《审计法》修订述评，本文主要内容关键词为：述评论文,审计法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
秦荣生（北京国家会计学院） 与现
行《审计法》相比，新《审计法》保持现行
审计法框架结构和基本内容不变，进行
了局部“微调”，修订达30余条，主要在
五个方面做了修订：一是为健全审计监
督机制所做的修订；二是为完善审计监
督职责所做的修订；三是为加强审计监
督手段所做的修订；四是为规范审计行
为所做的修订；五是对现行审计体系即
政府审计与内部审计、社会审计的关系
所做的修订。
对现行审计体系的修订，看似细小
的修改，其实体现了《审计法》修订的精
妙，更是近几年来我国社会、经济发展的
客观要求和具体体现。根本而言，审计体
系这个问题是游离于《审计法》之外的，
但同时，其作为《审计法》设定的基础，我
们又不得不加以面对。应该说，在《审计
法》设定之初，对应当时经济法治的背
景，其性质定位并不存在问题。但中国社
会与经济在这十多年改革当中都发生了
显著的变化，随着政治、经济体制改革的
进一步深入，各级政府职能向经济调节、
市场监管、社会管理和公共服务等方面
转变，各种成份的经济实体不断发展、壮
大，国有企业的深化改革，政府审计监督
对象也应随之改变。政府审计职能、政府
审计职责也要重新定位，政府审计职责
应通过国家立法加以调整。
对于审计体系，由于我国长期实行
的计划经济体制，形成了与之相适应的
思想观念和行为规范，一直认为“政府审计是主体，内部审计是基础，社会审计是
补充”。在政府审计与内部审计、社会审
计的关系上也受这种思想的影响。事实
上，我国政府审计与内部审计之间并不
存在着领导与被领导的关系。首先，我国
各部门、国有的金融机构和企业事业组
织的内部审计不是政府审计的有机组成
部分，在领导体制上不受政府审计的支
配；其次，政府审计不能利用内部审计的
结论而减少其工作量，更不能简单利用
内部审计的相关资料；再次，政府审计与
内部审计的目标并不完全一致，工作任
务各异，服务对象不同，因而他们是两种
各自独立的审计类型，不存在政府审计
必须依赖内部审计、政府审计领导内部
审计的关系。当然，属于政府审计对象的
单位，为提高政府审计工作效率，对被审
计单位的内部审计给予必要的业务指导
和监督，是节约公共资源的客观要求。
在市场经济条件下，企业是市场的
主体，企业与税务、所有者、银行、职工队
伍等各方面存在着利害关系，政府审计
无法替代社会审计对各利害关系人起鉴
证作用。即使是国有企业，在市场经济条
件下同样要与各方面利害关系人发生各
种往来关系，所以同样需要由社会审计
进行审计。从理论上讲，作为公共财产所
有者代表的政府委派政府审计机关对国
有企业进行审计是无可非议的，对为国
有企业审计的社会审计机构出具的审计
报告进行核查也是理所当然的。
为此，新《审计法》第二十九条规定“依法属于审计机关审计监督对象的单
位，应当按照国家有关规定建立健全内
部审计制度；其内部审计工作应当接受
审计机关的业务指导和监督。”第三十条
规定“社会审计机构审计的单位依法属
于审计机关审计监督对象的，审计机关
按照国务院的规定，有权对该社会审计
机构出具的相关审计报告进行核查。”
王立彦（北京大学光华管理学院）
修订后的审计法明确了审计机关经济责
任审计的法律地位，为审计机关开展经
济责任审计进一步提供了法律依据。新
修订的审计法新增加第25条明确规定，“审计机关按照国家有关规定，对国家机
关和依法属于审计机关审计监督对象的
其他单位的主要负责人，在任职期间对
本地区、本部门或者本单位的财政收支、
财务收支以及有关经济活动应负经济责
任的履行情况，进行审计监督。”这将大
大改变一直以来开展经济责任审计的法
理依据不足状况。
修订以后的《审计法》第三十三条特
别增加了“审计机关经县级以上人民政
府审计机关负责人批准，有权查询被审
计单位在金融机构的账户”和“审计机关
有证据证明被审计单位以个人名义存储
公款的，经县级以上人民政府审计机关
主要负责人批准，有权查询被审计单位
以个人名义在金融机构的存款。”我认
为，这两款在实施中很可能会遇到法律
困惑甚至法律冲突。因为，经‘县级以上’
人民政府审计机关‘负责人’批准，审计
