公司治理变迁中的政府介入研究，本文主要内容关键词为：公司治理论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F270文献标识码：A文章编号：1003-5230（2007）05-0118-07
所谓公司治理（Corporate Governance），是指协调公司各利益相关者之间责、权、利关系的一整套制度安排。作为多种制度安排在进化博弈中形成的多重均衡，任何国家的公司治理都是在其特殊的历史条件下形成的，并随着各国经济、政治、法律与文化等多种因素的变化而变迁。人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择[1]（中译本序P1），研究公司治理变迁对于当前的公司治理改革有着非常重要的意义。同时，公司治理变迁不仅是在一定的经济环境下进行，而且广泛地受到政治因素的影响。政府作为一个国家或地区的政治权威机构，是整个社会经济的调节者与市场的监管者。公司治理在经济上是否“划算”、在政治上是否“合适”，在很大程度上决定了其能否得到政府的认可和相应的法律地位。
一、政府介入的原因
代表国家的政府，是在暴力方面具有比较优势的组织，处于界定和行使产权的地位[1]（P21）。当然，政府有狭义与广义之分，狭义的政府概念往往只是指政权系统中的行政部门，而广义的政府概念包括行政、立法与司法等所有的政权体系。本文所讨论的政府主要指广义政府，即国家职能的体现者。政府之所以介入公司治理的变迁，一方面是因为社会公众对政府提出的要求，另一方面是由于政府的主观动机。
1.解决公司治理变迁中的市场不足与失灵
公司治理作为一套制度安排，既需要外部治理机制，又需要各类内部契约。为解决各类代理问题，需要公司内部与外部两个完善的市场①。而完善的市场要求有充分的信息、高度竞争的产品、界定和保护产权的基础结构、没有垄断或串通、交易主体众多而且可以自由进出等条件。然而，许多国家公司治理所面临的市场环境，远未能达到这些要求，即出现了市场不足现象。比如：高质量的独立董事供给过少、财务信息透明度不够、股票市场不发达、经理市场缺乏和产品竞争程度低等。同时，公司治理中一些市场失灵的问题无法通过市场机制得到有效解决，比如：无法提供作为公共物品的法制基础与产权保护、不愿实现稳定就业等政治目标、不能确保收入的平等、无法克服制度变迁的外部性与“搭便车”等。正因为市场往往会存在不足与失灵，人们就会期待着政府能够有所作为，而政府是否能够使公众如愿以偿，则事关其政治统治与管理的合法性。
2.政府在推动公司治理变迁中的优势
公司治理的变迁可以分为诱致性变迁与强制性变迁[1]（P371—418）。诱致性变迁由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，而强制性变迁则由政府的命令和法律的引入而实现。在各国公司治理变迁的过程中，都是两种变迁方式并存，我国也不例外。一方面，公司可以根据自身的喜好，通过各利益相关者之间的一系列契约，自由选择其治理结构；另一方面，公司的选择并非是任意的，而是在政府的规范引导与法律的强制约束下进行。具体来说，政府在推动公司治理变迁中的优势主要在于：一是政府对公司治理变迁的路线进行引导，使治理结构的演进能在一个相对稳定的环境下进行，避免出现大的波动；二是政府凭借其规模优势，能够以较低的成本快速实施制度供给，解决公司治理变迁中的制度短缺问题；三是通过维持或改变现有公司治理的路径依赖，推动其变迁进入良性循环。正是因为政府在推动公司治理变迁中具有诸多优势，社会公众才会认同政府的介入。
3.政府对自身综合效用的考虑
与企业追求利润最大化的目标不同，政府既要追求经济收入的最大化，又要追求政治支持的最大化。政府一般都希望能为国家创造更多的财富，出现国富民强的盛世景象，这既是政府权威的合法性来源，又是政府税收增长的基础。因此，明智的政府会致力于构建有效率的经济组织。为更好地说明这一点，把政府的效用函数简单地描述为：
