我国大城市生活垃圾焚烧发电现状及发展研究，本文主要内容关键词为：大城市论文,现状及论文,我国论文,垃圾焚烧论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国城市生活垃圾焚烧发电的现状
（一）我国城市生活垃圾的产生及处置的基本情况①
1、全国总体情况
截止到2009年底，全国654个设市城市生活垃圾清运量1.57亿吨，有各类生活垃圾处理设施567座，处理能力为35.58万吨／日，实际集中处理量约为1.12亿吨／年，集中处理率约为71.3%，每年仍有大量未经处理的生活垃圾堆存。
图1为1979年到2008年近30年间我国城市生活垃圾清运量和城市生活垃圾无害化处理率的变化情况，图2为1996年到2008年我国城市垃圾处理率。
目前城市生活垃圾处理主要有卫生填埋、堆肥和焚烧三种方式。目前我国绝大多数城市的生活垃圾处理仍然以填埋为主，在全国567座垃圾处理设施中：城市生活垃圾填埋场有447座，处理能力27.3万吨／日，实际处理量为8896万吨／年；城市生活垃圾堆肥厂有16座，处理能力0.67万吨／日，实际处理量为135万吨／年；城市生活垃圾焚烧厂有93座，处理能力7.12万吨／日，实际处理量2022万吨／年。2009年我国填埋处理、堆肥处理、焚烧处理所占的比重分别为79.3%、1.5%、18%（其他处理量1.2%），占垃圾清运量的比重分别是56.6%、1.1%和12.9%。图3为2000年到2008年我国城市生活垃圾处理场（厂）的变化情况。
图3 2000-2008我国城市生活垃圾处理场（厂）统计
2、典型大城市的情况
北京——2008年北京市垃圾无害化处理能力为1.21万吨／日，生活垃圾年处理量为641.59万吨，其中卫生填埋、堆肥和焚烧比例为93：4：3，填埋所占比重大大高于全国平均值(79.3%)。北京目前有15座填埋场和1座垃圾焚烧厂，而每年新产生的垃圾如果全部填埋至少要占用600亩的土地。自2005年以来，北京市垃圾产生量年均增长率为8%，预计2015年北京市垃圾年产生量将达到1152万吨（约3万吨／日）。北京市垃圾处理能力已经严重不足。
上海——2008年上海市垃圾无害化处理能力为1.04万吨／日，生活垃圾年处理量为534.08万吨，其中卫生填埋、堆肥和焚烧比例为68∶8∶24。1995-2002年上海市生活垃圾日产生量的年平均增长率超过11%，2003-2008年的增长幅度在5%左右。截至2008年底，上海已有生活垃圾焚烧厂3座、生化处理厂1座、卫生填埋场4座。
天津——2008年天津市垃圾无害化处理能力为0.76万吨／日，生活垃圾年处理量为162.54万吨，其中卫生填埋、堆肥和焚烧比例为70∶0∶30。近年来，天津市生活垃圾一直以5%的速度持续增长。截至2008年底，天津已有生活垃圾焚烧厂2座、卫生填埋场5座。
（二）我国城市生活垃圾焚烧发电的发展现状
我国垃圾焚烧发电技术与设施建设起步较晚，在最近5年垃圾焚烧发电企业数量增长迅速，陆续建设了很多垃圾焚烧发电项目，到2008年底，全国共建设焚烧厂100座，其中建成75座，在建25座，焚烧处理能力2000万吨／年，比2001年提高了8.5倍，占全部垃圾处理总量的比例从不足3%提高到15%。但与国外成熟体系相比，我国的垃圾焚烧发电产业仍处于起步阶段。
1、我国生活垃圾焚烧处理项目的建设情况
1988年11月，深圳引进日本三菱公司焚烧成套技术与装备，建成了我国第一座大型现代化垃圾焚烧发电一体化处理厂；2001年上海浦东垃圾电厂建成；随后深圳南山、江苏泰州、广东东莞、河北保定等垃圾焚烧发电厂相继建成。“十五”期间，国家在上海、天津、杭州等大城市建成垃圾焚烧发电厂近30座，按照国家“十一五”规划要求，拟建和在建的垃圾焚烧发电厂还将有近60座。
2、我国生活垃圾焚烧发电项目的工艺现状
两种垃圾焚烧处理工艺即炉排炉和流化床在我国市场上都有，但以炉排炉工艺为主（多数为引进设备或引进技术），炉排炉与流化床焚烧厂的市场份额比重为64∶36。随着垃圾发电厂的兴建，一些大型国有企业开始对垃圾焚烧发电引进的技术设备进行国产化工作，大大降低了建设投资，但是焚烧工艺的关键设备即垃圾抓斗、炉排和烟气处理系统，国产设备与进口设备的性能相比还存在较大差距。
3、我国生活垃圾焚烧发电项目的分布情况
我国垃圾焚烧发电厂集中在东部地区（占全国总数的72%），其中主要分布在经济较为发达的长三角和珠三角地区，广东、浙江、江苏三省的垃圾焚烧厂数量合计占全国总量的51%。在国家“十一五”规划中，56座垃圾焚烧厂布局在东部地区，9座在中部地区，7座在东北地区，4座在西北地区，6座在西南地区。在未来一段时期内，我国的垃圾焚烧发电项目仍将主要集中于东部地区。
（三）国外城市生活垃圾焚烧发电的发展现状
由于垃圾焚烧具有占地小、场地选择易、处理时间短、减量化显著（减重一般达70%，减容一般达90%）、最终处置的无害化程度高以及可回收垃圾焚烧余热等优点，从20世纪70年代起，德国、法国便开始利用焚烧垃圾产生的热量进行发电，目前垃圾焚烧已经成为发达国家广泛采用的城市垃圾处理技术和最重要的垃圾处理方式。瑞士、新加坡、丹麦、瑞典等国垃圾焚烧率在2005年前就达到了50%左右，日本目前已经高达78%。相比之下，我国垃圾焚烧处理方式占垃圾清运量尚不足15%。表1为主要发达国家城市生活垃圾处理状况的比较。