机关就有权查询被审计单位在金融机构
的账户，这其实是在审计机关范围内的‘自我授权’，不可能不涉及到审计以外
的多种经济和民事法规（譬如企业法规、
公司法规、金融法规等）的协调性问题。
孟 焰（中央财经大学会计学院）
1．将经济责任审计写入《审计法》，
强化了对领导干部的经济责任审计
修订后的审计法明确了审计机关经
济责任审计的法律地位，为审计机关开
展经济责任审计进一步提供了法律依
据。新修订的审计法新增加了一条，作为
第25条规定：“审计机关按照国家有关
规定，对国家机关和依法属于审计机关
审计监督对象的其他单位的主要负责
人，在任职期间对本地区、本部门或者本
单位的财政收支、财务收支以及有关经
济活动应负经济责任的履行情况，进行
审计监督。”
新《审计法》进一步扩大了经济责任
审计的范围至“对国家机关和依法属于
审计机关审计监督对象的其他单位的主
要负责人”。近年来掀起的“审计风暴”中
暴露出来的很多案例就是经济责任审计
的成果。对领导干部任职期间应付责任
的履行情况进行审计监督，有利于对领
导干部依法行政、依法理财的情况进行
监督；有利于对公共财政使用效益进行
监督，从而避免官员盲目追求政绩，造成
不必要的损失和浪费；有利于对经济领
域个人廉政情况进行监督。新《审计法》
为经济责任审计提供了法律依据，严格
了经济责任追究制度，解决了长期以来“审而不计”的难题。
2．对审计对象的权利予以保障，规
定了相应的法律救济渠道
根据新修订的审计法，审计对象如
不服审计决定，有三种权益救济途径可
供选择：被审计单位对审计机关作出的
有关财务收支的审计决定不服的，可以
依法申请行政复议或者提起行政诉讼，
被审计单位对审计机关作出的有关财政
收支的审计决定不服的，可以提请审计
机关的本级人民政府裁决，本级人民政
府的裁决为最终决定。
3．理顺了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的监督关系
新修订的审计法规定：“对国有资本
占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。”“审计
机关对政府投资和以政府投资为主的建
设项目的预算执行情况和决算，进行审
计监督。”“审计机关对政府部门管理的
和其他单位受政府委托管理的社会保障
基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、
资金的财务收支，进行审计监督。”
4．强化了在高新技术条件下的国家
审计监督手段
新修订的审计法第31条规定：“审
计机关有权要求被审计单位提供其运用
电子计算机储存、处理的财政收支、财务
收支电子数据和必要的电子计算机技术
文档，被审计单位不得拒绝、拖延、谎
报。被审计单位负责人对本单位提供的
财务会计资料的真实性和完整性负责。”
第32条还规定：“审计机关进行审计时，
有权检查被审计单位运用电子计算机管
理财政收支、财务收支电子数据的系统，
被审计单位不得拒绝。”新审计法的这些
规定将大大加强对财政收支电子数据的
国家审计工作，为今后防止被审计单位
用现代化高科技手段作弊奠定了法律基
朱小平（中国人民大学商学院会计
系） 这次审计法的修订，抓住今后相当
长的一段时间中国经济生活的核心问
题，围绕着建设和维护正常的、有效的社
会经济秩序而进行审计工作。例如，在修
订的审计法中明文规定，政府向人大常
委会提交的审计工作报告应当重点报告
预算执行情况的审计；必要时，人大常委
会可以对审计工作报告做出决议；政府
对审计工作报告中指出的问题的纠正情
况和处理结果，也应当向人大常委会报
告。这首先体现了政府强化预算管理实
行科学化管理的决心，必须编制科学的
预算并且严格执行，同时也突出了国家
审计的作用和工作重点，要求根据预算
实行对公共财政资金的监督。修订后的
审计法对于审计人员的工作也提出了更
高的要求。例如将领导干部的任期经济
责任审计写进了修订后的审计法，这里
不仅包括国有企业的负责人，还包括国
家机关领导人，这样就必须在法律和实
质上两个方面理解任期经济责任的内涵
和外延，特别是后者的政治责任、行政责
任、经济责任往往混杂在一起，而这是当
前理论界与实务界仍然争论的问题。由
于社会主义市场经济还是处在建设过程中，经济责任的准确界定还是具有一定
