我国提升产业国际竞争力的政策运作——基于多边贸易体制因素的思考，本文主要内容关键词为：多边贸易论文,国际竞争力论文,体制论文,因素论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于产业国际竞争力的提升动力，著名学者波特除了强调其四个基本决定因素之外，还专门提及一个辅助因素——政府政策。有些人则进一步强调，由于市场失灵和政府能够提高自身能力，这类政策干预完全能够实现这个目标。尽管国内外学术界对此始终存有争议，但是，各国经济发展历史已经表明，国家给予产业发展的促进作用是客观存在的，有些还相当显著。尤其是我国30年的经济实践更充分表明，政府产业政策对于扩大产业规模、发挥聚集效应、推动技术进步和加速产业结构的转换等，确实都展示出极为显著的积极功能。因此，继续积极实施有效的产业政策，当是我国提升产业国际竞争力的有机组成部分。
然而，在我国与国际经济逐步接轨的现实背景下，特别是进入了加入WTO的“后过渡时期”之后，这类产业政策的具体制定和有效实现已经面临一个重大的严峻挑战，即它们必须直面国际经贸规范的众多制约，严守自己的运作边界。其中，由多边贸易体制因素带来的相关问题或困难最为突出和重大。
且看GATT1994中与产业政策紧密相关的重要原则。一为非歧视性原则。它强调的没有差别和一视同仁的精神，深刻制约着各国产业政策难以排挤和打击国外产业，亦导致单独对某一产业实施倾斜措施成为违规行为。二是公平竞争原则。它对禁止性补贴的坚决反对和专项性补贴的高度关注，使得优惠措施合规性的问题尖锐地摆在了人们面前。这意味着，补贴并不能成为产业政策运作常用不衰的灵丹妙药。三即禁止数量限制原则。在进口关税总体不断降低的背景下，该原则可以通过对进口国非关税壁垒的限制，来削弱其产业政策的保护成分。四是透明性原则。它要求政策运作的透明公正，以确保经济的可预见性。
另外，GATT1994的其他一些条款亦直接约束着产业政策的实际运作。例如，GATT第17条通常不太受人重视，可它强调的两个规定，即国营企业在其涉及进出口活动的待遇方面，应与私营贸易商所能享受的一样，以及国营企业应该仅仅依照商业因素进行贸易活动，并依照商业惯例给予相关外国企业以参与竞争的充分机会，实际上就在限制产业政策的施展空间。而GATT1994第10条第3款(a)明确规定“应以统一、公正和合理的方式管理”经济法规的公布和实施，正是发挥着同样的约束效应。至于GATT1994第12条第3款(c)提到，一成员方在实施国际收支平衡措施时，要承诺避免对任何其他成员的贸易或经济利益造成不必要的损害，则指明了一国经济政策需要遵循的一大准则[1]。
总之，综合WTO的相关规定，产业政策的运作至少应该遵循下述基本要求：
第一，必须统一实施。这是指，一项产业政策的实施，一是对一国关境内不同地区的同一产业没有差别可言，而不是某些地区可以另搞特殊一套，否则就违反了“贸易制度统一性原则”。二是对多个拥有某些共同性的产业(如都是高新技术产业)同样适用，而不是仅仅倾斜某一个产业，否则就违反了公平竞争原则。这就是说，WTO不允许国家采用特定的政策工具发展特定产业，以便各国在国际贸易的游戏中站在同一起跑线上。三是对国内外的同一产业的发展起着同样的经济效应，而不能成为打击国外产业以扶植国内产业的经济手段，否则就违反了非歧视原则。依据该原则，所有产生歧视的政策，都应当受到WTO纪律的约束。
第二，不能充当贸易工具。这就是说，产业政策的运作需要公开宣扬和大力落实其追求产业发展的战略规划和具体目标，并务必要防止它被作为贸易工具来运作。这在所涉产业包括外国公司时尤须警惕。一般而言，要对外国公司采取特定的政策，必须通过两个途径寻觅规则依据，要么在WTO规则体系中找到允许使用该政策的规定，要么能充分证明该政策没有产生贸易“效应”[2]。