其中，X为影响政府经济收入的各因素的集合，如税和费等；Y为影响政府政治支持程度的各因素的集合，如社会稳定、经济发展和政治清明等；α为经济收入在政府效用中的权数，α越大，就意味着政府越看重经济收入，反之，则意味着政府更看重政治支持。
显然，政府介入公司治理变迁会带来多方面的收益，比如：介入公司治理提高企业绩效从而增加政府的经济收入、干预公司治理获得部分控制权收益、组建大型企业集团提高国际竞争力以显示政绩、关注公司治理变迁中的弱势群体从而夯实执政的合法性基础等等。不过，政府介入公司治理变迁也需要支付一定的成本。这些成本中既有人、财、物等经济投入，也包括种种政治代价，如公司治理变迁所诱发的多元化政治力量可能会对权力中心产生潜在威胁、由利益关系调整而引发社会不稳定等等。我们认为，政府也是一个理性的行为主体。只有当收益大于成本的时候，政府才会选择介入。政府行为的背后不仅有经济成本与收益的权衡，更有政治成本与收益的权衡②。
二、政府介入的方式
政府影响企业的方式有很多，比如政府规制、经济立法、宏观调控、微观干预等等。对于公司治理变迁而言，政府介入的方式主要有以下三种：
1.引导公司治理改革的方向
有许多非政府组织或政府间组织也可能影响公司治理改革的方向，比如，各国的证券交易所会制定公司治理的相关规则，这些规则虽没有普遍约束力但能影响在本交易所上市的公司；律师协会、大的机构投资者等组织会发布有关公司治理的“意见”、“准则”或“报告”，它们虽没有法律强制力但影响力往往很大。但是，这些影响往往是局部或间接的，而且要以政府立法为依据，或以主权国家是否接受为前提。因此，相对来说，政府在公司治理改革中的作用更为直接和重要。不过，在不同的国家，政府在拟定公司治理改革方向时发挥的作用并不完全相同。在发达国家，虽然不排除通过相关立法进行强制干预的可能，但政府更多的是对公司治理改革的方向进行诱导，以促使“最佳实践”（best practice）的形成。而在经济转型国家，因为拥有更多的“日程安排权”，政府不仅会利用市场机制诱导最佳公司治理的形成，更会利用手中的行政权力直接设定公司治理改革的方案并强制推行。也就是说，在经济转型国家，政府在拟定公司治理改革的方向上发挥的作用更为明显。
我国于1956年实现了从新民主主义到社会主义的转变，建立了中央集权的计划经济体制。在传统体制下，国有企业的治理结构属于典型的“行政型”治理，其最大特点就是政企不分，企业治理行为行政化，从而“内部治理外部化，外部治理内部化”[3]（P294）。而且，传统国有企业面临严重的代理问题，其直接后果就是企业的效率低下。政府对效率低下、亏损严重的国有企业进行改革，显然有利于政府经济收入的最大化。同时，当人们日益认识到国有企业的弊端时，政府的改革决心与态度也会增加其统治的合法性，从而获得更多的政治支持。所以，一旦意识形态的约束稍有放松，政府主导的国有企业改革便随之展开。也就是说，中国国有企业治理结构的变迁一直是由政府启动和推进的③。
我国乡镇企业的治理结构并不是各要素所有者在市场中达成的平等契约，而是利用各自的比较优势作出的行政安排，在当时的历史条件下，曾表现出极高的效率[4]。然而，从20世纪80年代中期开始，乡镇企业的治理结构逐步暴露出诸多弊端。承包制是乡镇企业最早进行的改革，然后是20世纪90年代的产权改革。在改革初期，因为股份合作制同时满足了三个约束条件，即政府官员害怕犯政治错误，经理害怕失去权力，员工害怕失业[5]（P28），被视为一种目标模式，并被中央和地方政府广泛提倡[6]。不过，由企业职工广泛参与的“股份合作制”并未成为乡镇企业产权改革的主要实践模式，到20世纪90年代末这一模式已被“经理层持大股”所取代。这说明政府的“广泛提倡”并不一定能被企业完全接受④。
