额相当于GDP的比重由2003年57.0%降至2012年的29.8%;外汇储备由2003年的1742亿美元增加到2012年的7231亿美元。这些变化为下一阶段的发展准备了较好的条件。
二、经济政策的重大调整
我们在研究最近10年拉美经济由衰退转向繁荣这一重大变化时，除了认真探究促成这一变化的有利外部环境之外，还必须关注拉美国家自身经济政策的重大调整。这两方面的因素是相辅相成，缺一不可的。2008年，时任OECD发展中心主任的哈维尔·桑蒂索就指出：“拉美过去5年的强劲增长在很大程度上源自新千年全球宏观经济繁荣，如持续高企的初级产品价格、有利的贸易条件、廉价的资本以及充裕的外国投资，等等。但是，这一增长也是由管理稳健、运行有效的政策框架带来的。”（11）拉美国家的经济政策能在国际上获得“管理稳健、运行有效”的评价是多年来少见的。其中一个关键性的因素是，拉美终于摆脱了新自由主义长期的约束，抛开了“华盛顿共识”这个“紧箍咒”，恢复了决策的自主性与务实性。我们在上文中对拉美国家经济政策已有所论及，如应对国际金融危机冲击的反周期政策等。下面，我们再着重介绍几项基本政策的调整。
（一）财政政策：强调增收节支与可持续增长
2003～2008年，拉美国家财政收入处于良好状态。经历了多年财政困境之后出现这种良好局面，很容易让人头脑发热。然而，拉美国家并未立即采取扩张性的财政政策，而是实行增收节支政策，力求巩固财政平衡和追求经济可持续增长。在增收方面，除经济好转使税收基础扩大和纳税状况改善之外，各国政府普遍提高了相关税种的税率。以作为主要税种的增值税为例，其地区平均税率由1994年的11.7%提高到2004年的14.6%。初级产品价格的大幅上涨更为相关国家增加了新的收入来源，例如，阿根廷政府征收的农牧产品出口税就足以“支付政府的大部分开支”。生产和出口石油、矿产品的国家所增加的收入更为可观，因为这些国家普遍提高了相应的税率，从表3所列与石油相关的税率就可见一斑。
在节支方面，各国普遍出现开支增长低于经济增长的现象，这在拉美可谓是“前所未有”的。这一现象得益于拉美国家财政制度的改革，例如，巴西实行“财政责任法”，秘鲁实行“财政谨慎与透明法”，智利实行“财政结构平衡法”，等等。有些国家还根据形势变化做出某些临时决策，例如，阿根廷政府因为预计2005年财政收入增幅下降，决定将2004年部分收入划拨出来，用于支付下年度开支；巴西政府临时决定提高2004年的财政初级盈余指标，等等。
拉美国家财政政策的另一个特点是建立“稳定与储蓄基金”。建立这类基金的宗旨是力求减少因初级产品价格波动所造成的出口收入变化对公共账户的影响。说得更直白一点，就是要避免“钱多了就乱花，钱少了就借钱花”的积习。因此，大宗初级产品输出国一般都建立了此类基金，如智利的“铜补偿基金”；哥伦比亚的“国家咖啡基金”和“石油储蓄与稳定基金”；厄瓜多尔的“稳定、社会与生产投资和减少公债基金”；墨西哥的“石油稳定基金”；委内瑞拉的“宏观经济稳定基金”，等等。这类基金通常具备以下3个要素：（1）根据对某种初级产品中期前景的估计确定一个参考价格；（2）制订相应的投资准则，根据这些准则来确定将出口繁荣时期所增加的收入投向何处，以便在出口价格下跌期间能使用这些收入；（3）制订操作细则，以确定价格浮动与基金拨款之间的比例关系。（12）
由于采取了上述措施，拉美国家中央政府的财政账户在减少赤字和增加初级盈余方面都取得了明显的进步。据有的学者估计，2002～2008年，拉美地区年度总收入的增长相当于GDP的3.4%，支出的扩张相当于GDP的1.6%，初级财政盈余年均增长1.8%。在有完整统计资料的19个国家中，2002年实现财政盈余的只有7国，2008年为14国，继续处于财政赤字状态的只有危地马拉、海地和洪都拉斯3国。（13）