第三，不能成为行业垄断的扶植手段。根据WTO规则体系，一国产业政策必须具有总合的性质，而不是针对特定部门的。同时，多边规则需要朝着更多的使用一般性政策的方向发展，以促进产业发展。所以，应将产业政策重点转向提高基础设施的效率，改善人力资本构成和创造一个对投资和创新有利的环境。这对提升产业国际竞争力至关重要。相反，倘若产业政策是针对特定行业的，或偏向任何特定产业和生产者，则都同WTO的精神大相径庭。至于进一步用它来培植和助长行业垄断，更属背道而驰。
第四，不能演化为过度行政干预的驱动力。产业政策运作本身体现了一种行政干预的积极功能，因此，这就存在一个政府干预切忌过度或滥用的问题。这类政策运作只要方向有偏，或过于关注某一特定行业，或运行范围或力度太过宽泛或强势，或出现急于求成的操作心态，都必然易于导致干预过度或滥用的后果。而这种现象是WTO规则体系绝对不能接受的。所以，我国产业政策的运作可以在营造产业发展的健康氛围上倾注全力(如制定有效的保护公平竞争的国家法律、推动外国直接投资和其他要素的自由流动等)，并同发展服务贸易紧密结合。
相比较而言，我国入世法律文件本身就是依据WTO规则体系和针对我国实际存在的诸多问题而制定出来的，因而其相关规定对我国产业政策的运作有着更加具体实在的约束。大致说来，它主要是从对我国产业政策的直接规定和在其他条款涉及的相关要求两方面，进行了约束和限制。
先看《中国工作组报告书》的直接规定。在“产业政策，包括补贴”为标题的第171～176段文字里[3]，发达国家对我国产业政策直接提出要求或质疑主要有：
其一，强调中国从《SCM协定》第27条(发展中国家成员的特殊和差别待遇)的某些规定中获益是不妥当的。其理由是，中国现行改革过程中仍然存在造成某种程度的贸易扭曲补贴的可能性，这对中国国内市场的准入和中国出口产品在其他WTO成员市场的表现都有影响，因而应遵守《SCM协定》的有效纪律。对此，我国政府明确表示，希望保留自该协定第27条第10款、第11款、第12款和第15款获益的权利，同时确认将不寻求援引《SCM协定》第27条第8款、第9款和第13款。(第171段)
其二，反对我国有些国有企业以政府行为人的身份进行运作。如国有银行向其他企业提供财政资助等。(第172段)
其三，批评我国对有些产业给予违规的优惠待遇，并且没有出现在我国向WTO提供的补贴通知中。这包括：国有银行提供的国家支持(通过政策性贷款、未偿付本金和利率的自动滚动、冲销贷款以及选择性地使用低于市场的利息等形式)；未经报告的税收补贴、投资补贴和地方各级政府提供的补贴；对电信、鞋类、煤炭和造船部门给予的补贴。(第173段)
其四，指责我国对经济特区和其他特殊经济区的有些产业提供直接补贴，而它们似乎视出口实绩或使用国产货物的情况而给予。(第174段)
其五，怀疑我国对有些产业(如钢铁业)的出口给予直接补贴。这主要是指我国未对用于加工贸易原材料的进口和国产钢材征收增值税。(第175段)
其六，指出我国“高技术产品出口目录”里有些政策措施涉及违规。如这一目录列出了对电信、计算机软件、航空航天、激光、药品、医疗设备、新材料和能源产业的中央政府出口政策，其中包括它们将享受增值税全额退税的待遇，而其他产品只给予增值税部分退税。(第176段)
这些要求大致可以分为三大类型。一是我国在面对反补贴壁垒时能够享受到的待遇。二是针砭我国产业政策运作中的所谓不当补贴。三是对我国出口退税政策的有些做法表示异议。应该指出的是，尽管我国政府代表针对这些要求和质疑当时已经作了澄清或说明，可它们至今依然具有警示意义或思考价值。