目前全世界共有垃圾焚烧厂约2100座，其中生活垃圾焚烧发电厂约1000座，总焚烧处理能力为62.1万吨／日，年生活垃圾焚烧量约为1.65亿吨。约35个国家和地区建设并运行着生活垃圾焚烧厂(CEWEP，2006)，其中绝大部分生活垃圾焚烧设施分布于发达国家和地区。按年处理量分析，欧盟25国生活垃圾的年焚烧处理量占全世界的38%，日本占24%，美国占19%，东亚部分地区（中国、中国台湾、韩国、新加坡、泰国、中国澳门等）占15%，其他地区（俄罗斯、乌克兰、加拿大、巴西、摩纳哥等）占4%。
表2为我国与部分发达国家和地区的生活垃圾焚烧量的对比。与这些发达国家和地区相比，我国大陆的人均焚烧量很低，不及日本和我国台湾的10%。
二、我国垃圾焚烧发电当前面临的问题
与发达国家相比，我国垃圾焚烧发电尚处于快速发展的起步阶段。然而，就在国内大城市“垃圾围城”的危险凸现、各地垃圾焚烧厂正欲纷涌而起的今天，垃圾焚烧项目的建设却遭遇到了前所未有的来自周边民众的强烈抵制！北京六里屯垃圾焚烧厂、上海江桥垃圾焚烧发电厂、南京江北垃圾焚烧发电厂、北京阿苏卫垃圾焚烧发电厂等几乎所有新建和扩建项目都遭到公众的强烈反对，垃圾焚烧项目因此或被叫停或被缓建。特别是2009年11月发生在广东番禺的垃圾焚烧抵制运动，更是将国内对垃圾焚烧的争议推向了社会舆论的高潮。究其根本原因，主要是我国垃圾焚烧的二次污染的风险尚未完全得到有效控制，人们对垃圾焚烧可能产生的有毒产物——二恶英心存极大的恐惧，对政府的监管抱有怀疑！
对于国内垃圾焚烧项目的二恶英排放水平，目前还缺乏全面客观的数据信息，而2009年11月一份发表于国外知名化学科学杂志《Chemosphere》的学术报告《中国市政固体废物焚烧厂的二恶英／呋喃排放》，被反对垃圾焚烧的人认为是提供了极为难得的了解我国垃圾焚烧炉二恶英排放确切水平的依据，揭开了垃圾焚烧炉二恶英实际排放水平的真相。
该报告作者采用国际上通行的方法，对中国19个市政生活垃圾焚烧炉的二恶英排放进行了检测和分析，结论是：“我国已建成运行的垃圾焚烧发电厂16%不符合国家标准，几乎70%的厂家达不到欧洲标准！我国的垃圾焚烧排放控制远远不如发达国家！”我国环保部目前采用的标准是烟气中二恶英浓度不超过1.0ng-TEQ/N
，比欧盟的标准0.1ng-TEQ/N要高出9倍。而报告中的国内19个焚烧炉样本的二恶英排放量检测数据却在0.042到2.61之间，平均值为0.423，是欧盟排放标准的4倍之多！
此外，研究团队还对14个国产医疗垃圾焚烧炉的二恶英排放进行了检测分析，在14个样本中，9座焚烧炉达到中国的医疗废物焚烧处理相关排放标准（低于0.5），其中仅有2座达到或优于欧盟标准(0.1)，而另外5座焚烧炉既超出欧盟标准又超出中国标准，有2座排放量在10.0以上，最高者甚至高达31.6。
那么，为什么我国垃圾焚烧发电企业在运营过程中环保达标率低、垃圾焚烧产生的有毒废气二恶英得不到有效控制呢？这里面既有技术上的原因，更有工程建设、运行管理体制上的因素。
1、垃圾分类系统尚未真正建立起来
我国垃圾收集方式多采用混合收集，由此导致城市生活垃圾有三个特点：(1)含水率高，一般为45%-65%，一些南方城市在夏季高达70%，而发达国家一般为30%-35%。(2)热值低，我国垃圾中可燃质不高，一般在1000kcal/kg左右，且垃圾品质不稳定。(3)有机成分高，厨余类垃圾部分高达40-60%，而发达国家一般在20%左右。厨余垃圾不仅会导致炉温下降、燃烧不完全，而且盐分中的氯元素会产生较多的二恶英和其他有害气体。
与发达国家不同，我国的垃圾焚烧炉基本上遵循着“来什么就烧什么”的原则。厨余垃圾、塑料、橡胶制品这些最容易产生二恶英的“罪魁祸首”，混在所有垃圾中一烧了之。垃圾混烧对垃圾焚烧炉的要求高，且烟气处理技术复杂、难度大。如果投资不足、技术不过关，垃圾混烧就成了产生二恶英有毒物的一个重要起因。
2、国产化的技术工艺水平有待进一步提高
发达国家垃圾焚烧发电技术的广泛应用，除得益于经济发达、投资力度大、垃圾热值高以外，主要在于焚烧工艺和设备的成熟先进。我国在生活垃圾焚烧发电方面技术装备水平仍然偏低，国产垃圾焚烧设备基本上属于直接燃烧法，不少垃圾焚烧炉炉温偏低，导致部分二恶英未能充分分解就逸出炉外造成二次污染。目前，垃圾焚烧发电系统关键技术和设备（垃圾抓斗起重机、垃圾焚烧锅炉、脱酸设备+布袋除尘器和DCS系统）基本靠国外引进，造成我国垃圾焚烧发电设备成本几乎是国内同类设备的十几倍。尽管炉排型焚烧炉关键设备的国产化工作一直在进行，但其性能水平和国外还有较大差距。德国的一些焚烧炉经过了30多年，不仅还在继续使用，而且完全达标；而温州、杭州等地的垃圾焚烧厂所使用的国产焚烧炉，运行不到3年就毛病频出。焚烧炉技术不过关，再加上垃圾混烧导致热值低，更难以保持稳定的高温作业区间，加剧了二恶英的产生。
我国生活垃圾的特殊性，决定了焚烧发电技术处理方式与发达国家相比存在较大差异，需要开发适合我国国情的垃圾焚烧发电技术和设备。
3、部分垃圾焚烧厂的建设和运行管理不规范
在现代技术手段下，垃圾焚烧带来的二恶英排放问题并非无法解决和控制，其关键就在于能否做到符合一定条件下的充分燃烧。世界卫生组织在一份报告中指出，“在二恶英被排放到环境中这个问题上最难辞其咎的，莫过于垃圾（固体废物和医院废物）的焚烧主要原因是燃烧不充分所致。”
