“十五”时期缓解收入分配矛盾的政策思路，本文主要内容关键词为：收入分配论文,思路论文,矛盾论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，经济的迅速发展大幅度提高了城乡居民的生活水平。但与此同时，收入分配方面的矛盾也变得越来越突出，并开始影响到社会的稳定和国民经济的健康发展。今后一个时期特别是在“十五”期间，必须对此问题给予足够的重视。
一、当前收入分配领域的主要矛盾
1、目前的居民收入差距已经到了相当大的程度
基尼系数是国际上通行的衡量收入差距的指标。一般来说，低于0.3属于收入过分均等，高于0.4属于差距过大，超过0.45则属极度不平等，极易出现社会不稳定甚至动荡。我国改革开放前，除城乡差距外，无论是城市居民内部还是农村居民内部，收入差距都不是很大。但至90年代末，根据多项内部调查统计的结果，我国城乡合计的居民收入基尼系数已经达到0.45左右。事实上，0.45的基尼系数，仍可能低估了实际的收入差距水平。因为低收入群体的收入往往被高估，高收入群体的收入则通常会被低估。例如农民家庭有相当一部分收入必须用于来年的生产性投入，真正可供消费的收入实际上更低。城市高收入群体的住房等非货币福利收入所占比重仍然较大，且没有被统计到个人收入内。
2、已经形成了贫富阶层的明显分化
随着收入差距的逐步扩大，一个富裕阶层已经形成。1997年由国家统计局等6部委联合进行的城镇生活调查结果显示，占总调查户8.74%的富裕家庭拥有60%的金融资产。国家统计局1998年的调查结果显示，农村20%高收入户存款占农户总存款额的比重也高达55%。在高收入群体中，已经不乏私人财富逾千万元甚至更高者。与此同时，贫困阶层也明显分化出来。农村目前至少有5000万以上的人尚未解决温饱；在城镇，据1999年多部委完成的入户调查结果，人均月收入和支出不足100元的家庭数占总家庭样本数的比例则超过6%，规模已相当大。
有一个问题值得充分注意，80年代及90年代初居民收入差距的扩大，基本上是在绝大多数居民收入水平或多或少普遍提高基础上的差距扩大，但90年代中期以来的很多情况显示，收入差距扩大已经开始伴随明显的“两极化”特点，即富人越来越富、贫困者越来越贫困。如国家统计局在部分城市调查结果显示，1999年，20%低收入户中，实际收入较上年降低的比例均超过70%，一些城市则超过90%。一些农村调查也显示出类似特点。显然，“两极化”基础上的差距扩大与收入普遍提高基础上的差距扩大有着非常不同的含义。
3、收入分化存在明显的群体特征
过大的收入差距不仅表现为个体社会成员间的贫富分化，还带有明显的群体性特征，并主要表现为城乡差距、地区差距以及行业和部门差距等几个方面。其中，问题最大的是城乡差距和地区差距。经统计数据比较显示，我国目前城乡之间的收入差距和地区之间的收入差距已经超过几乎所有国家，且还有进一步扩大之势。
另外，高低收入层分化，特别是贫困阶层构成也有明显的群体特征。在农村，主要是贫困地区农民；在城镇，除少部分鳏、寡、孤、独、病、残等社会弱者外，主要集中于经济效益不好的国有、集体企业在职（下岗）职工群体和部分退休职工群体。
二、收入差距形成过程中的不正常因素
导致居民收入差距扩大的基本因素无疑是分配方式的变革。随着市场化改革的推进，收入差距特别是初次分配差距扩大是必然的，总体上也有利于经济效率的全面提高，符合改革初衷。但问题在于，目前的收入差距扩大并非都是合理制度安排的结果，其中存在诸多不合理甚至非法因素，不仅造成了收入差距的过分悬殊，也导致了公众对分配过程和分配结果的不认同，特别是对高收入群体收入的“合理性”及“合法性”的普遍质疑。主要问题有三：
1、初次分配过程中存在许多不平等竞争
不平等竞争表现很多，最突出的是一些部门、行业甚至一些个别社会成员，能够通过垄断经营或竞争初始条件的不平等分割，获得垄断利益或高额利润，而其他群体或个人则不能，最终形成非常不合理的收入差距。从现实的情况看，影响平等竞争的因素很多，核心问题是因改革不到位，旧体制遗留的“行政权力”因素严重干扰甚至直接限制市场作用，且很多都是以“合法”方式进行的，或者说在当前体制与政策体系下并不能充分证明其“非法”。此外，某些改革政策偏差，如在产业、地区发展方面的差别政策以及在某些领域的“一刀切”改革，也或多或少地造成了不平等竞争，进而形成收入差距的不合理扩大。
2、收入再分配的手段和功能严重不足