第一类要求表明：发达国家在对我国出口产品设置反补贴壁垒时，一是可以按照《SCM协定》第6条第1款推定我国给予的补贴造成对进口国的严重侵害(《SCM协定》第27条第8款)。这意味着，我国届时会面临较严格的衡量标准。二是对于我国给予或维持的、不同于《SCM协定》第6条第1款所指补贴的可诉补贴，进口国可以根据第7条授权或采取措施(第9款)。这表明，我国届时将经历较复杂的补救程序(第7条的标题就叫“补救”)。三是WTO有关可诉补贴的全部规定都可以适用于债务的直接免除及用于支付社会成本的无论何种形式的补贴(第13款)。显然，这会使得我国面临更广泛的反补贴壁垒。因为在我国经济体制逐渐转轨和大量企业需要转制的漫长过程中，债务直接免除和支付社会成本一类的现象必然会一再涌现。
而第二类的质疑则提示我们，我国产业政策原先不少的优惠做法确有重新审视的必要。不能不看到，违规补贴行为确实称得上是我国产业政策最大的弊端。至于第三类质疑更是提出了一个比较尖锐的问题，即我国出口退税政策现在到了可能需要全面调整的时候了。
还要指出，入世文件即便在其他一些重要条款里，同样实际上在约束着我国产业政策的运作，且其范围颇为广泛和深入。这里仅简择数项条款的有关要求。
在“国营贸易条款”里，入世文件强调的以下规定值得特别关注。(1)对所有企业的经济待遇应该相同。即不能歧视民营企业和外国企业；取消双重定价的做法；取消供国内销售的货物和供出口的货物之间生产的差别待遇。(2)有些关税和国内税费减免不符合WTO规定。如国营贸易企业在内的众多企业可获得和适用的减免税，以及其他关税、国内税费适用的免除，都可能对税收及实施关税和其他贸易措施的可预测性或确定性产生负面影响。(3)关税配额制度不能特别关照国营贸易企业。关税配额的分配存在着缺乏透明度、使用行政指导、不是根据消费者喜好和最终用户的需求进行、不能确定或公布每年具体数量和大宗商品贸易普遍呈现不确定性、不一致性和歧视性等弊端。(4)政府采购产品的出口价格低于国内市场价格。如大量粮食和棉花库存是以相对较高价格购买的，可它们的出口价格却低于其在国内市场上购买的可比价格。(5)它们还对有些贸易活动提出了具体诉求。如要求中国作出保证，保留给非国营贸易商的进口油品数量将使之能够充分使用；非国营贸易企业(包括私营企业)仍将被允许进口供生产自用的目前属国营贸易产品的货物，并将享受国民待遇等。[3]
对此，我国政府都给予明确的澄清或承诺，表示了遵循WTO相关规定的基本立场。比如相关具体承诺有：对国有企业的信贷完全按照市场条件进行；与技术转让、生产工序或其他专有知识有关的法律、法规或措施，不会同WTO的相关协定相抵触；技术转让的条款和条件、生产工序或其他专有知识，特别是在投资的过程中，只需经投资方议定即可等。可以肯定的是，我国产业政策的现行做法仍然与这些要求存有一定的差距。
而“行政干预条款”一些有关宏观经济政策的规定，更是直接涉及我国产业政策的运作。例如：(1)实施国际收支措施，不得出于其他保护主义目的而以此作为限制进口的理由。特别是，不能用于对特定部门、产业或产品提供进口保护。(2)投资中介机构的经营活动要完全市场化，与政府部门脱离行政管理关系。同时，政府制定或在修订的投资指导目录及其实施，必须符合WTO的规定。(3)政府实施定价政策，其“指导价”和关于企业可享受的利润范围的规定，需符合中国自己的承诺。此外，不能为限制进口而维持低于以市场为基础的价格。(4)取消将农产品进口政策(包括关税配额的分配)与国内生产政策和地方各级的供应和使用情况相连系的做法。还要防止国家和地方各级提供的行政指导，可能直接影响农产品进口数量和构成。毫无疑问，这些都是同产业政策紧密相联的内容。