在论及拉美国家财政政策的调整时，还需要关注一下这些国家债务政策的变化。近年来，拉美地区公共债务与GDP的比例呈现持续下降的态势，由2002年的58.4%降至2008年的28%。拉美国家的发展长期受到债务问题的拖累，20世纪80年代的经济衰退，90年代投资能力的削弱，无不与债务负担过重直接相关；2001年阿根廷因债务违约而引发危机，说明债务危机的幽灵并未远去。因此，随着21世纪初经济形势的好转，拉美国家便力求大幅减轻债务负担，扭转长期以来的被动局面。减轻外债负担方面的成就，既得益于某些客观因素，如本币相对于美元普遍升值，更主要的是，拉美国家主动进行政策调整。其一，如上文所述，坚持实行增收节支的财政政策，实现连年保持初级财政盈余。其二，进行债务重组，主要是发行本币债券以替换外币债券，例如，巴西用本币债券替换了大部分布雷迪债券，并将债务期限平均延长3.7年；哥伦比亚发行的本币债券，以及巴西、墨西哥通过美洲开发银行发行的雷亚尔债券和比索债券，不仅延长了期限，而且都是固定利率。图10表明，拉美6个主要国家的政府债券总额中本币债券所占比例都大幅提高，其中巴西本币债券所占比例已超过70%。其三，许多国家利用有利的财政形势提前偿还债务，例如，巴西于2005年年底提前偿还了欠国际货币基金组织的全部债务（154.6亿美元）。
（二）货币与汇率政策：着眼于抑制通胀与货币升值压力
不论是在2003～2008年的扩张阶段，还是在2009年以来的后危机阶段，拉美国家都面临着较高的通胀预期和货币升值压力。食品和燃料的国际价格上涨是通胀压力上升的主要原因。中美洲和大多数加勒比国家需要大量进口食品和燃料，面临的通胀压力就更大。货币升值的压力则来自于外部资本大量流入、贸易比价大幅改善以及侨汇增加等因素。南美洲国家面临的货币升值压力要大于墨西哥和中美洲国家。
就货币政策而言，拉美国家大体可以分为3类。第一类是实行通货膨胀目标制或正朝着实施这一制度前进的国家，如巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥、巴拉圭、秘鲁，以及哥斯达黎加、危地马拉和洪都拉斯等。这些国家的中央银行不得不作出巨大努力以保证其通胀目标的基本实现，其中墨西哥和中美洲国家还采取了食品和燃料价格补贴政策。第二类国家是以增加国际储备和限制国内信贷作为货币政策的优先目标，如阿根廷、玻利维亚、尼加拉瓜和多米尼加等。其中尼加拉瓜和多米尼加是因为必须履行与国际货币基金组织的相关协议。第三类国家是厄瓜多尔、萨尔瓦多和巴拿马，属于经济美元化的国家，基本没有自己的货币政策，其利率水平也随着国际利率的变化而变化。应当说，在2003～2008年的经济扩张期中，拉美国家在控制通胀方面是基本成功的，除了各国央行采取得力措施之外，与拉美国家货币升值对物价上涨的缓解作用也分不开。由于通胀得到控制，大多数拉美国家的利率水平都有所下降。
根据拉美经委会的报告，拉美国家货币升值趋势几乎贯穿于2003～2008年经济扩张期的全过程，2008年8月国际金融危机爆发后货币升值压力曾有所缓解。为论述简便起见，我们可以拿2005年的情况作例子来加以说明。2005年头10个月，拉美地区“区域外”（即不含本地区国家间的贸易）实际有效汇率比上年同期升值3.8%，其中，南美洲国家平均升值幅度为5.5%，中美洲、墨西哥和加勒比国家平均升值幅度为2.3%。（14）值得关注的是，2010年，随着拉美国家经济复苏得到巩固，外部资金重新大量流入，货币升值趋势再度出现。2010年前10个月与上年同期相比，拉美有11个国家货币出现名义升值。
进入新世纪以来，拉美国家一个重要的政策变化是，普遍加强了资本管制，具体做法各国不尽相同。其一，对外汇市场进行干预。这几乎是各国普遍采取的措施，因此，拉美各国的国际储备普遍增加。其中一些国家（如玻利维亚、巴拉圭、秘鲁等）的国际储备水平已接近或超过GDP的25%。其二，减少或限制国外短期投机资本的流入。其中较为普遍的措施是征收金融交易税或实行无息准备金政策。例如，巴西将外资投入固定收益产品的金融交易税从2009年的2%先提高至4%，2010年10月又提高至6%；将期货交易保证金税从0.38%提高到6%；将股票交易税固定在2%。其三，采取推动国内资本流出的措施。例如，秘鲁于2010年9月宣布，允许养老基金管理公司将30%的资金投资于海外；智利也于2010年11月宣布，养老金海外投资的上限将逐步提高到80%。（15）
