中国机关事业单位养老保险制度财务可持续性研究——基于转制成本分担的视角，本文主要内容关键词为：持续性论文,中国论文,视角论文,机关事业单位论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.67 文献标志码：A 文章编号：1002-5766(2015)10-0158-11 一、引言与文献回顾 2014年及以前中国养老金制度存在“双轨制”局面，即企业职工参加城镇职工基本养老保险制度，养老金替代率①在40％～60％之间，而机关事业单位工作人员在职期间无须缴纳保险费，退休金来源于财政补贴，且退休金替代率在80％～95％之间(封进、何立新，2012)。可见，两类体系职工的养老金(退休金)待遇存在较大差距，这一问题已饱受诟病。2008年3月14日中国出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》(国发[2008]10号)，但是，此后改革工作进展缓慢，仅上海、广东等少部分地区进行试点，国发[2008]10号文件几乎成为“一纸空文”。随着时间的推移，2015年1月14日中国颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)，这标志着机关事业单位工作人员养老保险制度的正式建立，也说明中国彻底结束养老金“双轨制”局面。然而，该制度没有前期资金积累，与1997年城镇职工基本养老保险制度改革类似，其必然存在转制成本(Holzmann，1998)，那么，该制度是否具备财务可持续性是其能否可持续运行的前提条件。本文通过建立精算模型对该制度2015-2090年的财务运行状况进行动态模拟与分析，以判断其是否具备财务可持续性，为推进该制度可持续运行提供实证支持。 目前，涉及机关事业单位工作人员退休金制度改革的研究不少，大体可分为以下几个方面：(1)有研究表明，世界大部分国家政府部门的退休金制度不仅早于而且优于企业部门的养老金计划(Yeopil & Gabriel，2001；Palacios & Whitehouse，2006；Disney等，2009；王延中、龙玉其，2009)，这说明，政府部门退休金待遇水平偏高不是中国独有的现象；张熠、刘金东(2013)运用理论模型解释了这一现象产生的主要原因，即政府和企业不同的薪酬组合满足了雇主不同的人才需求和员工不同的职业偏好。(2)许多学者认为，机关事业单位工作人员应参加养老保险制度改革，走“统一模式”之路是大势所趋，为了不降低老人和中人的养老金待遇，主张建立机关事业单位工作人员职业年金制度(郑秉文，2009；成欢、蒲晓红，2009；高和荣、张爱敏，2014)，这与国发[2015]2号文件的改革思路基本一致。(3)有文献分析机关事业单位工作人员养老保险制度改革对财政压力的影响，认为改革会减轻财政压力或者缩小财政体系的代际不公平状况，对整个社会是福利改进的(蒋云赟，2008；杨翠迎等，2010；张继民、吴忠，2011)。 上述文献多以定性研究为主，定量分析缺乏，关于机关事业单位工作人员养老保险制度财务运行状况的研究不及对基本养老保险制度的研究多(王晓军，2002；Wang等，2004；Sin，2005；于洪、钟和卿，2009；刘学良，2014)，这主要是因为2014年及以前机关事业单位工作人员养老保险的改革方案暂未确定。庄序莹等(2008)设计三套上海市事业单位养老保险改革方案，并采用精算模型模拟不同方案下事业单位养老保险基金的财务状况及其对财政压力的影响；封铁英、戴超(2010)以西安市为例，运用精算模型研究发现，公益服务类事业单位养老保险收支呈刚性增长趋势，在老龄化高峰到来时出现收支缺口且逐步扩大；黄晗(2014)计算机关事业单位养老保险改革的转制成本，发现中人和老人的转制成本合计为18.264万亿元。然而，上述研究并未对2015年出台的机关事业单位工作人员养老保险改革方案进行系统分析，也未对模型参数的敏感性进行检验，更未对政府在机关事业单位工作人员养老保险制度改革中应承担的财政责任进行讨论。基于此，本文突破上述三点，从转制成本分担的视角②，运用精算模型模拟机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况，并对主要参数进行敏感性分析，以期检验实证结果的可信度。 二、精算模型 按照“老人老办法、新人新办法、中人采取过渡办法”的原则，国发[2015]2号文件将机关事业单位工作人员③细分为老人、中人和新人，这三类参保人口的养老金计发办法存在差异，具体分类标准如表1所示。
1.收入模型 根据国发[2015]2号文件，单位缴费全部进入统筹基金，为现收现付式，具有收入再分配特性；个人缴费全部进入个人账户，为完全积累式，完全是个人的储蓄行为，因此，本文的研究对象是机关事业单位工作人员养老保险制度的统筹基金部分④。本文精算分析的时间段为2015-2090年，时长为76年。t年机关事业单位在职职工数乘以t年平均工资(即缴费基数)乘以t年统筹基金缴费率等于t年机关事业单位工作人员养老保险统筹基金收入，具体表达式为：
其中，中人过渡性养老金的月计发基数为指数化月平均缴费工资。 3.累计结余模型 t-1年统筹基金累计结余(含利息)加上t年统筹基金当期结余(含利息)等于t年统筹基金的累计结余，当期结余等于当期收入减去当期支出。根据迭代法，统筹基金累计结余的具体表达式为：