另外，“贸易制度统一性条款”则从一个我国国内误读甚广的角度约束着产业政策的运作。简言之，它强调一个相当重要的规定，即WTO成员必须在其关境内实施统一的贸易制度、政策和基本措施，连所谓的“经济特区”等都概莫能外。针对我国具体的经济实践，它特别注重从两方面来考察我国是否遵循该条款：一方面，地方各级政府是否认真对待这种统一性要求，另一方面，特殊经济区的有些政策措施是否可能妨碍统一性规定的实施。[3]
就前者而言，发达国家相当关注我国地方各级政府在财政、金融和预算活动等领域的职权，具体涉及补贴、税收、贸易政策及《WTO协定》和议定书(草案)所涵盖的其他问题。同时，它们还关注中央政府能否有效地保证地方各级政府所采取的与贸易有关措施符合WTO规则和中国入世承诺。对后者来讲，它们质疑那些区域会在“特殊”的名义下取消统一性的根本要求。
针对上述质疑，中国政府代表作出了多方面的澄清或确认。它们分别包括：地方各级政府在贸易政策问题上没有自主权；将及时废除与中国义务不一致的地方性法规、规章和措施；保证地方各级政府的法规及其他措施符合中国在《WTO协定》和《议定书》中承担的义务。没有建立任何新的经济特区的计划；经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消；将在关税领土内统一实施关税政策；自经济特殊区进入中国关境其他部分的进口产品，应与其他进口产品享有同等的经济待遇(包括所有税收、进口限制和海关税费等)。应该说，这些涉及产业政策的重要规定或确认，很可能在我国经济实践中远没有被充分理解或认真履行。[3]
由此可见，我国产业政策的实际运作受到了国际经济规范的众多约束。这是一个无可回避的严峻课题。因此，我国在大力发挥其积极功能的过程中，倘若没有这种意识或能力对此划定必要的运作边界，则必然陷入严重的政策运作困境，并导致适得其反的经济后果。
有鉴于此，我国相关产业政策的制定和实施，至少应该秉承以下的重要思路。
重新梳理我国产业政策的运作体系。首先，产业政策必须具有明确的目标。即它应该始终着眼于和关注于产业发展的根本方向及相关目标，而不可左右摇摆、偏离航向。其次，应当正确确立决策主体。即这种权力只属于中央政府。一定要坚守地方政府没有此类自主权的基本底线，决不能开这方面的任何口子，包括各种新区和实验区的“创新”举措。不然的话，我国产业政策一定是发达国家长期紧追不舍的攻击目标。再则，需要选择合适的政策工具。例如，现在只要我国出现用补贴来弥补某个产业的经营亏损，或直接实行债务免除，即免除政府持有的债务，及用以偿债的赠款，都可被视为存在对其他国家利益的严重侵害。同时，我国给予或维持的诸多可诉补贴，势必时常会遭遇进口国依据《SCM协定》的补救规定所采取的各种措施。显然，这类做法就会成为我国遭遇国外反补贴壁垒的一大渊薮。那么，它们还能列入我国政策的选项吗？最后，公开透明，最好有具体时间表。这种做法便于公开监督和利于自我鞭策，对于防止政策运作出现偏差和政府机构勤政廉洁都有益无害。
严格划定我国产业政策的重要边界。其重要边界可以涉及不少方面，仅就国际经贸规范制约的角度而言，它们至少应当依据WTO规则前述的四项基本要求予以界定。在此重提前面已阐发过的重要论述，出自几层用意。要以科学发展观指导产业政策的实际运行，就必须遵循这些要求去反思和改革。舍此，落实科学发展观纯然就是一个口号。同时，既然要把它们视为划定重要边界的基本依据，就应该通过某些正式文件或规章，明白无误地晓之于广大官员，让他们头脑清醒、思路明晰、措施有力地实施这类政策运行。另外，从这种角度提及产业政策的边界问题，还旨在起个抛砖引玉的作用，希望有一些学者和官员对此展开深入全面的理论和决策探究，以大力推进我国产业政策的高效运行。