（三）产业政策：注重提高国际竞争力
在进口替代工业化时期，拉美国家有明确的产业政策。国家根据产业政策制订中长期产业发展规划，确定需要创建的新的产业部门，建立产业部门之间的协调机制，等等。例如，20世纪70年代巴西提出的“第二个全国发展计划”，墨西哥1979～1982年的“全国工业促进规划”等，都是实施产业政策的典型例子。80年代债务危机发生后，产业政策逐渐在拉美国家丧失应有的地位，后来随着经济改革的推进，产业政策实际已被取消。其主要原因是：（1）在实施产业政策的年代，创建新的产业部门主要是由国家或国有企业进行投资。经过经济改革，国家丧失了投资主体地位，国有企业则被私有化或倒闭。（2）改革后建立的新经济模式强调实现公共财政平衡，其重点是取消财政与信贷补贴。（3）由于以往在制订产业发展规划和实施投资项目上存在决策失误或投资浪费等现象，产业政策被批评为扭曲资源配置的“罪魁祸首”之一。因此，当时流行的说法是：“最好的产业政策就是没有产业政策。”
自90年代中期起，随着新的经济模式逐步成型，拉美国家开始实行所谓“竞争力政策”，其宗旨是提高本国产品在国际市场上的竞争力。这项政策的涵盖面比较广泛，既包括所谓“部门政策”，如专门针对汽车、电子、制鞋等产业的支持政策，也包括扶持中小企业和微型企业的政策；既有财政、信贷、税收等的支持，也有围绕价值链条或生产地域方面的组织协调、要素配置方面的支持。这项政策的重要性与积极意义是显而易见的，但同时有其局限性。联合国拉美经委会指出：“拉美地区的竞争力政策，包括那些部门性政策，所关注的是提高现有部门的效益，而不是创建新的部门；所追求的是在自然资源与非熟练劳动力等静态比较优势基础上扩大在国际市场的参与。”（16）
具体地说，这里涉及的主要问题有两个。第一，竞争力政策所关注的只是眼前的、静态的效益。竞争力政策与产业政策最大的差别就在于，它将所有现存的产业部门都作为支持对象，并无主次之分，因而又称为“中性政策”。因此，它并不致力于去创建战略性的新兴产业部门。这样的政策势必会导致现行产业结构的固化，没有发展前途的产业部门不能适时淘汰，而具有发展前途的新兴产业部门无法建立起来。在此背景下，拉美国家某些新兴产业部门的建立主要靠外商直接投资。第二，拉美国家在科学技术发展方面与世界先进水平的差距会越来越大。80年代以前，拉美国家的科学技术发展尽管不甚理想，但公共部门在科研机构与科研体制建设方面还是做了大量工作，并提供了国家研究与开发投入的80%，一些大型国有企业（如能源、电讯企业等）在研发方面也发挥了重要作用。经济改革之后，在国家没有明确的发展战略和中长期产业发展规划的情况下，科学技术发展也在很大程度上失去目标和动力。科技领域的公共政策与公共投入被边缘化。许多科研机构转向市场运作，以满足眼前的市场需求为目标。购买外国技术或靠外商直接投资带来技术转移成为主要趋势。在当今世界科技革命迅猛发展的形势下，拉美国家所面临的上述局面蕴涵着巨大风险。
进入21世纪以来，产业政策的逐步回归成为拉美国家调整其发展政策的一个重要表现。例如，阿根廷在2001年经济危机之后建立了“生产链条产业竞争力全国论坛”，选择了9个产业作为重点产业。2011年，阿根廷又推出“2020年产业战略计划”，将重点产业部门增加至11个。墨西哥于2002年颁布“竞争力经济政策”，确定了12个优先产业；随后又颁布了“2008～2012年提高竞争力的10点设想”，其中就包含推动产业向高附加值升级、加速传统产业改造、使用领先技术等。秘鲁于2005年制订“全国竞争力计划”，确定了6大重点产业。智利2007年颁布“提高竞争力国家创新战略”，选择的优先产业包括水产、水果、养猪、家禽、功能食品、矿业、特色旅游、后勤与运输、金融服务、建筑等。此外，还有一些国家采取了对单个项目的鼓励措施，如秘鲁政府对某些大型矿业投资计划的鼓励，哥斯达黎加政府对英特尔公司进驻计划的鼓励，乌拉圭政府对某些符合国家利益的项目给予免税优惠，等等。上述例子说明，产业政策回归在拉美已成为一种趋势，但国家间在进展上是很不平衡的。普遍认为，巴西目前在恢复产业政策方面走在拉美国家的前列。