从形成机理上讲，有机物质在氯原子和金属存在的状况下进行焚烧，是生成二恶英的主要途径，并且300-500℃是二恶英生成的黄金温区。控制二恶英主要是通过高温分解的方法。目前的普遍看法是：在850℃左右的炉膛内停留时间达到2秒，或者是1000℃左右的炉膛停留1秒，或是1200℃左右停留几微秒，二恶英就可以完全分解。垃圾焚烧过程中，燃烧过程的优化对于高温分解阶段有重要意义，关键是遵循“3T”原则，即：(1)垃圾在炉排上的停留时间(Time)要足够长，国内的垃圾一般要1-1.2个小时，国外垃圾因为热值高可以缩短到0.8个小时；(2)炉膛的出口温度(Temperature)要保持在850℃以上，烟气在高温期滞留时间不低于2秒；(3)优化炉型和二次空气喷入方法，增加湍流度(Turbulence)，充分混合搅拌以达到完全燃烧。
除了要保证炉膛的运行工况及循环再燃烧外，还要在尾气处理部分加净化系统，以防止二恶英在焚烧的烟气中重新合成。国外高标准现代化的焚烧厂都采用了除尘、除酸、除氮氧化物、除二恶英及重金属的烟气处理设施，尾部烟气经过布袋除尘器、碱性水洗（去除HCL和
）、SCR（去除氮氧化物和二恶英类）、活性炭喷射吸附（进一步去除残余的二恶英类）几个步骤后，就可以使Hg等重金属和二恶英等污染物接近零排放。焚烧后所产生的炉渣通过两级分拣后，用做建筑材料和填埋场铺路，实现了渣的全部综合利用；烟气净化所收集的飞灰则是运至危险废弃物处理场进行深埋处理或进行飞灰熔融固化处置。
因此，只要垃圾焚烧厂的工程质量得到保证，并严格遵守运行管理规程，垃圾焚烧炉的二恶英问题完全可以解决。但是在国内，由于利益的驱动，为了节省成本（比如不添加助燃的油或煤、简化烟气处理程序），不少焚烧厂的焚烧炉并不能保证在理想的工况条件下严格按照规程运行，导致本应做到清洁环保的垃圾焚烧炉也变成了二恶英和重金属等的污染源，最终受损的是社会环境和公众利益。因此业内专家指出，国内垃圾焚烧厂产生二恶英污染的关键并不是技术问题，而是工程质量和运行管理问题。
4、二恶英难于在线监测、达标结论遭质疑
二恶英在环境样品中以超痕量水平存在，由于科技手段所限，二恶英检测难度大、检测设备昂贵、检测成本高，而间接的测量方法仍处于研究阶段。因此，国内各焚烧厂无力建设相应的二恶英检测实验室，更做不到像检测硫化物等那样在线检测，只能实行一年1-2次的“飞行药检”。这就为某些企业违法违规、弄虚作假制造了可乘之机。
工作在垃圾焚烧厂的某业内人士透露说，国内二恶英检测达标并不能完全说明问题，因为在检测前，“厂里会精选出最优质的垃圾，让设备处于最佳的运行状态，采用最严格的操作流程，使用最好的活性炭之类的过滤材料”，所以，“用这样的方法来应对检测，结果不可能不达标”。这个说法虽然不能说代表全部，但至少暴露了部分国内垃圾焚烧厂二恶英检测的真相。也正因如此，公众对国内垃圾焚烧厂环保合格的检测结论普遍持质疑态度。
5、垃圾焚烧厂环保不达标也难以关闭
我国各地的垃圾焚烧厂良莠不齐，现代化焚烧技术和简单焚烧技术并存。2008年以前，我国垃圾焚烧发电执行的是1999年出台的《城市生活垃圾焚烧污染控制标准》，尽管该标准大约相当于发达国家20世纪70年代的污染控制水平，但国内仍有一些垃圾焚烧厂达不到该标准要求。部分国产垃圾焚烧设备和技术落后，垃圾焚烧电厂的建设投资相对较低，烟气排放标准较松。
尽管不达标的焚烧炉早就该关闭，但在一些地方却难以付诸实施，因为没有备用的垃圾焚烧炉或其他垃圾处理设施，一旦停掉不达标的焚烧炉，会立即造成垃圾无处消纳的局面。环保不合格的垃圾焚烧厂的存在和运行，势必影响到周围民众的身心健康，也给垃圾焚烧发电的名声带来极大的负面影响。
6、垃圾焚烧相关政策措施有待进一步完善落实
建设和运营现代化的生活垃圾焚烧发电厂，需要大量的投资和处理费用。据统计，日处理1000吨垃圾的发电项目投资约4-6亿元，平均每吨垃圾处理成本超过150元。如果不考虑垃圾处理的社会效益，单纯考虑发电收益的话，发电成本在1元／kWh左右。由于城市生活垃圾热值较低，发电量少，单独依靠售电收入一般无法确保项目投资获得合理回报。因此，城市生活垃圾焚烧发电项目的收益主要来自售电收入和城市生活垃圾处理费两个方面。
目前，我国许多垃圾焚烧发电厂面临收不到足额垃圾处理费和上网电价偏低的双重压力。我国生活垃圾热值较低，垃圾焚烧时需添加燃料助燃，使垃圾发电成本大幅提高，同时上网电价又偏低（一般在0.7元／kwh左右）。另外，由于我国没有统一的垃圾补偿费征收渠道，大多数地方政府从城市维护建设费中列支，经费严重短缺，无法把承诺的垃圾补贴及时足额地给付焚烧发电企业。企业往往在赔钱的情况下艰难维持运营，导致积极性受挫，最后受损的还是公众利益。
我们在调研中还了解到，由于政府长期亏欠垃圾补贴，政府也就很难对企业进行真正的监督和检查，政府的威信也随之降低。
综上所述，垃圾焚烧发电厂的选址和建设之所以在国内阻力重重，主要是因为垃圾焚烧过程中产生有毒物质二恶英引发公众恐慌！而要根本解决二恶英的污染，目前的关键并不是技术问题，而是政府有没有监管决心、监管水平和监管力度的问题，同时还要提高焚烧发电企业的社会责任感和职业道德。政府必须在资金投入、宣传教育、严格监管等方面有所作为。
三、垃圾焚烧是我国大城市现阶段不可避免的选择
（一）解决我国大城市即将面临的“垃圾围城”危机