其中，
为t年银行一年期整存整取存款利率。 机关事业单位工作人员养老保险制度建立不久，老人和中人在制度建立前未缴纳保险费，却领取养老金，所以，该制度存在转制成本。参照孙祁祥(2001)和贾康等(2007)对城镇职工基本养老保险制度转制成本的定义，本文同样定义t年老人基本养老金和中人过渡性养老金之和为t年机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本(
)，具体表达式为：
按照上述定义，式(1)～式(4)的含义是指该制度的转制成本由自身筹资体系承担，不存在额外财政补贴。 三、相关参数设定 1.人口总数预测 以2010年第六次人口普查数据为基础，本文采用队列要素方法预测未来人口总数：(1)t年分年龄、性别、城乡的自然增长人口数等于t-1年分年龄、性别、城乡的常住人口数乘以对应的生存概率(生存概率=1-死亡概率)；(2)t年新生儿数量(即0岁人口)等于t年自然增长育龄(15～49岁)妇女人数乘以对应的年龄别生育率；(3)考虑每年农村自然增长人口向城镇迁移的情况⑥，即可以获得t年分年龄、性别、城乡的常住人口数。在预测人口的过程中，需要确定总和生育率(即年龄别生育率的加总)这项参数。根据2010年第六次人口普查“长表”数据，2010年全国总和生育率为1.18，其中，城镇和农村总和生育率分别为0.98和1.44，已达到较低水平。然而，大多学者认为，全国总和生育率的取值应该为1.4(陈沁、宋铮，2013；曾益等，2015)，因此，本文同样将全国总和生育率取值为1.4，并将城镇和农村总和生育率放大1.2倍。 2013年11月12日中国颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，启动实施“单独二孩”政策，那么妇女生育意愿会提高，总和生育率也会提高。截止2014年底，全国1100万对“单独”夫妇有100万对提出申请⑦。也就是说，约10％符合规定的夫妇有生育二孩的意愿，运用“四二一”家庭微观仿真模型并结合这一调查数据，本文计算实施“单独二孩”政策后每年城镇和农村具体的总和生育率，2015-2090年城镇和农村妇女总和生育率的取值范围分别是1.2205～1.2581和1.7424～1.7551。根据人口学理论，生育模式(即年龄别规格化生育率⑧)相对稳定，所以，本文采用2010年生育模式作为未来各年的生育模式。 2.机关事业单位工作人员数预测 机关事业单位工作人员属于财政供养人员，财政供养人员有狭义和广义之分，狭义财政供养人员包括党政群干部、各类事业单位在职人员及党政群机关和事业单位的离退休人员，广义定义除包括上述三类人员，还包括军队人员(程文浩、卢大鹏，2010)。本文使用狭义定义，并以财政供养人员数作为机关事业单位工作人员数。财政供养系数是财政供养人员与国民人口之比(陈广桂，2003)，根据历年《中国统计年鉴》，中国2002-2011年的财政供养系数在5％～6％之间，平均值为5.02％⑨，所以，本文假设2012-2014年中国财政供养系数仍为5.02％，那么2014年末中国机关事业单位工作人员数为6866.47万人(136782×5.02％)。根据《地方财政统计资料》，2006年和2009年中国机关事业单位退休职工数占工作人员数比重分别为27.2％和29.2％，年增加0.67％，假设该增加速度保持不变，则2014年该比重为32.55％，所以，2014年机关事业单位在职职工数和退休职工数分别为4631.47万人和2235万人。 下文介绍如何获得老人、中人和新人这三类人口的数量：(1)假设2014年机关事业单位退休职工的年龄分布与2014年55岁及以上城镇人口(其中男性为60岁及以上人口)的年龄分布一致；(2)假设2014年机关事业单位在职职工的年龄分布与2014年22～54岁城镇人口(其中男性为22～59岁人口)的年龄分布一致，据此，本文可以获得2014年分年龄、性别的机关事业单位工作人员数，通过表1汇报的三类人口的年龄区间即可以得到三类人口的数量；(3)按照队列要素方法，t年分年龄、性别的老人、中人和新人的数量等于t-1年分年龄、性别的老人、中人和新人的数量乘以对应的生存概率，同时，每年还有22岁的机关事业单位在职职工加入新人这一人口系统⑩，未来各年机关事业单位工作人员数如图1所示。
图1 2015-2090年机关事业单位工作人员数 注：此处包括在职职工和退休职工 资料来源：作者绘制，下同