巴西卢拉政府于2003年11月颁布“产业、技术与外贸政策指南”，选择半导体、软件、制药和资本货物作为四大战略产业，并成立“巴西产业发展署”（ABDI）作为政策实施的协调机构。2008年5月，巴西政府又推出一项名为“生产发展政策”的新产业政策，涵盖4方面内容：（1）财政、信贷支持措施；（2）由科技部负责协调的6项战略技术规划；（3）由国家经济与社会开发银行负责协调的7项领军产业规划（包括航空、石油、天然气与石油化工、生物乙醇、矿业、纸和纸浆、牛肉）；（4）由发展、工业和外贸部负责协调的12项竞争力规划（包括汽车工业、资本货物、纺织和成衣、木材和家具、化妆品、民用建筑、服务业、造船、皮革与制鞋、农产品加工、生物柴油、塑料及其他）。不过，这项政策刚出台不久就遇上国际金融危机爆发，巴西政府不得不将主要精力用于通过财政、信贷等措施来防止经济过度衰退，已顾不上经济结构调整。2010年巴西经济出现强劲复苏之后，卢塞夫政府于2011年8月推出“强大巴西计划”（2011～2014），进一步强调重点产业部门，特别是资源与技术密集型产业部门的发展。这项计划是在巴西货币雷亚尔面临巨大升值压力的背景下推出的，除了强调推动创新、投资与外贸之外，还包含一系列保护国内市场和保护本国制造业生产的措施，带有明显的贸易保护主义色彩。上述情况说明，巴西对产业政策非常重视，前后两届政府在政策上也具有连续性，不过，巴西的“生产发展政策”与“强大巴西计划”出台之后，先后遇到国际金融危机和货币持续升值等因素的干扰，政府的主要精力是“保增长”，而不是“调结构”，因此，实施产业政策的实际成效还相对有限。
据拉美经委会报道，随着产业政策的回归，拉美国家对科技与创新政策的重视程度普遍有所提高。具体表现为：（1）许多国家都采纳了“国家创新体系”的概念，并认识到知识创新是一个复杂的系统工程，需要从供给与需求两个方面来加以推动。供给指的是要对知识创新提供公共资源等多方面支持（其中巴西的研究与开发投入已达到GDP的1.2%，是拉美国家中最高的），需求指的是，要为生产部门对知识创新的需求提供相应的政策刺激。（2）各国在学习如何设计、实施科技与创新政策方面取得了进展。（3）重视体制建设，例如，阿根廷、巴西、哥斯达黎加、古巴、委内瑞拉等国已确定了主管创新工程的部级机构，智利、墨西哥、尼加拉瓜等国则建立了附属于总统府、工业部或教育部的“国家创新委员会”。（17）
（四）社会政策：重视包容性增长
拉美地区被称为“世界上收入分配最不公平的地区之一”，历来受到国际舆论的垢病。拉美的社会不公现象有其特定的历史背景与制度因素，但从政府决策角度来观察，也的确长期存在重经济政策而轻社会政策的偏向。20世纪80年代“失去的10年”所造成的社会后果之一是，1990年全地区的贫困发生率创48.3%的历史记录。在90年代的结构改革高潮中，新自由主义又大力宣扬所谓“社会公平是经济增长的自然结果”。90年代的结构改革过程始终伴随着剧烈的社会冲突。因此，人们不难发现，尽管90年代拉美国家的政治民主化进程取得了重大进展，但却未能带来社会稳定的积极效果。进入新世纪以来，特别是自2003年以来，拉美的贫困发生率出现持续下降的态势，2011年已降为30.4%，比1990年下降了18个百分点。虽然这个指标依然比较高，但对拉美地区而言，可以算得上是一种历史性的进步。