随着经济的持续快速发展，我国已经成为世界上垃圾包袱最严重的国家之一。根据环保部的统计，我国人均每年垃圾产量达440公斤，全国城市生活垃圾年生产量达到1.5亿吨，并且还在以每年8%-10%的速度迅速增长。由于缺乏及时有效的处理，我国历年的垃圾堆存量已经超过80亿吨，侵占着约80万亩的土地。全国2/3的大中城市已经被垃圾环带包围，1/4的城市不得不把解决垃圾危机的途径延伸到乡村。城市垃圾的二次污染，导致城乡结合地带区域生态环境恶化。
我国很多大城市的垃圾填埋场2-3年后将提前封场，垃圾将无处可埋。以北京为例，北京市生活垃圾卫生填埋占全部垃圾处理量的90%以上，而生活垃圾焚烧处理和生化处理不足10%。2008年北京市生活垃圾处理能力缺口高达78%，发展垃圾焚烧已经到了刻不容缓的地步。
六里屯垃圾填埋场是北京市海淀区唯一的垃圾终端处理设施，建于1999年9月，总占地面积46.53公顷，设计填埋容量为1200万立方米，使用寿命为18年。由于近年来垃圾年产生量迅速上涨，六里屯垃圾填埋场的日填埋量已由当初设计的1500吨暴增到目前的2500吨（超负荷运行66.6%），高峰时期甚至达到每天3000吨的填埋量。仅仅不到10年时间，六里屯垃圾填埋场的填埋量已经超过900万立方米，相当于总设计容积的75%以上。按照目前的填埋速度，六里屯垃圾填埋场将在2013年提前封场。届时海淀区的垃圾将无处消纳。
城市人口的迅速增长，使城市生活垃圾大大增加，超过了原来填埋场设计的每天填埋量，垃圾填埋场的应急能力严重提前透支。毫不夸张地说，从现在开始计算，仅仅2-3年的时间，我国北京、天津、上海、广州等诸多大城市现有的填埋场都将饱和，届时都将面临垃圾无处可埋的危机。因此，在宣传倡导垃圾分类和减量的同时，尽快选址兴建垃圾焚烧厂、迅速提升城市对垃圾的消化处理能力是大城市在近期内无法避免的选择。
（二）垃圾填埋既占用土地资源、又产生严重二次污染
高含水率和高易腐有机质含量的生活垃圾的直接填埋实质上是垃圾搬家，产生的臭气直接向空气中排放，垃圾渗透液严重威胁着地下水源和土壤的质量，因此专家称垃圾直接填埋是“集中堆放、立体污染。”
此外，发达国家填埋气体收集利用率一般在60%左右，而我国生活垃圾填埋场一般难以超过20%。大量甲烷逃逸到了空气中，不仅威胁着周边居民的安全健康，而且甲烷还是造成温室效应的最大杀手，其温室效应是同等数量二氧化碳的25倍！
更为关键的是，卫生填埋需要占用大量的土地，我国土地资源有限，而可作为填埋场的用地更加有限。平原地区往往人口稠密，而山区往往又是水源和生态保护区。以北京为例，依据《生活垃圾填埋污染控制标准》(GB16889-2008)及相关水源保护管理办法所划定的禁止填埋区（占全市面积的59%）、限制填埋区（占全市面积的28%），剩余的只有13%是可作为填埋场场地的候选范围。考虑交通、居民区、耕地等限制性因素，如果北京继续以填埋为主要处理方式，填埋场地将无以为继！
堆肥虽然利用了我国城市生活垃圾中可堆腐有机物含量较高的特点，但由于生活垃圾成分复杂，堆肥产生的有机肥不仅处理周期长、占地大、成本高、肥效低，而且重金属含量多数超标，长期使用易造成土壤板结和地下水质变坏，因此垃圾堆肥的规模也难以扩大。
与填埋和堆肥相比，垃圾焚烧具有显著的优势。首先，垃圾减容效果好，可使处理的生活垃圾减容80%-90%，节约大量的土地资源；其次，焚烧消毒彻底，高温燃烧可以使垃圾中的有害成分得到完全分解，烟气经过处理达标排放，可以大大降低填埋场渗滤液的污染物浓度和释放气体中的可燃及恶臭成分，减少对地下水和填埋场周边环境的大气污染；再次，垃圾焚烧产生的蒸汽可用于发电、供热，实现资源的回收利用，产生一定的经济效益；最后，垃圾焚烧厂相对而言可靠近市区附近建设，节约垃圾运输费用。由于垃圾焚烧具有占地小、场地选择容易、处理时间短、减量化显著、无害化较彻底、可回收利用余热等优点，因此在国外发达国家被广泛采用。世界公认的生活垃圾分类回收最好的国家日本和德国，同时也是焚烧比例最高的国家。欧盟最新公布的调查报告显示，凡是焚烧比例高的国家，垃圾回收利用的比例也高（焚烧炉渣以及其中的金属都可以进一步得到回收）。
（三）垃圾焚烧发电还具有较大的节能减排效益
垃圾焚烧还能发挥显著的节能减排效益。国外专家对垃圾焚烧和垃圾填埋两种处理方式所产生的能量收益和环境影响进行了一个全寿命周期的比较，其结论见表3。
通过填埋气体发电平均不足25kWh/t，而扣除填埋作业过程以及污水处理的能源消耗，净产出0 kWh/t；我国生活垃圾填埋场填埋气体收集利用率一般难以超过20%，从已经运行的填埋气发电项目分析，每吨填埋垃圾约产生电力30kWh。
垃圾焚烧已经成为一些发达国家垃圾资源化利用和温室气体减排的一种重要技术选择。美国生活垃圾焚烧平均产生电能为520kWh/t，而填埋处理平均产生电能为20kWh/t。2007年美国87座垃圾焚烧发电厂，每天焚烧处理量约为9.5万吨，发电能力2500MW，可以满足2300万个家庭用电，垃圾焚烧发电产值100亿美元，提供了超过6000个就业岗位。2003年1月14日，美国环保局发布的报告指出，“垃圾焚烧产生的电能与其他来源产生的电能相比，其对环境影响几乎是最小的”(Marianne Lamont Horinko 2003)。2009年9月21日，美国环保局发布报告指出，2006年美国生活垃圾焚烧量为3100万吨，由于对垃圾焚烧进行热能利用，相当于减排1700万吨二氧化碳当量的温室气体。
