上海合作组织：评估与发展问题，本文主要内容关键词为：上海论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上海合作组织成立已经4年。其间，上海合作组织经受了严峻考验，取得了多方面重大进展，同时也显露出许多问题。本文拟对上海合作组织在过去4年的主要成绩和存在的主要问题做一评估，并对上海合作组织今后的发展问题提出看法。
一
纵观上海合作组织4年来的历程，它的最大成绩之一是渡过了初创的艰难，经受住了国际形势变幻的考验，稳定了自己的根基。
对于上海合作组织做出这种评价，是基于上海合作组织所经历的特殊事变和境遇。上海合作组织刚刚成立三个月，就发生了震惊世界的“9·11事件”。这一事件急剧改变了国际形势。美国军事力量进入中亚，阿富汗塔利班政权垮台，俄美关系迅速升温，美国对中亚国家的影响大幅度增强。所有这些因素都深刻影响了上海合作组织的内外环境，对上海合作组织形成巨大冲击。上海合作组织在成立之时所依据的是完全不同的形势，形势的这种突变出乎所有国家的预料，也出乎该组织的预料，从而经受了一场突如其来的严峻考验。
“9·11事件”对上海合作组织提出了一系列带有挑战性的问题：其一，该组织提出的各项主张和原则是否正确；其二，“9·11”后，美国在中亚地区的影响大幅度上升，成为中亚地区事实上的安全保障机制之一，在这种背景下，该组织是否会被边缘化；其三，在美国与中亚国家关系提升的背景下，该组织是否仍为中亚国家所需要；其四，俄美关系在“9·11”后出现重大改善，这是否会对该组织产生消极影响；其五，由于上海合作组织在“9·11事件”后的作用不突出，其行为能力受到怀疑。所有这些问题归结到一点，就是在中亚地区和更广范围国际环境改变的情况下，该组织是否还有足够的吸引力、凝聚力和发展潜力，它的作用和地位是否能够保持，甚至是它能否生存下去。许多分析家当时都比较悲观（注：Рой Аллисон.Центральная Аэия И Закавказье：Региональное сотрудничество и фактор российской цолитики.Московский центр Карнеги.2004.10.c.11），甚至认为该组织在“9·11事件”后实际上已经瓦解。（注：С.Кортунов.Росийско－американское партнерство и вызовы 21 века.“международная жизнь”2002.4.c.69.）但是，今天看来，上述结论显然是错误的。上海合作组织经受住了“9·11”后国际形势变化带来的冲击，在复杂多变的环境中站稳了脚跟，显示了自己的能力和活力。上海合作组织不仅生存下来，事实上，“9·11事件”反而促使该组织加快了发展速度。上海合作组织4年的实践表明：其一，它的基本原则和主张是正确和符合实际的；其二，该组织在中亚的作用是美国在中亚的存在替代不了的；其三，作为地区合作机制，该组织仍被中亚各成员国所需要；其四，俄美关系的变化没有导致该组织的涣散，随着俄美在中亚地区竞争的增强，俄罗斯对上海合作组织更为重视；其五，该组织有必要的行为能力和发展潜力。
上海合作组织在过去4年的另一重要成功，是它在国际上初步树立起了符合其精神实质的正面形象。它是以一个新型国际组织的形象出现的，在成立宣言中表明将奉行“不结盟、不针对其他国家和地区及对外开放的原则”，提出了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”。（注：《上海合作组织成立宣言》第5、第7条，参阅《“上海五国”——上海合作组织资料汇编》，上海社会科学院上海合作组织研究中心2003年版，第17—18页。）《上海合作组织宪章》也把不针对其他国家和国际组织作为上海合作组织的原则之一。（注：《上海合作组织宪章》第2条，参阅《“上海五国”——上海合作组织资料汇编》，第37页。）不过，该组织成立之初引来种种猜测和评价，它的国际形象并不明朗。与该组织自我希望的形象不同，在许多舆论中，它是被作为一个传统意义上的国际组织来看待的。特别是在西方，该组织相当普遍地被理解为是针对美国和北约的组织，是中国和俄罗斯主导的反美联盟。