有意思的是，我国私营企业的治理结构变迁也不是完全以市场竞争为导向的。20多年来，众多的私营企业抛弃了“业主制”和“合伙制”，选择了“公司制”，主要不是出自效率的考虑，而是对政府经济政策的一种本能反应。而且，众多私营企业的治理结构长期锁定在“家族制”，这不仅与经理市场缺乏、社会信任度不高等因素有关，更与我国法律对私有股权的保护不够和社会主义意识形态等因素有关⑤。虽然，政府对私营企业治理结构的变迁也进行了诱导，但与国有企业相比，政府的强制干预要少得多。
2.建立公司治理变迁的法制基础
一般来说，有关公司治理的制度安排可以分为两个层面，一个是公司层面，如公司章程、议事规则等，另一个是法律层面，如公司法、证券法等。沿着Easterbrook与Fishchel公司法契约分析的路径[7]（P1—39），我们认为，公司法与证券法等法律层面的制度安排是有关公司治理的公共契约，它可以节省公司各利益相关者签订具体合同时所要花费的成本。不过，因为公司治理变迁的法制基础具有非竞争性、非排他性和效用的不可分割性，属于典型的公共产品，市场主体不愿意也不可能向社会提供，所以这一任务往往是国家通过政治程序来完成的。由国家通过政治程序制定的有关公司治理的法律是一种通用的公司治理结构，其具体内容既有国家强制的一面，又有契约自治的一面。进行国家强制主要是为了防止机会主义、节约交易费用，并体现政府的政治意志，而保留部分契约自治则主要是考虑到了政府失灵。好的、通用的公司治理结构需要在这两者之间保持恰当的平衡。
从20世纪90年代中期以来，哈佛大学的La Porta、Lopez-de-Silance、Shleiver和芝加哥大学的Vishnv四位经济学家（以下简称LLSV）及其追随者通过大量研究揭示了法律环境对于公司治理的重要影响。Shleifer与Vishny提出，各国对投资者的法律保护存在巨大差异，成功的公司治理体系依赖于投资者法律保护和所有权集中的某些组合[8]。LLSV发现大型公众公司中股权集中的现象与投资者保护呈负相关关系[9]。在全球大公司的委托代理问题中，约束控股股东对小股东的攫取行为，比对经理人员无视股东利益醉心于建设自己王国的行为进行约束更为重要[10]。LLSV认为，强投资者保护与有效的公司治理是联系在一起的，这可以从很有价值且有一定广度的资本市场、股份所有权的分散、公司间资本的有效配置中反映出来。对金融市场的放任不管不是一个好的方法，金融市场需要对外部投资者进行一些保护，不管是通过法庭、政府代理部门，还是通过市场参与者本身[11]。
由此可见，要促使公司治理往更为有效的方向演进，就必须加强对投资者的权益保护，营造良好的法制环境。在实践中，我国政府也的确在这么做。1992年以前，我国对中小投资者的法律保护主要依据地方政府或中央部委的法规与规章，其规定带有明显的地方性和临时性。1993年国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》，成为新中国第一部正式的全国性股票市场法规。此后，《公开发行股票公司信息披露实施细则》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》等一系列法律法规出台，使我国中小投资者的法律保护得到一定的改善。1994年7月1日，我国《公司法》生效，它的施行标志着我国的公司治理进入一个真正有法可依的阶段。此后又相继颁布了一系列与中小股东权益保护有关的法律法规。1999年7月1日，《证券法》生效，继续完善上市公司信息披露制度，并开始注意到上市公司中的公司治理问题。之后，《上市公司股东大会规范意见》、《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》等陆续出台，进一步从公司治理的角度加强对中小股东权益的保护。2005年10月对《公司法》进行大幅度修订，更是在加强中小股东保护、建立良好的公司治理法制基础方面作出了重大改善。