重点解决我国产业政策的突出违规作为。用优惠措施进行产业倾斜长期是我国产业政策运作的重点，可它恰恰也是这类政策出现有悖WTO规则现象的主要表现。讲到底，我国以往所谓产业倾斜的优惠措施，不少实质上无非是WTO反对的补贴行为。因此，我国长期未能按规定向WTO通报自己的补贴政策。[4]这样，始终紧紧扣住这个重大环节来调整我国产业政策的实际运作，就能开展卓有成效的改革，获取事半功倍的效果。具体说来，我们对以往的实际补贴行为应采取四种不同的处置手段：
第一种是坚决果敢地加以革除。即坚决取消与出口补贴相联系的优惠措施。如给予出口量达到相当比率的外资企业以减免税收一类优惠待遇等。同时着手改革与进口替代补贴相联系的优惠措施。如外资企业因购买国产设备而被退还增值税等。必须指出，这类政策偏差最易被发达国家击中要害。
第二种是需要重新认真审视和思考。如拿国家外汇储备向一个转往股份制的银行注资，或无偿地剥离其不良资产，既有专向性补贴的显著嫌疑，又充满行政干预的浓烈色彩，很难不让国际社会产生重大质疑。因此，诸如此类的措施应当慎行。而如何从技术角度解决好这类问题，实在需要新的思路和做法。
第三种是应当适度调整或转换策略。如我国财政收入的一部分来自国有企业的税收和利润，所以，设立“用于国有企业的额外预算”项目并无什么不当。问题在于，这些款项以什么样的名义使用和给什么样的企业使用。如果这些款项由国资委这个管理机构来支配，且使用的名义和方式又同相关产业发展紧密相连，那么，发达国家想再要在我国“规划支持”的头上套顶“补贴”帽子，恐怕就勉为其难了。
第四种则是坚定不移地推行下去。我国向投资于若干支柱产业或高科技领域的外资企业，给予其所得税的减免及其他一系列的税收优惠政策。显然，这是一种鼓励性的产业政策，而并非是单纯的贸易措施，因而大可不必产生动摇。
恰当处置我国产业政策与外贸增长的关系。一国产业的规模扩大和竞争力提高，固然会明显推动其贸易增长和经济发展，产业政策的本身运作却不宜直接服务于外贸增长，更不能演化为一种贸易工具。然而，这种职能的错位或混同在我国却并不鲜见，出口退税政策的实际运行恐怕就是一例。
出口退税是WTO认可的一种出口激励手段，而我国在实施这种措施的过程中，大多数出口产品被征收17％的增值税，却由于种种客观原因而未被退够(如只退15％，13％甚至更低)。在这种实际背景下，我国政府顺势使之成为一种转换贸易增长方式的推动工具，即那些技术含量高的产业的出口产品获得全额退税，那些技术含量低的产业的出口产品只获得部分退税，且技术含量越低的行业获得的退税份额也越少。应该说，我国当时采取这种措施是相当可取的，且获得了令人瞩目的成效。
但是，严格地讲，这种政策所追求的目标体现的是产业政策的运作性质，而其各产业退税率的多次变动又主要是依据该产业出口的实际状况，从而表现为一种重要的贸易工具。毋庸赘言，两种身份的混同势必会时常招致发达国家向我国出口退税政策发难。再说，从我国大量中小出口企业的目前困境来看，降低出口退税率非但已难以推动它们转换增长方式，反而还成为其滑向破产的一个诱因。换言之，我国现行出口退税政策的初衷已基本无法实现。何况，依据WTO的相关精神，向出口产品征收的增值税没有被退够，对所涉企业实际上也是不公平的。
基于此，我国目前应当考虑对此项政策作重大调整，使之成为单纯的贸易工具。具体可以采取三管齐下的做法，即：一是争取数年里对所有出口产品全额退税；二是鼓励有条件的地方财政实行补够退税差额的措施；三是强化推进企业社会责任(聚焦于环境保护和劳工待遇)的政策手段。