（注：如卡内基基金会主席Jessica T.Mathews认为，上海合作组织的目的之一是对抗北约东扩。Jessica T.Mathews,“September 11,One Year Later：A World of Change”,Policy Brief,Special Edition 18,Carnegie Endowment for International Peace,c.5.）甚至在俄罗斯学者和政界中，也有认为上海合作组织具有反美倾向的看法。（注：例如，俄罗斯外交部国际关系学院知名中国问题专家A.沃兹克列辛斯基教授和C.卢加宁教授都认为，除了反对中亚伊斯兰原教旨主义等共同目标外，上海合作组织的政策中从一开始就存在不公开的反美指向。见Северо－восточная и Централъная Азия.Цинамика международных и межрегиональных взаимодействий.Москва.Россия.2004.C.399.）
认为上海合作组织是反美和反北约的地区组织的看法与其成立时的历史背景有关。上海合作组织以及它的前身“上海五国”成立时有一个特殊的背景，就是当时中俄关系处于高峰、中美和俄美关系处于低谷。1996年“上海五国”成立时，正是中俄关系的“蜜月”时期，中俄结为战略伙伴，两国关系达到了高潮。而中美关系尚处在1989年事件后的冷淡期，俄美关系则正在从3年前刚刚结成的“战略伙伴关系”滑向“冷和平”。2001年在中美和俄美关系更加恶化的背景下，上海合作组织成立了。在此之前，中美和俄美关系中发生了一系列严重事件。1999年，美国轰炸了中国驻南斯拉夫大使馆，引起了两国关系的危机。2001年4月，中美发生撞机事件，中美关系陷于困境。在俄罗斯和美国之间，美国不顾俄罗斯的强烈反对，在1999年发动了对南斯拉夫的战争，俄美关系降到冰点；与此同时，不顾俄罗斯的强烈抗议，北约进行了第一轮东扩；另外，美国威胁退出1972年的反导条约，使俄美之间的战略武器平衡面临解体。在这样的大背景下，该组织的成立难免被人错误地解读为中俄联合抗美。该组织在一系列有关国际关系和国际秩序的原则主张上与美国的不同，更加深了对上海合作组织的这种印象。（注：比如，上海合作组织所主张的世界多极化、推动建立公正合理的国际政治新秩序、相互尊重国家主权、不干涉内政、在国际关系中不使用武力等，都与美国的主张不同。）
然而，事实上，上海合作组织不是一个反美的组织。更重要的是，反美组织的定位和形象对上海合作组织是一个具有瓦解和破坏作用的因素，因为这既不符合它的原则和精神，也不符合组织内各成员国的愿望。特别是中亚成员国，它们不希望它成为一个“政治化”的组织，即反美的组织。原乌兹别克斯坦总统战略和地区研究所所长P.阿里莫夫曾表达过中亚国家的这种担心：“参加上海合作组织除了它的好处外，也可能缩小（中亚国家一作者）外交的机动余地，把它们推向俄罗斯和中国的外交方向，这将会影响中亚国家与西方特别是美国关系的发展。”（注：Р..М.Алимов.Центральная Азия：Общность интересов.Издательско－полиграфическая акционерная копания“Щарк”.Тащкент.2005.c.113.）
上海合作组织的国际形象在过去4年中发生了演变，总体上看是日益向一个建设性的和开放性的地区组织接近。美国舆论对该组织的看法也发生了变化。根据美国布鲁金斯学会俄罗斯和中亚问题专家费奥娜·希尔教授介绍，美国最初对上海合作组织的基本态度是警惕和怀疑，认为它是反美性质的组织；现在的看法基本上是中性的，认为该组织的存在可能无害，甚至可能是有益的。（注：据Fiona Hill教授2005年3月17日在阿拉木图举行的“Promoting Security in Central Asia in the Framework of Cooperation with the United States”国际研讨会上的发言。笔者参加了这次研讨会。）该组织的活动和政治上的自我定位对澄清关于该组织形象的认识也起到了积极作用。