这个成绩主要得益于最近10年经济的持续增长以及就业与收入的相应改善，同时也与拉美国家发展理念与政策的调整密切相关。21世纪初期以来，在落实联合国“千年发展目标”的推动下，拉美国家大力宣传“社会凝聚”理念，强调包容性增长，对以往那种重经济增长、轻社会发展的偏向有了一定程度的扭转，对制订与实施有效的社会政策投入了更多的力量。以社会开支为例，“在比以往更严格的财政纪律下，各国政府为增加公共开支，特别是增加用于社会功能方面的开支作出了巨大的努力。”（18）统计数据显示，1990～1991年，拉美地区社会开支占GDP的比重为12.2%，2006～2007年上升到17.4%，增加了5.2个百分点；按2000年的美元价格计算，2006～2007年，拉美人均社会开支达到820美元（国家间差别很大，最高的超过人均1000美元，最低的人均不足200美元）。再以近年来在拉美盛行的“有条件转移支付计划”为例，目前实行这项计划的拉美国家有17个，覆盖2200万个家庭和1.01亿人口，约占拉美总人口的17%；资金投入约占地区GDP的0.25%。巴西和墨西哥是这项计划实施得最好的国家，资金投入分别占其GDP的0.41%和0.43%，覆盖面分别占本国贫困人口的83%和71%。此项计划因其社会效果显著而受到联合国的推崇。
拉美国家为何能在进入新世纪之后进行这一系列的重大政策调整呢？笔者认为，这一变化大体可以归结为以下4个因素。
其一，对新自由主义的失望。新自由主义主导拉美的经济改革20多年，虽然在实现由内向发展向外向发展的模式转型、由国家主导型经济向市场经济的体制转变等方面取得了进展，但这场改革过分偏重于自由化、市场化与私有化，导致危机频发，社会剧烈动荡，经济持续低迷，有些国家甚至濒临崩溃，如2001年危机爆发后的阿根廷。这种局面必然要引起人们的深刻反思，究竟应当把这场改革引向何方？
其二，左翼政府是政策调整的主导力量。新世纪之初，一大批左翼政党在中、南美国家取得执政地位。这批左翼政党政治上最大的共同点就是反对新自由主义，主张维护社会公平。因此，在经济与社会领域，它们赞成包容性发展，强调发挥国家正常的宏观经济职能，认为全球化必须尊重各国现实的多样性，进而强调自主决策，强调实施稳健的经济政策与积极的社会政策。可以说，最近10年，拉美左翼政府在消除新自由主义的消极影响方面做出了历史性的贡献。至于对拉美左翼政府是非功过的全面评价，恐怕需要单独作为专题去研究。
其三，理论界的贡献。自20世纪90年代后期至21世纪初，拉美学术界围绕经济改革向何处去的问题开展了一场深入的讨论。在讨论中，学者们将批判的矛头集中指向新自由主义的“自由放任”论，强调要实现“市场与公共利益之间的新的平衡”，主张恢复国家宏观调控和提供公共产品的职能，要求拉美国家自主地确定本国的经济与社会发展战略，等等。可以说，这场讨论为拉美国家进行政策大调整作了必要的舆论准备和理论引导。（19）
其四，智利模式的示范作用。1991～2000年，智利经济“一枝独秀”，年均增长率达6.6%，比同期拉美地区平均增长率高出一倍。智利改革的前期并不顺利，特别是1975年、1982年分别出现12.9%和14.3%的负增长。智利军政府及其经济班子经过反思，于80年代前半期开始进行政策调整，如重新提高关税，实行出口退税制度，恢复爬行汇率制，等等。弗伦奇—戴维斯指出：“为了应对1982年的严重衰退，智利被迫调整政策以对付外部的严重限制和促进国内的复苏。于是就出现了从新自由主义的模式向一个更实用主义的模式的演变，包括从某些初期改革中的局部倒退。”他把这种变化称之为“对新自由主义正统的偏离”。（20）哈维尔·桑蒂索也认为：“在新自由主义革命的最初几年，1973年的政变和‘芝加哥弟子’的剧本并不是决裂的开始，而是模式化华尔兹的另一个片断……直到1982～1983年危机之后，智利才转而实施可能主义的经济政策，选择了立足于现实主义和务实主义并精心剪裁的宏观经济改革。”“因此，‘芝加哥弟子’的第二次浪潮毫不犹豫地放弃了新自由主义和货币主义信条，以适应智利经济的具体情况。”（21）