难度，审计人员面临十分艰巨的任务，必
须不断学习提高自己的素质。
潘小娟（中国政法大学） 此次修订
对原有的《审计法》作了较大幅度的改
动。从立法条文上看，改动多达三十四
处，占全部条文的2／3以上。从内容上分
析主要在以下方面有所突破：（1）明确了
审计机关执法的法律依据。由于修订前
的《审计法》未对审计机关的执法主体地
位作出明确规定，因此审计机关在审计
执法过程中常常会遇到相当大的阻力。
为此，修订后的《审计法》明确规定，审计
机关依据有关财政收支、财务收支的法
律、法规和其他国家有关规定作出审计
评价，在法定职权范围内作出审计决
定。这一规定，明确了审计机关进行审计
评价和处理、处罚的依据，确立了审计机
关的执法主体资格和地位，有利于增强
审计监督的严肃性和权威性。（2）扩大了
审计范围和审计内容。首先，修订后的《审计法》扩大了审计覆盖面，如将审计
监督范围中“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其
他事业组织”；将“国家建设项目”调整为“政府投资和以政府投资为主的建设项
目”等。其次，新增了经济责任审计、效益
审计等内容，如新增加的第二十五条明
确规定，审计机关按照国家有关规定，对
国家机关和依法属于审计机关审计监督
对象的其他单位的主要负责人，在任职
期间对本地区、本部门或者本单位的财
政收支、财务收支以及有关经济活动应
负经济责任的履行情况，进行审计监
督。这些规定更准确地划定了审计机关
的工作任务和职责，有利于增强审计监
督的全面性和完整性。（3）强化了审计监
督手段。修订后的《审计法》规定，审计机
关有权依法查询被审计单位在金融机构
的账户，有权查询被审计单位以个人名
义在金融机构的存款，有权要求被审计
单位提供运用电子计算机储存、处理的
财政收支、财务收支电子数据和必要的
电子计算机技术文档。同时规定审计机
关在审计工作中，可以提请公安、监察、
财政、税务、海关、价格、工商行政管理等
机关予以协助。如被审计单位拒不执行
应上缴款项的，审计机关可通报有关部
门依法扣缴。这些规定有利于加大监督
力度，增强审计监督的真实性和有效
性。（4）强化了审计监督保障机制。一是
增强了组织保障，将“审计特派员”改为“派出机构”，规定审计机关根据工作需
要，经本级人民政府批准，可以在其审计
管辖范围内设立派出机构。派出机构根
据审计机关的授权，依法进行审计工
作。二是增强了上级审计机关对下级审
计机关人事任免的话语权，规定地方各
级审计机关负责人的任免，应当事先征
求上一级审计机关的意见。三是增强了
审计系统内部的层级监督机制，明确规
定上级审计机关可以责成下级审计机关
变更或者撤销其不符合国家有关规定的
审计决定，必要时也可直接变更或者撤
销。四是增强了审计报告的法律效力，规
定为适应审计结果公告的需要，将审计
报告确立为审计机关对外出具的法律文
书。这些规定大大增强了审计监督的独
立性，为审计监督的有效实施提供了强
有力的组织和法律保障。
高培勇（中国社会科学院财贸所）
纵观修订的各个条款，可以看出它的一
个重要的着眼点在于，加强对政府收支
的审计。审计系统之所以要对政府收支
管理进行审计，说到底，根本的原因在
于，政府部门从事的是满足社会公共需
要的公共管理活动。这些管理活动，尽管
形式各异，内容有别，但综合起来，在市
场经济体制环境中，无非是生产或提供
通过市场解决不了或解决的不能令人满
意的公共物品或服务。要满足社会公共
需要，要提供公共物品或服务，要从事任
何形式、任何内容的公共管理活动，总是
要花钱的。要花钱，就要筹钱。筹钱与花
钱，这一收一支之间，便构成了政府部门
所从事的公共管理活动一个领域———公
共财政。公共财政活动同其他领域的公
共管理活动又有所不同：通过它，可以折
射、可以反映政府部门所从事的所有领
域的公共管理活动。
对于公共财政活动，政府部门是通
过事先提交预算、事后呈送决算的办法，
向立法机关报告的。政府收支预算和决
算，也包括其间的管理运作，便成了审
计机关的重点审计对象。倘若说政府部
门所从事的公共管理活动多种多样，可
从不同的角度、基于不同的目的加以分
类的话，那么，无论从哪一角度、基于哪
样一种目的做出的分类，政府收支活