一方面，它的活动更加集中于“非政治化”的任务，如区域内的经济合作、联合反毒等。另一方面，它在政治上更加突出了建设性和开放性态度。在2004年该组织成员国元首塔什干宣言中，强调了它是“建立在平等伙伴、相互尊重、互信和开放原则基础上的非集团组织”，表示面对国际恐怖主义、地区冲突与危机等复杂挑战，“能够并且应该在多边主义、各国相互协作、遵循国际法准则的基础上予以应对”，并且宣布它准备以此为基础“与所有国家和多边组织进行积极合作”。（注：上海合作组织成员国元首塔什干宣言，2004年6月17日。）这里有许多值得关注的提法，如自称“非集团组织”，用“多边主义”代替多元化，还有准备与“所有国家和多边组织”进行合作的设想，这些都不是简单的文字变化，它反映了上海合作组织在政治理念建构上一些具有深刻含义的演变。该组织的这些变化均有利于它的国际地位的提高，有利于组织内部的和谐，也有利于其长期的发展。
机构设置的完成和多领域多层次合作机制的形成也是该组织的一项重要成就。作为一个地区合作组织，组织和机制建设是必不可少的，是维持组织正常运转的基础性构架。其组织构架由两部分构成，一部分是常设机构，一部分是常设机制。它从成立之时就准备设立两个常设机构，一个是上海合作组织秘书处，一个是上海合作组织地区反恐机构。常设机构的设立涉及财政预算、人员组成、机制功能、运作程序等等问题，因此在实际操作中比预想的复杂。秘书处的组建过程持续了两年半，到2004年1月终于正式成立。地区反恐机构筹备的时间更长，设立这一机构的想法在“上海五国”时期就已经提出，而它的最后成立是在2004年6月。秘书处和地区反恐机构的成立标志着组织机构建设的基本完成，成为一个组织结构和功能完整的组织。
常设机制是上海合作组织框架内各项固定的会晤制度。这些制度是组织讨论和决策所有重大问题的构架，也是它的核心机制，是检验上海合作组织的权威和向心力的真正风向标。根据《上海合作组织宪章》，该组织设立国家元首会议、政府首脑会议、外交部长会议、各部门领导人会议、国家协调员理事会。4年来，所有这些常设机制都正常运转，即使是在最复杂多变的形势下也没有中断，这对于上海合作组织来说是一个重大成功。
最后，上海合作组织在政治、经济、相互关系、对外交往方面形成了共识，并在实践上加以应用，这也是上海合作组织的重要成就。上海合作组织由“上海五国”演变而来，与“上海五国”有着重要的继承性。不过，它在基础、性质、内外环境上与“上海五国”也有很大不同。“上海五国”毕竟是一个以解决边界问题为基础的机制，是一个对话性质的架构，它的视野相对较窄，对它的要求和内外压力也相对较少。上海合作组织则是站在不同的起点上，它不是一个论坛，而是一个地区组织，它需要有更加开阔的视野，需要制定更长远、更具体的目标设想。简单说，上海合作组织认识到自己需要形成适合它作为一个地区组织的发展概念、理念、目标、措施。在这些方面，该组织在过去的4年中为此做出的努力取得了很多进展，在政治、经济、相互关系、对外交往等方面达成和制定了一系列协议或文件。这些协议和文件是上海合作组织发展的概念指导和法律基础，对该组织的发展具有重要意义。
二
在取得许多成功和成就的同时，上海合作组织在这几年的发展中也暴露出了一些不足和弱点。
上海合作组织4年发展中的一个主要问题，是各成员国对组织的需求多，所提供的资源和委托或让渡的权力却相对较少，这限制了其所能支配的权力、权限、能力和手段。任何国际组织的资源和权力都不是自身产生的，而是由成员国提供和委托的。成员国提供资源和让渡权力的程度与该组织的能力成正比。该组织成员国都是经济比较贫穷的国家，特别是中亚国家，经济能力较弱，即使是中国和俄罗斯这两个大国的经济能力也有限，这限制了其组织的财政和经济资源。同时，由于该组织不是联盟，也不是集团性组织，还由于其成员国在内外政策上的差异，各国对国家权力的让渡较少，这就意味着赋予该组织的权力较小。在这种条件下，虽然其成员国在原则性问题上有着广泛的一致，但在具体的行动中该组织的行为能力和范围都受到很大制约。