3.拓展公司治理的选择空间⑥
政府通过其垄断优势实施强制性的公司治理变迁，虽然可以因规模经济等原因节约大量的交易成本，但因受统治者的偏好与理性化能力、意识形态性质、官僚机构的运作效率、集团利益的冲突以及社会科学知识的供给水平等因素的影响，其变迁方案的科学性难以得到保证。所以，政府如果完全垄断公司治理的变迁方案供给，不仅难以取得经济收入的最大化，更难以在民主社会取得广大选民的政治支持。从理论上讲，政府只有在强制推动公司治理变迁的收益大于成本时，才垄断变迁方案的供给。或者说，政府垄断供给的程度应该保持在边际收益与边际成本大体相等的位置。当诱致性公司治理变迁更为有效或更符合社会公众的意愿时，政府可以通过改变相关制度安排，拓展民众可以自由选择的空间，从而，既获取更多的经济收益，又博取更好的政治声誉。具体地讲，政府可以通过以下途径拓展公司治理选择的空间：
第一，放松对公司治理的规制。公司乃是各要素所有者之间“一系列合同的节点”[12]，正是这种契约性质决定了对公司治理的规制应当有个限度，政府必须为利益相关者留下足够多的讨价还价空间。而政府取消一种带有限制性的政策的效应，相当于扩大制度选择的集合[2]（P386）。在全球化背景下，生产要素的流动性大大增加，如果一国政府对公司治理的规制过于僵化，其公司竞争力就会消解，注册的公司数也会减少，从而减少了税收，损坏了政府形象。在美国，几乎所有州的公司法都是一种“赋权型”法律，即允许管理者和投资者能够按照他们自己的意愿，来建构公司治理体系，而不需要监管者去作大量的实质性审查[7]（P2）。在我国的公司治理实践中，一方面许多应有的法律制度还不健全，另一方面在现有的很多规定中不必要的实质审查过多，政府常常替当事人做出各种选择，处于一种严重的规制结构不均衡状态。不过，2005年修订的公司法在赋予当事人的权利与自由方面已有很大的改善，如允许设立一人公司、降低注册资本门槛、可采用累积投票制、放松公司间交叉持股的限制、可为股权激励回购公司股份等。
第二，构建竞争性市场体系。在相当长时期里，人们普遍认为国有企业之所以搞不好是因为它是人人所有，其实又谁都没有。这种朴素的表达实际上就是强调国有企业的产权问题。张维迎从理论上论证了企业产权改革的重要性[3]（P265—289），而林毅夫等人则明确反驳了“产权神话”，主张创造公平而充分竞争的市场环境，市场环境是国有企业改革的核心[14]（P114—142）。实际上，产权与竞争环境这两者在实践中往往是相辅相成的。没有产权改革，就不会有竞争性的市场环境；没有竞争性的市场体系，产权改革也就难以深入。因此，对于政府来说，要推动公司治理的变迁，给予市场主体更多的制度选择空间，既需要推动产权改革，又需要构建竞争性市场体系。竞争性的市场体系是公司治理的一种基础结构，它有助于公司各利益相关者作出更多的自主选择。比如，经理人市场的完善有利于企业家职能的分解，推动企业的非家族化经营，同时，代理权的争夺也有利于降低代理成本；公司控制权市场的完善可以形成一种无形的压力，减少代理人的偷懒行为，并为股权的分散提供某种可能。
第三，推动对公司治理的研究。凯恩斯在《通论》中有个著名的断言：支配一个社会运转的主要力量不是既得利益，而是思想。对公司治理而言，其变迁方案的选择集合很大程度上就受制于公司治理研究的进展。正如林毅夫认为的，制度安排的选择集合受到社会科学知识储备的束缚，即使政府有心建立新的制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府就不可能建立一个正确的安排[2]（P400）。因此，政府如要拓展公司治理变迁的制度选择空间，就需要大力推动公司治理的相关研究。从世界范围看，虽然公司治理问题伴随着公司的诞生而产生，但对公司治理的研究并不是同步出现的，而是到了所有者与经营者之间的代理问题，或者大股东对小股东的剥夺问题日益严重时，才逐渐兴起。20世纪80年代以后，一连串的经济事件与实践难题进一步推动着公司治理的研究日益成为“显学”。对我国而言，自从90年代中期以来，理论界对公司治理问题的研究早已热火朝天，也出版了一批非常有价值的成果。这一景象的出现不仅与公司治理实践的需求有关，而且与政府在各种场合，利用各种手段的推动是分不开的。比如，政府利用各类基金对有关公司治理的研究进行政策倾斜，或者就有关重大的公司治理研究项目进行招标等。