动，都是全部公共管理活动的核心内容。如果说政府部门所从事的公共管理
活动存在着一条主线，只要抓住了这条
主线，便可以由此牵动公共管理活动的
几乎全部内容的话，那么，形成这条主
线的领域，只能是政府收支。所以，政府
收支，是居于“牵一发而动全身”地位
的。“只有财政收支到位之处，才是政府
职能履行之地”。
尹 平（南京审计学院 ）审计法总
结了现阶段普遍开展的经济责任审计，
对其作了准确的法律定位和解释，为经
济责任审计规范化、科学化奠定了法律
基础；审计法准确地界定了国家审计的
范围，对国有和国有资本占控股地位或
者领导地位的企业、金融机构审计作了
明晰的法律描述，反映了新时期国家审
计发展的需要；审计法关于审计机关负
责人任免的规定，既考虑了审计工作的
专业性和特殊性，又与现行党的干部政
策保持衔接和一致，满足了审计工作独
立性的要求；审计法关于国务院和县级
以上人民政府应当将审计报告中指出的
问题的纠正情况和处理结果向本级人大
常委会报告的规定，针对目前审计中“审
计难、处理更难、落实更更难”的现象，要
求审计主体不仅要及时提供披露性和评
价性审计信息，而且要更多地关注审计
工作的实际结果，这无疑代表了社会对
审计工作的期望，强化了审计治本性功
能；审计法关于计算机审计方面的规定，
适应了审计工作信息化的趋势，并力图
为信息化条件下审计发展提供法律规
范；等等。
谢 荣（上海国家会计学院） 《全
国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》（以下
简称《修改决定》）已于日前发布，并将于
今年6月1日起施行。《修改决定》根据
我国不断深化的经济体制改革的需要，
对现行的《审计法》作了较大幅度的修
改，这对完善我国的审计监督体系，进一
步发挥国家审计在维护国家财政经济秩
序、保护国有资产安全、确保国家预算执
行效率效果等方面的重要作用，将产生
深远影响。
1．国家审计范围更宽、责任更重大
《修改决定》除对国家审计的范围作
了一般的补充完善外，最大的修改是增
加了经济责任审计的法定要求。开展经
济责任审计，不仅拓宽了国家审计的监督空间，也使国家审计进一步成为对领
导干部权力和受托责任进行制约和监
督的重要环节和机制。但与此同时，我
们也应看到，国家审计的责任也愈来愈
大，审计的难度也愈来愈高。这首先因
为判断机关、单位主要负责人经济责任
的标准或依据常常不够规范清晰；其
次，审计取证范围愈来愈广，证据形式
愈来愈复杂，审计报告总括性定性结论
需要的证据支持愈来愈难；再者，对审
计人员的素质要求愈来愈高。经济责任
审计的重要性和高难度，要求我们必须
对经济责任审计的相关理论和实务问
题进行更深入的研究。
2．国家审计取证权限更清晰
《修改决定》根据现代信息技术在财
政、财务管理中应用的广泛性和普及性，
以及审计取证责任的严肃性，明确规定
审计机关有权要求被审计单位提供所有
与审计事项相关的电子数据、计算机技
术文档和其他相关资料，以供审计检
查。现代审计要求，被审计单位必须向审
计人员公开所有的文件、信息和资料，以
便审计人员作出最全面和客观的判断。
但在以往，常常会碰到被审计单位以行
政机密或商业秘密为借口限制审计人员
检查一部分重要电子数据和文档的情
况。《修改决定》的及时修改，使得审计取
证的权限更清晰，也更有利于审计机关
履行自己的职责。
3．审计责任和被审计单位的会计责
任区分更明确
审计责任和会计责任是两类不同的
责任，审计机关承担审计责任，被审计单
位承担会计责任，这是最基本的职责划
分。但在以往，常常容易被人混淆，误将
被审计单位的会计责任视作审计责任。
这次《修改决定》对此作了明确阐述，被
审计单位负责人对本单位提供的财务会
计资料的真实性和完整性负责，这就有
效地区分了审计机关与被审计单位之间
的会计责任和审计责任，即加强管理、建
立健全内部控制制度、确保财务会计资
料的真实性和完整性是被审计单位的责
任；审计机关的责任是对财务会计资料
的真实性和完整性和经济责任的履行情
况发表审计意见。审计责任和会计责任
的进一步明确不仅可提高审计效率，也
可使审计发挥更重要的作用。
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