上海合作组织的又一主要问题是它在概念建设上进展较快较深，但在具体落实所达成的合作协议上行动较迟缓，它带来的具体的、现实的好处和实际利益低于人们对它的希望和预期。有俄罗斯学者认为，在上海合作组织的宣言和实践之中存在着断裂，宣言多，实际结果少，并认为这是该组织最突出的问题。（注：А.Лукин，А.Мочульский.Аналитические записки.Шанхайская организация сотрудничества：структурное оформление и перспективы развития.2005.2.Выпуск2（4）.c.11.）这种现象在该组织的两大合作领域即安全和经济合作中都可见到。究其原因，一是人们对它的希望和预期过高过急，另一是该组织也确实还没有充分展现出它的能力和效益，尤其是在经济合作领域。该组织已经制定并且正在制定许多规划和项目，包括在贸易、交通等许多领域，但由于主观和客观的困难，大都还停留于书面状态或理论阶段，实施和完成的还不多，对成员国已经产生经济效益的就更少。这确实与上海合作组织迅速发展的形象有一定落差。
作为一个地区组织，上海合作组织在国际舞台上以整体形象出现的时候还比较少，它的地位和影响还比较弱，参与国际关系的重大过程还不多，尚没有真正成为国际关系中一个积极和有分量的角色。即使是在地区安全以及其他事务中，它的地位和作用也存在弱点。毫无疑问，该组织已经是中亚地区最有影响的地区组织之一，而且是这一地区最有代表性的地区组织，它的作用和影响是不能否认的。但是，从另一方面看，还不能说它已经具有解决这一地区所有重大安全问题的能力，或已经成为这一地区完全的安全和稳定的保障。该组织只有很短的历史，世界上其他有重要影响的地区组织往往都已有几十年的历史，要在如此之短的时间里成为一个在国际舞台有重要影响的地区组织显然是很困难的。而在当今的国际条件下，新的地区组织需要也有可能以更快的速度在国际舞台上崛起，否则，它就有可能被边缘化，被多元化条件下的其他合作机制所覆盖。
应该走什么发展道路和遵循什么发展模式，也是上海合作组织没有完成的一项课题。上海合作组织的性质、宗旨、原则、精神等都已有清楚的阐释，但它应以什么样的方式和模式来发展，却并不是十分明确。事实上，对一个新生的地区组织来说，这也是一个动态的问题，只有在发展过程中才能逐渐明晰。目前，国际上有两种最有代表性的地区合作组织模式，一种是欧盟模式，一种是东盟模式。欧盟模式的特点是，成员国以相近的价值观和国内政治经济制度为基础，成员国主权让渡大，对成员国有政治经济和意识形态要求标准，政治经济一体化程度深，联盟拥有共同的对外政策，各成员国的外交政策需与联盟的外交政策相一致。东盟模式的特点是，成员国不以相同的意识形态和国内政治经济制度为基础，成员国主权让渡小，对成员国没有严格的政治经济意识形态要求标准，政治一体化程度较弱，经济一体化超过政治一体化，联盟主张协调的外交，但对各成员国的外交政策没有制约。欧盟和东盟两种不同的模式是由其不同的政治、经济、历史、文化和地区特点决定的。根据参加国及其所在地区情况的特点，上海合作组织适宜采取类似东盟的模式，并且走出有自己特色的发展道路，但这条道路是什么样的，目前还没有明确的概念。
上海合作组织又一个弱点或不足，是其成员国之间的人文合作与交流方面比较欠缺，成员国之间相互了解较少。它没有形成社会和民众之间的交流交往机制，成员国社会和民众之间没有因为它而形成相应的认同感，成员国之间的社会和民众交流、交往甚至比与其他国家之间的交流交往更少。这一问题从根本上说是历史条件和客观原因造成的，该组织的不足是它没有采取更积极的措施来改善这一问题。人文合作交流的欠缺和民众间相互了解不够很容易导致社会和民众之间的不信任，或者说不能改变原来存在的不信任状况，反映在对其影响上，就是导致该组织所获社会和民众支持的范围和程度还比较有限。因此，上海合作组织的深入发展和巩固必然会遇到障碍。
最后，上海合作组织秘书处和地区反恐机构这两个常设机构在该组织的日常工作期间代表着该组织的存在，体现着该组织的形象，显示着该组织的正常运转。多边常设机构的运作对该组织来说是一个新事物，需要时间来磨合和积累经验，但如何尽快提高这两个常设机构的权威、功能、效率、作用显然也是需要解决的重要问题。
三