调节高收入并对低收入进行转移支付是缓解收入分配差距的基本手段，也是市场经济体制下收入分配制度的基本组成部分。但从现实的情况看，有关手段及功能严重不足。首先是对高收入调节不力。主要原因是缺乏对收入监控的基本能力，税制及征收、处罚手段也相当无力，致使高收入群体的“逃税”或“避税”极为普遍。其次是对低收入阶层缺乏有效保护。尽管初步建立了各种扶贫、基本生活保障、就业援助及最低工资保护等制度，但投入严重不足，管理和执行过程也存在不少问题，致使相当多贫困者难以获得有效援助。其三是许多形式的再分配存在“逆向调节”特征。这一问题的最突出表现是住房、医疗等福利分配体制。此外，一些税赋政策的实际结果也不是在缩小差距，而是在扩大差距。比如，农民承担的税赋种类及数量就明显高于城市居民；在农村内部主要基于人头数的征税方式以及在城镇内部仅仅考虑货币收入征税方式也都造成了类似问题。
3、腐败等非法收入问题突出
一些社会成员通过偷税漏税、制假贩假、敲诈勒索、贪污受贿等非法手段攫取财富，进一步加剧了分配矛盾。其中，社会反映最为强烈，可能也是对收入不平等影响最为突出的是各种权钱交易、以权谋私等腐败行为。虽然腐败等非法收入问题在严格意义上不属收入分配范畴，但通过非法收入确实造就了一批暴富者，并从许多方面直接或间接地影响着社会分配过程，同时也对社会心理产生了极大负面影响，因而必须予以高度关注。虽然目前无法准确估计腐败等不法收入在加剧收入差距方面的作用，但可以肯定问题十分严重，在很多地方、很多领域甚至有继续扩大和蔓延之势。需要引起重视的是，通过腐败等手段谋取非法收入的不仅有个人，也有部门和群体。
三、“十五”期间化解收入分配矛盾的总体思路及政策建议
收入分配领域的矛盾和问题无疑会长期存在，关键是要把有关矛盾和问题控制在社会可以承受的范围之内，以减少其对改革、发展和社会稳定产生的负面影响。我国目前收入分配领域存在诸多矛盾和问题是不争的事实，但对有关矛盾的严重程度，尚存在明显不同的判断和认识。我们认为，有关矛盾已经到了相当严重的程度，如果说还没有完全为社会所不可承受，至少已经到了不可承受的边缘。可以说，目前经济与社会生活领域一系列突出矛盾和问题几乎都与分配领域的矛盾有着较为密切的关系。从现在的各种情况判断，收入差距的扩大及分配过程中的混乱状况仍有进一步加剧之势。因此，必须迅速采取有力措施遏制有关矛盾的进一步发展，否则，势必会严重影响社会稳定，阻碍经济发展与改革的推进。
今后一个时期治理分配矛盾的政策目标应主要集中于两个互相关联的方面：
一是要坚定不移地推进改革，全面解决市场秩序混乱及分配过程中的不公问题。分配秩序混乱是当前社会不满的主要根源，也是导致收入悬殊的重要原因。解决问题的根本出路只能是加快市场化进程，完善市场经济体制及规则，真正发挥市场在初次分配中的作用。
二是要运用各种政策手段，防止收入差距进一步扩大，以维持改革开放与经济发展过程中的社会稳定。目前我国经济发展的总水平依然较低，可供分配的资源量有限，收入差距过大，必然导致部分社会成员收入过低甚至陷入极端贫困状态。这不仅与我国的基本社会制度目标相悖，而且容易引发社会动荡。防止收入差距进一步扩大，核心问题是要强化政府的再分配能力。从我国的现实情况看，在近些年的改革与发展过程中，政府特别是中央政府对分配的调节能力尤其是财政能力弱化问题比较突出，必须切实予以扭转。
“十五”期间，我们建议应重点考虑以下政策措施：
1、切实保护低收入群体的基本生活，防止贫困问题加剧。
收入差距扩大特别是“两极化”导致的贫困问题是当前的焦点问题之一，也是对社会稳定影响最大的问题之一。“十五”期间必须下大力气予以解决。这既是缓解收入差距及有关分配矛盾的重要内容，也是维护社会稳定的需要，同时还是缓解需求不足的重要措施。
一是要加强对贫困群体的直接救助与扶持力度，切实解决贫困人口的基本生活。在城镇，应进一步完善城市居民最低生活保障制度，加大各级政府财政投入，对部分困难地区实施更有力的转移支付，同时进一步规范与完善最低生活保障方式与手段。在保障基本生活的同时，积极稳妥地推进基本医疗及教育援助。在农村，一方面继续强化对贫困地区的扶贫工作，对非贫困地区贫困人口的扶贫也应加强。“十五”期间应在有条件的地区建立和推广农村居民最低生活保障制度，逐步使农村挂念制度化和规范化。此外，鉴于各种自然灾害对农村贫困的影响较大，应积极探索更为有效的灾民救助制度和救助方式。