（四）垃圾焚烧在发达国家和地区的成功实践
无论是欧美和日本，还是东亚地区的新加坡、韩国和中国台湾都有着垃圾焚烧发电的成功实践。垃圾焚烧发电并非某些媒体片面宣传的“已经是夕阳产业”、“垂死的技术”、“焚烧厂大量被拆”、“各国都在下禁烧令”等等。实际上在发达国家，恰恰是落后的焚烧技术走向夕阳、而先进的焚烧技术冉冉升起，焚烧炉不断经历着技术优胜劣汰、环境标准逐步升级的发展过程。比如，挪威1983年对垃圾焚烧的控制指标中并没有对二恶英的规定，而在1990年就规定二恶英不能超过2ng/N，2002年又将二恶英的排放标准进一步降低为0.1ng/N。欧洲新建的垃圾焚烧厂，二恶英的排放标准严格限制在0.1ng/N以下。正是在政府对垃圾焚烧不断提高排放标准并不断加大监管力度的过程中，垃圾焚烧作为减量化、资源化的一个有效手段，一直在稳步发展，民众对垃圾焚烧发电的态度也从强烈的反对逐步做到了理解和支持，居民生活区和垃圾焚烧厂逐步发展成为和谐共存的局面。
1、日本
由于土地资源匮乏，日本始终是垃圾处理问题上的先行者。上世纪80年代，日本对垃圾焚烧的依赖程度居全球之首，导致大气中的二恶英含量严重超标，成为“二恶英大国”。为了减少二恶英，日本制定了一系列的政策法规，让落后的垃圾焚烧设备全面升级换代。首先，政府颁布更为严格的焚烧炉技术标准，自1999年以来，有4600座二恶英排放无法达标的垃圾焚烧设施被禁止使用，占全国垃圾焚烧设施的17%；其次，大力加强二恶英类的监测，日本通过监测资格认证的机构达134家（中国仅5家），建立起完善的、标准化的、高精度的监测系统；此外，日本政府倾全国之力开展大规模的垃圾分类和回收运动。从2000年起，日本先后颁布实施了《家电回收法》、《食品回收法》等与垃圾减量相关的法律，从源头减少垃圾，增加循环利用。在大城市、小城镇、办公楼、住宅区都实行垃圾分类，几乎到了惊人的程度。
在多种强力举措下，仅仅5年时间，日本的生活垃圾焚烧炉排放的二恶英物质从1997年的5000克／年急剧下降到2004年的64克／年。所以，二恶英在日本已经不是主要问题，更不会引起二恶英恐慌。对于垃圾焚烧厂，人们像关注其他火电厂一样，更关注尾气中的二氧化硫、氮氧化物等其他污染物的排放是否合格。
图4 1970-2005年间日本垃圾处理的变化趋势（单位：千吨）
需要特别一提的是，我国很多反对垃圾焚烧的人都拿日本关停了大批焚烧厂来定论“垃圾焚烧正走向穷途末路”，然而事实并非如此。虽然日本的垃圾焚烧厂数量减少，但是焚烧处理的总量并未明显减少。被关闭的垃圾焚烧厂绝大多数是早期建设的小型垃圾焚烧厂，取而代之的是污染控制水平更高的大型垃圾焚烧厂。近几年，日本垃圾焚烧总量略有减少，主要是源于垃圾分类回收和减量化的推行，造成垃圾清运总量在减少，而生活垃圾处理一直以焚烧为主。图4为1970年到2005年30多年中日本垃圾焚烧和填埋的变化情况。所以看待日本垃圾焚烧，不能片面地仅看焚烧厂数量，而应全面地、综合地分析。
2、中国台湾
从1999年到2003年，民间反对垃圾焚烧的抗争在台湾岛上集中爆发，导致1/3的焚烧炉停止建造或无法运转。反对和抗议并不是目的和结果，为了解决垃圾危机，台湾民间团体和政府部门联合行动起来，一方面积极倡导垃圾分类、从源头减量，另一方面积极推动建立垃圾焚烧的社会监督和利益共享体系。
“不是什么都拿来一烧了之”，从百姓的诉求逐渐转变为政府的公告。有害废弃物、医疗废弃物、塑料制品、日光灯管、干电池、书籍、可回收衣服、报纸杂志、家电、汽车、厨余等30多项，在台湾都是明文规定必须回收利用和无害化处理、不可焚烧的，都有相应的厂商处理。环保团体经常半夜突然出击，到焚化厂监督有无违法垃圾焚烧。
民间监督、抗衡的结果是：现在台北的垃圾焚烧厂，公众不用任何事先通知，就可以进入检查。垃圾焚烧厂每两个月，就要把运行状态的各个指标公开上网，废水、废气和废弃物的排放要一目了然，市民可以随时质询。同时在台湾环保署的网站上，对公众公开焚烧炉与经营者之间的经营合约。为了便于市民检查，台北市环保局在垃圾倾泻平台上设置了录像设备，并连接到网络，市民可以随时登陆上去查看送进焚烧炉烧的是什么。
3、美国
自上世纪90年代以来，垃圾焚烧在垃圾处理系统中一直占有一席之地，保持着14%左右的比重。表4为从上世纪60年代以来美国生活垃圾产生量及处理情况的变化趋势。
根据美国环境署(EPA)的统计，美国生活垃圾焚烧发电厂的二恶英排放量从1987年的1000克下降到2002年的12克，而相应的露天焚烧庭院垃圾所排放的二恶英当量总计要超过600克。
4、欧洲
欧洲“垃圾焚烧指南”(2000/76/EC)对垃圾焚烧排放规定了最严格的标准，其指标显著低于其他工业排放要求。在欧洲各国中，发展垃圾焚烧最有代表性的是德国。
2005年9月，德国环境部(BMU)指出：“尽管1985年以来，垃圾焚烧规模增长了1倍，但是由于对生活垃圾焚烧厂制定了严格的排放标准，生活垃圾焚烧已经不是大气中二恶英、重金属和烟尘等污染物的主要排放源。在德国所有的66个垃圾焚烧设施中，由于按照法规规定要求配置袋式除尘器，二恶英的年排放量已经由400克下降到不足0.5克，下降幅度接近1000倍。”“与其他工业排放相比，德国生活垃圾焚烧污染物的排放下降最为显著，1990年德国生活垃圾焚烧二恶英年排放量约占全部二恶英的近1/3，而到了2000年这一比例下降到不足1%”。表5和表6是德国通过实施严格的生活垃圾焚烧烟气排放标准后所带来的污染排放量的变化，从中可见垃圾焚烧并不是二恶英排放的首恶，而金属冶炼产生的二恶英，在二恶英总排放量中的贡献最大。