上海合作组织是一个年轻的组织。年轻意味着两个问题：其一，它还不是一个完善和成熟的组织，它的不成熟和不完善是自然和正常的；其二，它还不是一个已经巩固的组织，还没有渡过生命脆弱期，仍存在着生存和前途问题。这两个问题归结起来说明一点，即发展是当前和今后相当时期上海合作组织的中心问题和关键环节。（注：俄罗斯研究上海合作组织的学者也有这种看法。莫斯科国际关系学院东亚研究中心主任阿·卢金和中心专家阿·莫楚黎认为，“今后怎么办？”是上海合作组织面临的重要问题，这一问题对上海合作组织来说关系到它的生存能力。见А.Лукин，А.Мочульский.Аналитические записки.Шанхайская организация сотрудничества：структурное оформление и перспективы развития。2005.2.Выпуск2（4）.c.11.）具体地说，其发展主要涉及以下几个问题。
首先，是发展模式的问题。这是上海合作组织需要解决的主要课题之一，发展模式合适与否，关系到该组织能否可持续地不断成长。从根本上说，上海合作组织的发展取决于所有成员国的主观愿望和努力。上海合作组织成员国的意识形态不同，国内政治和经济制度存在明显差别，对外政策各有坐标，联系成员国的基础是“非政治化”的实际利益。因此，上海合作组织应以实际利益作为联系各国的纽带和主要推动力，制定共同的原则立场，但不强求外交政策上的一致。上海合作组织有许多不同于其他地区合作组织的特点：成员差异极大，有中国和俄罗斯这样人口众多、国土辽阔的国家，也有人口只有几百万的小国；各国的综合国力悬殊，政治和社会制度不一，宗教和文化不同，经济发展水平不齐。该组织源于解决边界问题的需要，它融安全合作和经济合作于一身，而且其安全概念又不同于传统的安全概念。这个组织地处特殊的地区，面对特殊的形势，要解决特殊的问题。它形成于冷战之后，它的指导原则和精神也独树一帜，与冷战时期的思维方式有根本差别。所有这些因素，都决定了该组织需要根据自身的特点发展，形成自己独特的发展模式。这个发展模式不是现成和已经设定的，而应在发展过程中去寻找，根据实际需要和可能去修正和完善。
从实际情况看，上海合作组织应属于半紧密型的组织。它不是联盟，因此不可能是一个紧密型组织。它也不应只是一个论坛，它是一个有宪章、有行动纲领、有执行机制的组织，它有一致性和约束性要求，各成员国有相应的权力，同时也有相应的义务和责任。该组织在组织上的半紧密型形态和总体上约束性适中、张弛适度的特点适合它的性质和参加国家、地区情况。从纵向的角度说，上海合作组织的组合程度应是动态的，即随着组织的发展，它的紧密程度也应从低向高渐进。
其次，是功能定位问题。功能定位也是上海合作组织面对的重要课题。定位过低，上海合作组织不能发挥它应有的能力和潜力，会降低各成员国的信心，影响到它的威望和形象；定位过高，超出它的实际能力和拥有的资源，超出各成员国普遍能够和愿意接受的要求和目标，等于是拔苗助长，结果会欲速则不达。因此，恰当的定位对上海合作组织不但是一个政策和技术问题，而是一个关系到组织能否顺利发展的政治问题，但该问题至今还没有真正解决。各国学者对上海合作组织的定位不完全一样，除对反恐、经济合作等原则保持一致意见外，都是根据本国的利益和从本国的角度来看待上海合作组织，把它作为解决本国关切和问题的机制。一般说，中国和俄罗斯的学者易倾向于从大国关系和地缘政治角度定位上海合作组织的附加功能，而中亚国家学者更多从解决其国内安全和经济问题的角度对上海合作组织提出希望。（注：例如，乌兹别克斯坦学者F.托利波夫总结了对上海合作组织发展的四种主张和可能。第一种是使上海合作组织变成一个反西方和反北约的联盟，托利波夫认为这种想法在俄罗斯政界最为突出：第二种设想是使上海合作组织成为一个在成员和功能上泛化的地区组织；第三种使是上海合作组织成为在中亚地区平衡和联系俄罗斯和中国的机制；第四种是使上海合作组织成为促进中亚一体化的框架。托利波夫认为，在这四种设想中，第四种设想最符合中亚国家的需要和利益。Farkhod Tolipov,“On the Role of the Central Asian Cooperation Orgarnization within the SCO”,Central Asia and Caucasus,No.3,2004.）上海合作组织功能定位应符合上海合作组织的宗旨精神，符合各成员国的共同愿望和需求，考虑到上海合作组织拥有的资源和能力，适合国际和地区形势的变化发展。上海合作组织的功能定位应是动态的，并随着它的发展和它的政治生态环境的变化而调整。