二是千方百计扩大就业，解决因失业等问题导致的贫困问题。在当前经济增长难以提供充分就业的情况下，应通过加大政府投入，结合基础设施建设与环境保护，积极实施以工代赈。以工代赈具有缓解收入差距、救助贫困、减少失业以及扩大需求等多重功效，是非常积极的手段，应大力开展。
三是注意特殊群体利益，避免贫困或利益受损问题过分集中于某些社会群体。下岗职工、企业离退休职工以及部分困难企业的在职职工等是在过去一个时期利益损失较大的群体，也是引起较多矛盾的群体。今后的改革过程中，应统筹兼顾，注意协调新旧体制之间的关系，切实避免其利益损失过度而引发大的社会矛盾。“十五”期间，尽可能避免大规模集中下岗、失业问题，对不可避免的下岗、失业问题，应切实搞好相关利益补偿及再就业援助。养老、医疗等社会保障制度改革步伐应进一步加快，以有效的制度确保离退休职工的基本利益，并保证大多数居民的生活安全，稳定社会心理和居民未来预期。
2、积极营造公平的竞争环境，强化对非法收入的打击力度。
一是要加紧对旧体制遗留的以及各地区、各部门出台的不合理政策进行清理，重点是社会反映强烈的导致垄断等不公平竞争的政策，以及各种出于部门利益的乱收费、乱摊派政策，积极营造公平、规范的竞争环境，最大限度地体现收入与贡献的对等。为使有关矛盾得以根除，应结合体制改革及机构改革，全面调整各级政府部门的职责与权限范围，强化各个政府部门之间以及社会力量对政府部门行为的制约与监督。同时，加紧对相关收入管理、财政供给等制度进行改革。
二是以更加有效的手段整治非法收入，尤其是部分掌握权力及掌握公共资源的公务人员个人或小群体利用职权的腐败行为。对各种假冒伪劣、走私贩私等非法经济活动，应集中力量全面整治；对公众反映强烈的腐败问题，一方面要加大惩处力度，更重要的是通过改革，全面清除各种体制漏洞，从源头治理。能够放开并引入竞争机制的领域，要尽快放开，全面解决“行政权力”对资源配置的过度干预问题。同时，加快政治体制改革，推进决策民主化与公开化，强化对公务人员个人以及群体和机构行为的监督与约束，全面形成对“权力”行使过程的制约机制。
3、积极对高收入进行调节
鉴于目前收入方式、收入管理过于混乱，税收调节缺乏基础。“十五”期间，应着重规范收入方式，全面将各种非货币收入货币化。同时，积极建设规范完整的簿记体系，使各种经济活动及居民收入能够纳入有效的政府管理体系范围。此外，还应积极探索税制改革，尽快消除“逆向调节问题”，切实发挥政府财政的社会再分配功能。
在完善税收制度基础的同时，继续加强对收入所得税的征收，并研究出台遗产税等税种；当前可能更有现实意义的是，应尽快出台各种鼓励高收入群体投资的减免税政策，这样既有利于经济增长、扩大就业，也能够优化消费结构。另外，还应通过减免税等政策鼓励高收入群体向各种公益、慈善事业提供援助。这样既可以在一定程度上缓解收入差距，也有利于缓解群体矛盾，改善社会风气。
4、采取积极措施，防止城乡差距进一步扩大
城乡差距的实质是农民收入过低。长期思路只能立足于全面调整劳动力流动及户籍政策、城市化与小城镇发展政策以及相关产业发展政策，加快城市化、工业化及农业产业化发展。短期内，仍应强化减轻农民负担的工作。在继续清理“三乱”的同时，结合地方政府机构改革，调整基层社会事务管理体制及相关财税体制，彻底解决农民负担的制度性约束。
5、加强调控，有效控制地区差距
对于地区差距问题，一是要结合西部大开发战略，以基础设施建设、人力资源开发为重点，尽可能缩小地区间发展基础条件的差异，提高中西部地区的自身竞争力；二是强化财政转移支付以及其他经济援助手段，缓解地方财政压力，强化扶贫，尽可能弥补市场竞争中不可避免的收入差距。需要强调的是，加快中西部发展以缩小地区差距十分必要，但必须尊重市场规律。应着力避免一些不切实际追求经济增长速度的盲目扩张行为。否则，很容易引发重复建设等经济结构问题以及生态环境破坏等影响长期发展的问题，且整个国家的经济效率也会大受影响。
6、机关事业单位及国有企业工资制度改革应审慎、稳妥
近期又有对机关事业单位工资调整的呼声。我们认为应审慎进行。调资有可能对贫困阶层、企业以及相当一部分财政紧张的地区产生较大压力并引发矛盾，也不利于政府机构改革及事业单位改革。
国有企业的工资制度存在较多问题，应加快改革进度，并采取分类改革方式。竞争领域的国有企业工资制度，应在股权多元化、完善内部治理结构的基础上逐步放开，按照市场规则决定；垄断行业及其他具有外部性的国有企业工资，则必须接受政府的统一管理，且要长期坚持下去。
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