欧盟废物管理的最高法令，明确支持和鼓励对垃圾进行能源回收（以焚烧为主）。欧洲各国普遍在加强垃圾焚烧处理，焚烧厂数量从2001年的402座增加到2006年的423座；焚烧量也逐年增加，2006年比2001年增长了20%（图5）；图6为欧盟15国垃圾焚烧量从1996年以来持续稳步增长的变化趋势。
图5 2001-2006年欧盟生活垃圾焚烧厂发展趋势
图6 欧盟15国垃圾焚烧总量和人均垃圾焚烧量变化图
美国、日本、德国等国家环境部门最新公布的调查报告表明，对于大众关心的“二恶英”问题，现代的焚烧技术手段已经完全可以达到对环境安全的程度，现代化的生活垃圾焚烧厂已经不是居民所担心的二恶英的主要排放源！国外高标准、现代化的垃圾焚烧厂建设在城市中心、甚至是居民区的情况已屡见不鲜。日本东京的中央焚烧厂距离日本皇宫仅3.5公里，皇宫周边7公里范围内有7座垃圾焚烧发电厂。奥地利维也纳的Spittelau垃圾焚烧厂位于市区，距离居民区仅200米。法国巴黎的Ivry焚烧厂距离塞纳河仅200米，距巴黎圣母院仅4.5公里。实践证明，采取科学的措施，垃圾焚烧厂产生的污染是完全可以得到有效控制的，发达国家都已经有了成功的实践。
（五）根本解决我国生活垃圾难题，还需多管齐下
一方面是垃圾产生量随着经济持续增长而迅猛增加，另一方面是无论新建垃圾焚烧厂还是垃圾填埋场都遭到周围居民的强烈反对；一方面是二恶英危害更大的垃圾露天焚烧遍布各地，另一方面是采用现代化的垃圾焚烧技术、能更好控制二恶英排放的集中焚烧项目却无法建设！这就是当前我国大中城市普遍出现的处理垃圾问题的怪现状。
如何科学地处理越来越多的垃圾，已经是摆在我国政府面前的严峻挑战。透过国内各派激烈的争论，我们认为：破解我国大中城市迫在眉睫的“垃圾围城”的危机，垃圾焚烧是不可避免的选择；而从根本上解决我国13亿人民生活现代化进程中的垃圾难题，源头减量和末端减量都不能忽视，必须因地制宜、多管齐下。
1、垃圾分类和垃圾焚烧究竟孰轻孰重，需要依具体情况而定
目前社会上主张焚烧派和反对焚烧派争论得非常激烈。主张焚烧派认为垃圾焚烧是减量化资源化的最有效手段，破解我国的垃圾难题非烧不可；反对焚烧派认为应该重视源头减量而不是末端减量，对垃圾进行充分分类和回收，也就没有多少可以烧的了。
其实，支持者和反对者都各有一定的道理，只是源头减量和末端减量到底孰轻孰重，应该根据所处的时期、地点和当时所面临垃圾问题的严重程度而定。对于我国大中城市普遍告急的垃圾填埋场即将饱和、已经发生“垃圾围城”的状况，在近期必须要加快垃圾的末端治理，建设新的垃圾焚烧厂或填埋场；而从可持续发展的长远目标考虑，从源头就开始进行垃圾分类、减量与再利用可能是更符合资源节约型社会要求的举措。在国内大中城市垃圾处理能力严重不足的形势下，我们既不能只看眼前、盲目建设垃圾焚烧发电厂，而忽略了垃圾分类减量的巨大潜力，避免将来可能出现的焚烧发电厂没有足够垃圾可烧的局面；也不能不现实地寄厚望于依靠垃圾分类、源头减量来解决眼下的垃圾堆积如山问题。垃圾分类体系即使现在就建立起来也难以发挥减量的功效、解燃眉之急，何况一个分类体系的建设、完善和良好运行需要一个较长的过程。
2、垃圾的末端处理到底是焚烧、填埋还是堆肥，需要因地制宜
卫生填埋、堆肥和焚烧分别具有不同的特点，在我国复杂的国情条件下，选择哪一种垃圾处理方式要因当地的地理环境、经济发展水平、垃圾成分等条件不同而有所区别，不能简单地一刀切。
垃圾焚烧技术的减量化效果显著，但需要相当大的资金投入，对于我国东部经济发达、土地资源紧张的省份，近期应该以发展垃圾焚烧为主；卫生填埋占地多但投资少，对于西部人口较少、土地资源相对丰富、经济落后的省份可以卫生填埋为主。但是卫生填埋必须解决防渗问题，不具备天然防渗条件的，必须采用人工防渗技术措施。
3、垃圾分类减量应纳入长效机制，分类体系必须切实可行
垃圾分类回收与垃圾减量是先进的垃圾管理理念，但是必须认识到，我国生活垃圾与发达国家不同，我国有一个庞大的“拾荒”队伍，垃圾中的大部分可回收物都已通过卖废品的方式回收利用。这些废品如报纸、旧书、金属、塑料等约占生活垃圾产生量的10%-15%，而进入生活垃圾处理系统的垃圾中的可回收物已很少。鉴于这一特点，我国不适于仿效国外复杂的垃圾分类方法。
垃圾分类收集是一个涉及全社会的系统工程，需要各方协同运作。虽然国内一些大城市已经开展了垃圾分类试点工程，但是效果并不理想。在我国目前的条件下，垃圾分类收集的操作应本着先易后难的原则，逐步推进和完善。比如可以先着力于净菜进城、限制商品过度包装、减少办公垃圾、减少一次性物品的使用等实践，有机垃圾资源化利用的切入点可先从园林垃圾、粪便、污泥、餐厨垃圾等着手。
建立垃圾分类收集体系，除了宣传教育让公民养成垃圾分类投放的习惯之外，还必须有监督机制和奖罚机制的配套实施；同时，政府还要充分发挥公共管理职能，在分类运输、分类处理等方面出台相应的具体配套措施。
4、在实施垃圾分类的基础上，倡导科学的焚烧与填埋