再次，是安全和经济合作的平衡问题。以安全合作为主还是以经济合作为主，这是该组织在发展过程中遇到的重大问题。在“9·11”之前，该组织的重心毫无争议地是在安全领域，“9·11”之后，由于塔利班垮台和中亚安全形势好转，该组织成员国特别是中亚国家对经济合作的要求提高，以安全还是经济为主的问题也因此提出。（注：P.阿里莫夫指出：“由于来自阿富汗的威胁降低，中亚国家开始把上海合作组织作为一个获得财政经济资源、巩固国家经济和解决各自社会问题的渠道。”Р.М.Алимов.Центральная Азия：Общность интересов.Издательско－полиграфическая акционерная копания“Щарк”.Тащкент.2005.c.110.）在这一问题上，存在完全相反的观点，一种观点主张该组织今后发展的重点仍应是安全，如俄罗斯国家杜马国际事务委员会主席科萨切夫认为，在国际社会对美国的反恐模式感到失望之时，上海合作组织把重心转向经济合作是完全不适当的。（注：К.Констаин.ЩОС как альтернатива Американскомувлиянию.Независимая газета.29 сентябръ 2003г.）而另一种观点主张该组织今后的发展应以经济合作为中心。（注：如乌兹别克斯坦总统战略和地区研究所所长P.阿里莫夫就强烈坚持这一主张，他认为，经济问题也是安全问题，而且是解决中亚恐怖主义问题的最有效途径。引自2004年7月5日作者与P.阿里莫夫在乌兹别克斯坦总统战略和地区研究所的谈话。）毫无疑问，上海合作组织应该兼顾政治和经济两个领域，但确定今后的侧重点也是一个有现实意义的问题。从长远来看，经济合作将是推动该组织不断发展的最主要和最活跃的因素，也是该组织对其成员国特别是中亚国家保持持久吸引力的最重要源泉。该组织的经济合作不仅仅是经济问题，也是政治问题。莫斯科国际关系学院能源政治和外交研究所所长瓦·萨雷金指出：“如果参加该组织不能给中亚国家带来现实的经济回报，它们的目光不可避免地将转向它处，这将使该组织受到全面削弱。”（注：ЩОС можкет бытъ расщирена в скором будущем.Интеръю с Валерием Салыгином.Итар－Тасс.12 февраль 2004г.）安全合作和经济合作具有同等的重要性，两者相辅相成，相互促进。不过，安全和经济具有不同的特性，安全具有内缩的特性，安全合作越有效，对安全合作的需求就越降低；一旦安全问题彻底解决，安全合作的必要性也将消失。经济合作则不同，它具有扩张的特性，经济合作越发展，它的张力就越扩大，对经济合作的需求就越增长。虽然中亚地区的安全需求是长期的，但随着安全环境的逐步稳定，各国对经济发展的需求会急剧上升，这也是整个世界发展的趋势。因此，不论从现实需要还是长远前景来看，上海合作组织都需要进一步提高经济合作的地位。
第四，是内部稳定的问题。中亚地区的内部稳定对上海合作组织是一个新课题。该组织在安全上以反恐和边界安全为基本目标，不介入中亚内部事务，但一个现实问题是中亚地区可能因其他原因出现不稳定形势，而且这种形势可能对该组织产生影响。在这种情况下，该组织应采取什么立场和政策就成为一个问题。例如，假使中亚地区出现因内部问题引起的不稳定事态，或因国家间矛盾或一国内部政治斗争发生动荡，或者其他非恐怖主义问题使中亚稳定受到威胁，在这种情况下，该组织将面临困难的选择：如果它不介入，中亚稳定将被破坏，并可能对该组织带来消极影响；如果介入，该组织可能会违背它的基本原则，并将承担由此产生的政治风险。该组织有可能面对两难选择。（注：这种情况已经出现。2005年3月，吉尔吉斯斯坦因议会选举争议引发国内局势动荡，引起了周边国家的严重担忧。不能排除未来几年类似形势在中亚地区继续出现。）该组织需要扩大它的安全概念的内涵。从根本上说，任何内涵的中亚安全和稳定都是与该组织有关的，也是它所关心的。因此，该组织也有必要逐步扩大安全合作的内涵，在反恐和维护边界安全的同时，又对维护地区安全和稳定承担起一定责任。这意味着该组织的安全合作应向保障中亚地区安全和稳定发展。否则，它作为地区合作组织的能力和功能将受到挑战。当然，它在这一问题上需要制定明确的原则，需要成员国协商一致。