三、政府介入的限度
如前文所述，在公司治理的变迁中，存在诸多的市场失灵与不足，而政府在推动公司治理变迁中则具有许多优势。然而，市场失灵与不足的存在并不是政府介入公司治理变迁的充分条件，因为政府同样会失灵。政府的介入虽然有助于减轻公司治理变迁的内在不稳定，但却又增加了公司治理变迁的外在不稳定。因为以下原因的存在，使得政府的介入必须有个限度。
第一，政府的“经济人”性质。政府追求公共利益还是自身利益，是经济学中一个长期争论不休的主题。人们一般都欢迎并期待政府追求公共利益，但事实上，大多数政府在大多数时候是追求自身利益的最大化，实现民众期待的公共利益只是政府实现其自身利益的手段而已。即使政府试图去实现公共利益，也往往会因为信息不充分、有限理性、意识形态影响等原因而难以达到目标。正是因为政府的“经济人”性质，在公司治理变迁的过程中，政府会沿着自己的偏好而不是社会福利最大化的方向进行干预。
第二，政府的“掠夺之手”（grabbing hand）。一般来说，看待政府有三个不同的视角，即：看不见的手、扶助之手和掠夺之手⑦。看不见的手与扶助之手这两种视角都会对关键的经济问题给出不完整的、甚至不正确的答案，而掠夺之手模型更有可能给出正确答案[15]（P7）。正如史蒂文斯指出的，政府的本性就是运用强制并有能力使消费和生产模式偏离效用最大化的个人或利润最大化的企业所偏好的模式[16]（P166）。因此，几乎所有的政府介入，都有可能为作为强制机构的政府提供掠夺的机会。比如：政府利用权力把资源分配给自己的支持者或直接中饱私囊；官员为获取政绩而强制干预企业的兼并重组。
第三，政府的“本质两难”（fundamental dilemma）。实际上，政府的身份是双重的，它作为经济人，要追求自身垄断租金的最大化；作为公共强制性机构，又必须提供产权保护，促进经济增长。这也就是“诺斯悖论”产生的内在原因。政府的双重身份加上掠夺之手，就会造成政府行为的“本质两难”。即：政府需要足够强大，才能具有足够的强制力，但政府又不能过分强大，否则就会滥用权力，随意侵犯公民与企业的产权。
因此，至少在理论上，政府介入公司治理变迁应该存在一个必要的限度。在这个位置上，政府的介入给公司治理变迁带来的边际社会收益等于边际社会成本。需要说明的是，这里的边际收益与边际成本乃是对于全社会而言的，与政府自身的边际收益与边际成本有着很大的不同。当政府自身的边际收益与边际成本相等时，对政府这一个特殊的组织来说，的确达到了资源配置的最优化，但此时对全社会而言，并不一定达到了资源配置的最优化。而且，政府的介入应该保持在边际社会收益等于边际社会成本的位置，这只是一种理论上的高度抽象，无法揭示政府介入事项的结构。实际上，政府在公司治理变迁不同事项上最优的介入程度可能存在很大的差异。
我们可以通过图形来更好地说明政府介入的限度。图1的横轴表示政府介入的强度，纵轴表示公司治理变迁的效率。曲线EC[，1]表示在政府介入程度很低时，因为缺乏制度规范、产权保护以及政府引导，公司治理的变迁可能是混乱无序的。这时，随着政府介入强度的提高，公司治理变迁的效率也会随之增加。不过，增加的幅度会越来越小，即：