焚烧厂烧什么和填埋场埋什么，直接影响着这种处理方式的最后污染程度。目前，欧盟、日本和美国等国家都提出了进一步限制进入垃圾填埋场的垃圾有机物含量的规定。比如，德国从2005年开始规定有机物含量大于3%或5%的生活垃圾不能进入一级或二级垃圾填埋场。这既是为了提高垃圾的资源再生利用率，同时也是对垃圾填埋场和垃圾焚烧炉的污染进行控制。我们在着手建立全社会的垃圾分类体系的同时，垃圾末端处理也应该不再是简单的“一烧了之”或“一埋了之”，而是向科学的、清洁的焚烧和填埋转变。
四、推动我国垃圾焚烧健康发展的建议
垃圾处理问题已成为我国各级政府面临的最大的民生问题之一。以番禺为代表的垃圾焚烧项目虽然因当地民众的反对而被叫停，但并没有解决迫在眉睫的垃圾处理问题。如果没有后续的有效行动，一旦填埋场填满，矛盾将必然在2-3年后更强烈地爆发。所以，政府必须及早行动、未雨绸缪，将可能出现的垃圾危机及早化解于萌芽之中，将政府、民众和社会的“共输”转化为“共赢”。
发展垃圾焚烧是我国大中城市在近期内破解“垃圾围城”难以避免的选择。为了应对当前的严峻形势，让垃圾焚烧在我国走上健康发展的轨道，本文提出以下四点思考和建议：
1、垃圾处理是关系民生的基础性公益事业，不宜简单市场化
垃圾处理是关系民生的基础性公益事业，是政府的责任，像供水、供电、供气、供热等公共事业一样，不能简单推向市场化、导致牺牲民众利益的恶性竞争发生。发达国家的实践已经证明，二恶英污染在现代垃圾焚烧技术手段下是完全可以解决和控制的，但是垃圾焚烧厂的建设和运行质量却是这些先进技术手段能否发挥效力的关键。经过我们深入调研发现，垃圾焚烧厂能否达标运行除了采用先进技术之外，还取决于以下三个关键因素：
(1)建厂投资要保证。必须保证所采用的设备高质量、高标准，严防投资缩水、产品以次充好，特别是焚烧炉和烟气净化处理这些关键设备的质量要保证。
(2)运营管理要严格。必须确保焚烧炉在二恶英充分分解的工况下运行，并严格遵守烟气净化处理程序。
(3)政府的垃圾补贴必须落实到位，不能让运营者迫于生存压力而在运营上偷工减料，降低运营管理水平。
特别需要说明的是，与其他产业不同，垃圾焚烧发电厂的主要目的不是发电、不是盈利，而是为了处理垃圾，电力只是副产品。虽然推进市场化体制改革是国家的大政方针，但是垃圾焚烧同其他社会公益事业一样，不宜简单推向市场化。
在这方面我国应该研究日本、新加坡等国的实践经验。日本是世界上垃圾焚烧率最高的国家，其《废物利用法》明确规定：政府应该在人力、技术、资金等方面保证焚烧厂的运营。由于垃圾焚烧产业的特殊性，在日本的焚烧厂基本上由政府出资建设，工厂建成后政府委托有资质的企业来运行，但这种企业的定位明确为“地方公益性企业”，没有任何利润压力。垃圾焚烧厂生产运行经费不足部分，由政府补贴。所以，日本所有的垃圾焚烧发电厂都不以（也无需以）发电作为主业。通常情况下，焚烧发电厂的电能首先供应的是本厂的需求，主要目的是维持工厂的正常运转，卖电只是附加利益。新加坡本岛上共有4个垃圾焚烧厂，岛上的填埋场全部由岛外取代，专门负责填埋本岛4个垃圾焚烧厂的灰烬。垃圾焚化厂和垃圾填埋场在新加坡都是国有，并且都不是自负盈亏的企业，它们直接隶属于国家环境局的政府下属机构，所有的投资都来自政府的财政，也没有税收，所有的利润均上缴国家财政。
在调研中，日本专家告诉我们，在垃圾焚烧发展初期，日本政府也曾搞过很多BOT项目，但是实践证明，BOT方式不适合垃圾焚烧项目，商业利益的驱动会带来以牺牲社会环境和公众利益为代价的企业违规操作行为。在日本这样一个高度市场化的资本主义国家，垃圾焚烧发电经过了若干年的发展后，现在却回归到国家投资和国家运营的模式，这其中的缘由值得我们深思！
2、政府必须对垃圾焚烧厂严格监管、奖惩分明、取信于民
无论是垃圾焚烧的赞成者，还是垃圾焚烧的反对者，对焚烧后污染物的监管都是双方共同关注的核心。然而，现在面临的一个严重问题是：人们对政府监管垃圾焚烧项目的力度缺乏信任。
从北京、上海、南京、广州等多个城市不断发生的环保维权事件来看，对于垃圾焚烧项目的建设，当地民众几乎是到了怀疑一切的地步：政府的选址决策程序、焚烧设施的规划、环境影响的评价、焚烧技术的选用、二恶英的检测等等。以至于垃圾焚烧厂的选址与建设已经成为了典型的公共决策危机。
民众的担忧和怀疑是可以理解的，因为不可否认，由于技术、经费、监管等多方面的原因，国内部分正在运行的垃圾焚烧厂，建设质量和环保状况的确是问题很多，而政府在有些情况下或限于无奈（因为没有备用垃圾处理设施），或疏于监管（执法不严、违法不究），而没有相应的作为，导致公众对政府失去了信任，进而对所有新建垃圾焚烧厂都一律抵制（包括垃圾填埋场也是同样命运），垃圾焚烧发电项目被“妖魔化”，选址和上马陷入了前所未有的困局！
面对公众的反对和质疑，如何重塑政府在百姓心目中的威信？如何使我国垃圾焚烧项目走出决策危机？我们建议：对国内所有垃圾焚烧项目进行一次认真的、公开透明的、有群众和专家代表参与的环保大检查，对存在的问题严肃查处，让大家充分了解运营规范的垃圾焚烧项目，对公众有一个交代。
从发达国家的实践经验和教训来看，垃圾处理设施运营的好坏，在当前考验的已经不是技术，而是政府的监管决心、监管力度、监管水平！我们在引进国外先进垃圾焚烧技术的时候，还需相应引进国外运作良好的社会监督机制。与垃圾处理技术本身相比，地方民众更注重的是政府的信誉。迫在眉睫的垃圾处理问题，已经是我们建设和谐社会的一大隐患，也是对政府执政能力的严峻考验。因此，如果政府不从现在开始在垃圾处理设施的监管上狠下决心、有所作为，垃圾处理问题在未来将会更为严重和复杂。