1990年以后，智利连续当政的4届中左翼文人政府在继续推进结构改革的过程中，进一步发扬了“立足于现实主义和务实主义”的精神。笔者曾经指出：“在论及智利政府改革指导思想和经济政策的调整时，我们应当看到，智利改革在追求建立市场经济、实行自由贸易、发挥比较优势、让私人企业起主导作用等基本目标上是前后一致的。90年代以来历届文人政府改革指导思想的调整主要集中于对国家职能的重新定位，并把国家干预或调控集中于处理好改革与发展的关系。”（22）正因为在国家经济职能问题上基本摆脱了新自由主义的教条，智利几届文人政府在诸如贸易政策、汇率政策、财政政策、应对短期投机资本的政策、支持中小企业政策、社会政策等一系列政策上进行了重大调整与创新，取得了良好的实际效果。正如冈萨莱斯所说：“尽管国家的分量比过去减小了，但实际情况表明，智利经济绝不是一种不要国家的经济，国家保留了它在现代国家应当出现的所有领域的存在，并限制着教条式新自由主义的得逞。”（23）
可见，智利经济思想与经济政策的务实主义倾向发端于军人政府的后期而形成于90年代以来的文人政府时期。“民主的回归使智利的伟大变革得以巩固……智利新的领导人并没有抛弃业已建立的经济制度遗产，而是继续将私有化与监管相结合，将贸易开放同保持国家对矿业部门的所有权相结合，将金融自由化与资本管制相结合……以这种如今被人们称为‘平等的增长’的方式，智利的务实主义轮廓日渐清晰。”（24）
过去10年，拉美国家在取得经济较高增长的同时，在发展理念和政策选择方面也变得更加理性与务实。这些因素都对下一阶段的发展十分有利。估计未来几年拉美地区经济继续保持平稳较快增长的可能性较大。鉴于近期以来国际环境的变化，拉美地区下一阶段的发展将会面临如下一些新的挑战。
其一，能源、原材料出口收益呈下降趋势。如上文所述，过去10年，能源、原材料出口的超常增长和贸易比价的大幅改善是推动南美国家经济增长的重要因素。从当前国际经济走势看，国际市场对能源、矿产等的需求在逐步减弱，国际大宗商品价格总体呈下降趋势，意味着包括拉美在内的资源输出国的收益减少。
其二，制造业缺乏国际竞争力。20世纪80年代以来的“去工业化”过程使拉美国家制造业的整体规模相对萎缩，加上经济改革过分偏重于自由化、市场化，致使产业结构的调整、升级严重滞后。可以说，未来10年中，能否加速传统产业的升级改造，加快战略性新兴产业的发展，大幅增加高附加值产品的出口，将成为拉美国家经济能否健康发展的关键性环节。
其三，投资率偏低。过去10年，拉美国家的投资率基本停留在占GDP的20%左右的水平上。下一阶段，能否适度提高投资率对经济增长至关重要。传统产业的升级改造、新兴产业的建立、设备更新、技术创新及人力资源建设，都需要大量投资。基础设施建设缺口极大，估计这方面的公共投资需求应占GDP的5%，而目前实际投入水平仅占0.8%～0.9%。拉美经济学界普遍认为，拉美国家必须实施更积极的财政政策，进一步深化对外开放，大力吸引外国直接投资，以保持适度的经济增长。
其四，社会挑战依然严峻。2002～2012年，拉美地区贫困发生率由43.9%降至28.8%，减少了15.1个百分点，可谓成绩显著。但同时要看到，这个成绩主要得益于经济形势的好转和各国政府积极社会政策的综合效应，恰恰缺乏制度变革的影响，而在拉美国家，进行诸如收入分配制度、税收制度、社会保障制度等制度变革的阻力极大。可以预期，拉美贫困率再继续下降的难度会越来越大。巴西2013年6月爆发的100万民众街头示威被舆论称为“中产阶级的社会抗议”。这一事态是在卢拉（两届）和罗塞夫前后三届左翼政府推行积极的社会政策的背景下发生的，因而对多数拉美国家而言都具有重要的警示作用。
①OECD发展中心主编，赵丽红、赵重阳等译：《2011年拉丁美洲经济展望》，北京，当代世界出版社，2011年，第28页。
②1967～1973年，拉美人均GDP增长率曾一度超过年均3%。
③④CEPAL,Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2004,Santiago de Chile,pp.12-13.