另外，与组织的完善密切相关的是，从稍长远的角度看，扩大将是该组织要考虑的一个课题。这首先是因为该组织宣布其在精神和构成上是一个对其他国家开放的组织；其次，上海合作组织在发展到一定阶段自身也会产生扩大的需要；再次，在该组织顺利发展的情况下，其他国家希望加入这一组织的兴趣将会增长，该组织不能长时间忽视这种要求。扩大对该组织具有实质性意义，新成员的增加将不仅是成员国数量的变化，而且会对该组织在某一方面或几方面带来改变。扩大对该组织来说可能是组织巩固和壮大的坦途，但也可能是走向松散和衰弱的岔道。因此，该组织的扩大不是一个技术问题，而是政治问题，该组织在扩大之前需要对可能产生的效果进行充分论证。未来该组织的扩大可能会有比较强的政治地理特征，即主要是向中亚周边方向扩展。新成员国在政治上需要符合该组织的宗旨原则，在实践上需要契合上海合作组织的合作主题，还要为所有成员国所接受。因此，土库曼斯坦、蒙古、印度、巴基斯坦以及阿富汗在理论上是该组织未来扩大最可能的对象。
最后，是对外关系问题。上海合作组织已将与其他国家和国际组织进行对话与合作提上议事日程，2004年其塔什干首脑会议通过了《上海合作组织观察员条例》，这是对外合作的一个实际步骤。2005年4月，该组织秘书处又分别与独联体执委会和东盟秘书处签署了谅解备忘录，这显示了其发展对外关系的积极姿态。不过，它最需要的是确定两个关系：与美国的关系和与独联体集体安全条约组织的关系。前者是对该组织最有挑战性的关系；后者涉及的除中国和乌兹别克斯坦外的上海合作组织其他成员国，是对该组织来说最微妙的关系。这两个关系对该组织最为关键，同时也最难处理。
集体安全条约组织应该说与上海合作组织存在着“亲戚”关系，因为它的大部分成员也是该组织的成员，并且它是由该组织的主要成员俄罗斯所主导的。如果这两个组织的关系处理不好，将会导致严重的内部消耗和相互抵消。该组织和集体安全条约组织应该定位于密切的合作伙伴关系。对集体安全条约组织来说，与上海合作组织的合作也有利于它自身的巩固。如今，上海合作组织与集体安全条约组织已经有了技术层面的接触，2005年1月底独联体反恐中心与上海合作组织地区反恐机构就共同确定恐怖主义组织名单进行了磋商。但从长远看，更重要的是，这两个组织应该在政治层面上达成战略性的相互理解和合作。两个组织应该找到一种联系方式，形成某种合作机制，为两个组织长期和谐相处和密切合作打下基础。反恐合作可以成为一种联系方式。
与美国的关系是上海合作组织最敏感的对外关系。在是否应与美国建立合作关系问题上，该组织没有明确表态。这一方面反映了对外关系还不是该组织当前最迫切的问题，另一方面反映了该组织在这一问题上还没有形成明确立场。美国在中亚的存在是影响这一地区事务的重要因素，该组织无法回避。随着该组织的发展和它在中亚事务中的作用增强，美国对该组织将更加重视，对该组织的态度也会变化。它与美国的关系在某种意义上是中俄与美国的关系，它折射出大国关系的内容。因此，中俄对美国在中亚政策的明晰是该组织明确对美政策的重要前提。中国和俄罗斯都不希望美国在中亚保持长期军事存在，不希望上海合作组织受到美国因素的影响，但美国在中亚保持长期军事存在已是现实，不管中俄是否接受都难以改变，在这一问题上制定明确的政策是十分必要和迫切的。
上海合作组织还是一个非常年轻的地区组织，相对于它的历史来说，它的发展速度应说是很快的，它的成就也十分显著，存在问题也就不足为奇。上海合作组织正处于早期快速成长的时期，发展和变化是这一时期最突出的特点，这也是未来几年需要面对的问题。上海合作组织未来将如何发展取决于本身的潜能，同时也取决于所采取的政策。