建议政府像治理整顿小煤窑、小火电等企业那样来彻底整顿国内的垃圾焚烧发电厂和垃圾填埋场，严格检查各项环境规范和标准是否落实，并且必须奖惩分明，对于不合格的垃圾处理设施限期整改，对于违法者和弄虚作假者严惩不贷。同时，政府有关部门应立刻着手研究建立公众参与和社会监督机制、制定垃圾焚烧厂的运行规范、监督处罚制度、实施垃圾焚烧厂的二恶英强制检测制度以及垃圾焚烧从业人员的考核、培训、持证上岗的制度等等。防止垃圾焚烧厂在经济利益驱动下不规范建设和运营，重塑民众对政府监管垃圾处理项目的信心和信任。
3、适时有效地宣传和疏导，让公众正确认识垃圾焚烧
无论是那不勒斯还是莫斯科，之所以发生垃圾危机，并不是政府以前没有考虑垃圾处理设施的建设，而是规划的垃圾处理设施因为到处遭遇群众的反对而停止。冰冻三尺，非一日之寒。那不勒斯的垃圾问题早在15年以前就存在，政府曾经筹建4座垃圾填埋场，还有若干焚烧炉的建设计划，但是由于部分居民反对在自己社区周围建设，结果垃圾处理设施迟迟不能兴建，填埋场垃圾满溢，再加上垃圾回收成效不大，结果就是垃圾永远处理不完，连垃圾处理场都几乎放弃，最终导致社会暴乱一触即发。
那不勒斯的教训告诉我们：如果任由公众简单地反对焚烧，将造成大家都不愿意看到的政府与公众“双输”的结果，一旦造成“垃圾围城”或发生垃圾危机，公众最终仍然是受害者。政府应该在充分听取群众意见的基础上，态度明朗、旗帜鲜明地对民众进行宣传和教育。当然有一个重要前提是：政府必须狠下决心整顿目前垃圾焚烧厂鱼龙混杂、良莠不齐的局面，严格杜绝环保监管上的流于形式、弄虚作假，重塑民众的信任。
垃圾焚烧是一个专业性的话题，一般民众未必能准确了解，甚至会存在较大的认识误区（特别是在当前国内部分垃圾焚烧厂运行不达标的情形下）。所以，政府需要着手对公众进行宣传和疏导，消除其对二恶英问题的恐惧，取得公众对建设垃圾焚烧厂的理解和支持。
对于一般民众的疑虑，必须有来自主流媒体的不断宣传和教育，及时地澄清各种误导，给他们以专业的、正确的解答。在垃圾处理问题上，政府还要让民众认识到，我们既需要有长远的垃圾处理理念（比如分类回收、资源循环利用、垃圾零废弃等），又必须有近期的切实可行的垃圾处理措施（比如建设焚烧发电厂等）。如果任由媒体报道处于无序的、哗众取宠的炒作状态，将垃圾焚烧不分良莠地一律“妖魔化”，导致民众一味地、盲目地反对焚烧，后果将是更严重地危害百姓的切身利益。
需要特别一提的是，课题调研中日本专家告诉我们，日本20世纪90年代末也曾经出现我们国内当前的境况：民众一谈垃圾焚烧就“色变”、避二恶英唯恐不及，媒体也对垃圾焚烧的“祸害”大加渲染。但是经过短短几年时间，也就是到了2003年以后，日本社会对垃圾焚烧的沸沸扬扬的争论一下子安静下来，民众不再抗议、不再讨论，媒体也不再关注。日本专家讲，二恶英引发的恐慌之所以烟消云散，根本原因是民众从心理上完全信服了垃圾焚烧的好处。
4、垃圾分类减量应纳入长效机制，分类体系必须切实可行
垃圾分类减量虽然不能满足我国大中城市当前非常迫切的垃圾处理需求，但是有必要提倡和鼓励，并在政策上纳入长效管理机制。
实施垃圾分类的目的是实现垃圾的资源化利用，是一个涉及全社会的系统工程，国家、地方、居民和企业四位一体、缺一不可，需要协同运作。国家制定出鼓励垃圾资源化利用的相关法案，地方政府负责收集垃圾废弃物，企业推动资源再生事业，居民加强分类意识。
分类体系的建设必须在我国国情条件下切实可行。虽然国内一些大城市已经开展了垃圾分类试点工程，但是效果并不理想。有的是居民分类和社区分类、垃圾清运站的分类相互脱节，有的是分类过于复杂使人无所适从，结果分类的垃圾桶仅仅是个摆设。在我国目前的群众素质条件下，垃圾分类收集的操作应本着先易后难的原则，逐步推进和完善。
(1)垃圾分类体系不宜复杂。我国“拾荒”队伍已经对垃圾中的部分可回收物进行了回收，并送到相应的收购站对这些垃圾进行再利用，剩余的生活垃圾中可回收的部分已经很少，所以我们不适于效仿国外复杂的垃圾分类体系，现在迫切需要又切实可行的是对未被回收利用的剩余的生活垃圾进行干湿分类，也就是将厨余垃圾和非厨余垃圾分开，这样既能提高垃圾焚烧厂的垃圾热值、减少填埋场的臭气，又能将厨余垃圾作为有机肥的来源实现再利用。
(2)垃圾分类必须有后端产业链支撑。比如，废纸送到造纸厂，金属瓶送到冶炼加工厂、塑料送到化工厂等等，这样才能实现垃圾的资源化再利用。而资源化的方式，需要根据国情广开思路。比如对于塑料类垃圾，印度最近找到了一种新用途——铺路。将上千吨塑料垃圾切碎后和柏油混在一起，变成一种叫做聚合沥青的混合物。用这种材料铺路，不仅可以承受雨季和每天的磨损，效果甚至比传统方法还好，还能减少坑洞。印度已经用这种产品铺设了1400公里的道路。
(3)建立垃圾分类收集体系，需要综合运用各种手段实施管理。宣传教育、政策引导、法律约束、经济激励，一个也不能少，这都有待于进一步研究出切实可行的操作方案。目前有些地方试点垃圾计量收费制度，是一个有益的尝试。
注释：
①《2009年中国城市建设统计年鉴》。
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