⑤本段所引数据来自：Osvaldo Kacef y Rafael LópezMonti,“América Latina,del Auge a la Crisis:Desafíos de Politica Macroeconómica”,en Revista de la CEPAL,No.100,2010,pp.47-49.
⑥OECD发展中心主编，赵丽红、赵重阳等译：《2011年拉丁美洲经济展望》，北京，当代世界出版社，2011年，第26页。
⑦CEPAL，Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2012,Santiago de Chile,Diciembre de 2012,p.72,Cuadro A2,p.73,Cuadro A3.
⑧CEPAL，Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2010,Santiago de Chile,Diciembre de 2010,p.7.
⑨参见周志伟：《巴西：内阁腐败案的“多米诺”之忧》，载吴白乙主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2011～2012）》，北京，社会科学文献出版社，2012年，第137～139页。
⑩CEPAL，Balance Preiminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2012,Santiago de Chile,Diciembre de 2012,p.7.
（11）OECD发展中心主编，岳云霞等译：《2009年拉丁美洲经济展望》，北京，世界知识出版社，2009年，第2页（“前言”部分）。
（12）参见CEPAL,Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2004,Santiago de Chile,p.41.
（13）Osvaldo Kacef y Rafael López-Monti,“America Latina,del Auge a la Crisis:Desafíos de Política Macroeconómica”,en Revista de la CEPAL,No.100,2010,p.50.
（14）CEAPL,Balance Preliminar de las Economías de América Latinayel Caribe 2005,Santiago de Chile,p.64.
（15）参见OECD发展中心主编，王文仙、赵丽红等译：《2012年拉丁美洲经济展望》，北京，当代世界出版社，2012年，第28页。
（16）CEPAL,Cambio Estructural para la Igualdad:Una Visión Integrada del Desarrollo,San Salvador,27～31 de agosto,2012,p.246.
（17）参见CEPAL Cambio Estructural para la Igualdad:Una visión Integrada del Desarrollo,San Salvador,27～31 de agosto,.2012,p.248.
（18）CEPAL,Panorama Social de América Latina,2009,Santiago de Chile,noviembre de 2009,p.24.
（19）参见苏振兴：《拉丁美洲：新自由主义“退潮”，本土发展理论复兴》，载《苏振兴集》，北京，中国社会科学出版社，2012年。
（20）R.French-Davis,“El Impacto de las Exortaciones Sobre el Crecimiento en Chile”,en Revista de la CEPAL,No.76,abril de 2002,pp.144-145.
（21）哈维尔·桑蒂索著，高静等译：《拉丁美洲经济政策的务实性》，北京，世界知识出版社，2009年，第76～77页。
（22）苏振兴：《智利的经济改革与发展模式》，载《拉丁美洲研究》，2005年第5期，第15页。
（23）Raúl González,“Tres Décadas de un Nuevo Orden Económico:Chile,1973～2003”,en Revista Europea de Estudios Latinamericanos y del Caribe,CEDLA,Amsterdam,Países Bajos,No.77,octubre de 2004,p.69.
（24）哈维尔·桑蒂索著，高静等译：《拉丁美洲经济政策的务实性》，北京，世界知识出版社，2009年，第77～78页。
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