到底可能出现哪种情况，则要视不同国家的制度环境以及政府介入的具体方式而论。一般来说，与制度不健全的国家相比，制度健全的国家更可能出现EC[，3]曲线而不是EC[，2]曲线；与政府权力的直接干预相比，通过政策引导与法制规范的介入更可能出现EC[，3]曲线而不是EC[，2]曲线。而且，在EC[，2]曲线中，同样的政府介入过度对公司治理变迁造成的伤害要比EC[，3]曲线要大。因此，处于EC[，2]曲线中的政府介入行为应更为谨慎一些。当然，因受制于人类有限的理性与认知能力，我们很难在真实世界清楚地观察到P点。不过，人们可以通过不断地实践与总结，逐渐掌握它的可能边界⑧。
图1 政府介入公司治理变迁的效率
四、简要结论
为了解决公司治理变迁中的市场不足与失灵，以及为充分发挥政府在推动公司治理变迁中的优势而介入公司治理变迁，是社会公众对政府提出的要求。而基于自身综合效用的考虑介入公司治理变迁是政府的主观动机。只有当政府认为介入的总收益大于总成本时，社会的要求才会转化为政府的具体行为。政府介入公司治理变迁的主要方式有：引导公司治理改革的方向、建立公司治理变迁的法制基础、拓展公司治理的选择空间。然而，政府的双重身份和掠夺之手，会造成政府行为的“本质两难”。即一方面政府需要足够强大，才能具有足够的强制力，另一方面政府又不能过分强大，否则就会滥用权力，随意侵犯公民与企业的产权。因此，政府介入公司治理变迁应该存在一个必要的限度。
由此可见，那种认为公司治理变迁应该随着经济逻辑自由演化的观点，会对社会产生误导，因为人们会过于天真地摒弃政府的适度介入。相反，那种认为公司治理变迁应该完全由政府来强制推进的观点，也存在一定的危险，因为它会使政府的介入超越合理的界限。总的来看，政府对公司治理变迁不可能放任不管，但也不能介入过度。当市场机制还不成熟时，政府不得不对公司治理变迁进行较多地干预。当市场逐渐成熟，政府就应主要以提供有效的外部规则与产权保护为己任，让公司治理变迁在政府规范与法制约束下沿着经济逻辑渐渐展开。
注释：
①科斯认为，企业是科层体系对市场交易的替代。如果真是这样，那么企业组织内部就不会有交易了，而这明显与公司治理的事实不符。从这个意义上来看，张五常所认为的企业与市场只是两种不同契约安排形式的观点更为合理。
②在政府主导的公司治理变迁中，政府的政治目标往往支配着经济目标，政治收益大于政治成本是政府推动公司治理变迁的先决条件。
③值得注意的是，政府在推动国有企业治理变迁的过程中，实际上承担了三种不同的角色：一是国有股东的代表，二是公共管理机构，三是带有私利的特殊利益集团。正因为如此，政企分开的话题就一直伴随着国企治理结构变迁的始终。
④政府为什么一开始大力倡导股份合作制，而后又能容忍它的日渐式微？这也可以从政治上得到解释。因为在思想没有足够解放的产权改革初期，政府担心直接私有化会遭致政治上的责难，而股份合作制则可以被看作是社会主义经济的一种形式。当绩效改进不明显以及制度缺陷日渐暴露后，股份合作制并没有使政府、企业与工人等利益主体获得更多的福利改进，从而在政治上的重要性也有所降低。而且，当政治意识形态与公众舆论对完全股份化已变得更为宽容时，政府就不再担心“经理层持大股”的政治风险。
⑤这并不是说社会主义意识形态鼓励私营企业家族化经营，而是说意识形态的“左”与“右”会影响到股权结构的集中度。一般来说，“左”的意识形态会导致集中的股权，而“右”的意识形态会导致分散的股权。
⑥政府拓展制度选择的空间肯定是有选择性的，对有可能危害到其自身利益的制度安排，政府会利用各种手段设置进入障碍。
⑦看不见的手是有关政府的自由放任的观点；扶助之手的目的是为了纠正所谓的市场失灵；而掠夺之手的出发点则源自政治家们的目标不是社会福利最大化，而是追求自己的私利。
⑧在一系列严格的假定下，可以从数学上精确地推导出P点的位置。但是，现实的情况纷繁复杂，过于简化的理论分析无助于实践。图1的主要功能在于帮助我们理解P点的存在，而不是具体的位置。
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