图2 机关事业单位工作人员养老保险制度的退职比(11) 注：退职比=退休职工数/在职职工数 3.退休年龄 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，可见，中国延迟退休年龄几成定局，但是，政府暂未给出具体的退休年龄方案。为了研究的准确性和科学性，本文参照何平教授的建议(12)并结合实际情况，假定中国自2017年开始延迟退休年龄，首先延迟女工人的退休年龄(男性和女干部的退休年龄不变)，每两年延迟一岁，至2026年女工人的退休年龄均为55岁；其次延迟女性(包括女干部和女工人，男性的退休年龄不变)的退休年龄，同样每两年延迟一岁，至2036年女性退休年龄均为60岁；最后延迟男女的退休年龄，仍为每两年延迟一岁，至2046年男女退休年龄均为65岁，下文会对退休年龄进行敏感性分析。如图2所示，机关事业单位工作人员养老保险制度的退职比从2015年的0.5051下降至2033年的0.327，之后上升至2087年的0.5087，再下降至2090年的0.5062，即2015年1.98位在职职工抚养一位退休职工，至2090年1.97位在职职工抚养一位退休职工。可见，在测算期内，在职职工抚养退休职工的压力并不太重。 4.缴费工资、缴费比例、计发比例和银行利率 2013年城镇国有单位在岗职工平均工资为52657元，本文以该数值作为机关事业单位在职职工平均工资，目前中国经济已进入“新常态”化发展路径，本文设定2014-2020年机关事业单位在职职工平均工资增长率为8％，以后每10年下降1％，直至达到2％，下文会对机关事业单位在职职工平均工资增长率进行敏感性分析。根据国发[2015]2号文件的相关规定和城镇职工基本养老保险制度的改革经验，本文做如下设定：(1)统筹基金的缴费率为20％；(2)男性和女性老人基本养老金的计发比例分别为90％和85％，中人和新人基础养老金的计发比例与退休年龄挂钩，即缴费每满一年计发1％，例如，如果60岁退休，基础养老金的计发比例为38％((60-22)×1％)；(3)中人过渡性养老金的计发比例与视同缴费年限挂钩，视同缴费年限每满一年计发1.2％，例如，视同缴费年限为10年，过渡性养老金的计发比例为12％(10×1.2％)；(4)t年人均基础(基本)养老金的增长率为t年平均工资增长率的70％；(5)根据中国人民银行公布的数据，银行一年期整存整取存款利率介于2.5％～4％之间，平均值为3.25％，本文设定银行一年期定期存款利率为3.25％，下文会对银行利率进行敏感性分析。 四、实证结果 1.机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况(财政不负担转制成本) 如表2所示，在转制成本由自身筹资体系承担的情况下(即财政不负担转制成本)，机关事业单位工作人员养老保险制度的收入和支出均呈上升趋势，收入从2015年的5302.93亿元上升至2090年的61410.36亿元，年平均增长率为3.32％；支出从2015年的11324.02亿元上升至2090年的66884.09亿元，年平均增长率为2.4％。分项来看，老人的支出从2015年的11324.02亿元上升至2030年17184.65亿元，2030年及以后呈下降趋势，至2060年不再发生老人的支出；中人的支出(基础养老金与过渡性养老金之和)从2015年的214.63亿元上升至2057年的60471.45亿元，之后呈下降趋势，至2090年仍发生中人的支出，为1013.14亿元；由于新人要在2058年(13)才逐步进入退休年龄，所以，2057年及以前不发生新人的支出，新人的支出从2058年的2509.34亿元上升至2090年的65870.95亿元，年平均增长率为10.75％。
虽然机关事业单位工作人员养老保险制度的收入增长率快于支出增长率，但是，各年支出均大于各年收入，所以，在测算期内，机关事业单位工作人员养老保险制度均出现年度收支缺口(亦称“当期赤字”)，2090年的累计赤字高达239万亿元。所以，如果转制成本由自身筹资体系承担，机关事业单位工作人员养老保险制度无法通过自身筹资体系实现年度收支平衡，需要通过寻找其他途径来提高该制度的支付能力。 2.机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况(财政负担转制成本) 从以上的分析可以看出，如果机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本完全由自身筹资体系承担，该制度不具备财务可持续性。机关事业单位工作人员养老保险制度是由原来的退休金制度转制而来的，转制过程中存在转制成本，根据相关学者的研究(孙祁祥，2001；贾康等，2007)，转制成本应由财政负担。如果由财政负担全部转制成本，机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况将会好很多。 如表3所示，如果财政负担全部转制成本，机关事业单位工作人员养老保险制度在2060年出现年度收支缺口，此后年度收支缺口呈现扩大的趋势，但是，该制度在2090年及以前仍存有大量的累计结余，2090年的累计结余高达283.64万亿元，2090年的累计结余率为4618.8％。这表明，即使中国在2091年及以后停止征收机关事业单位工作人员养老保险费，该制度的累计结余仍可以支付46年左右的机关事业单位工作人员养老保险支出。可见，在财政负担全部转制成本的情况下，机关事业单位工作人员养老保险制度在2090年及以前具备充足的支付能力，且存有大量的累计结余，政府无需担忧该制度的支付能力。
从以上的分析可以看出，如果由财政负担全部转制成本，机关事业单位工作人员养老保险制度在2090年及以前存有大量的累计结余。可见，只要财政负担部分转制成本，该制度在2090年及以前可持续运行(即制度在2090年时的累计结余至少为0)，这样不仅可以提高资金的使用效率，还可以使财政支出用于其他的公共项目(如教育、医疗等)，提高整个社会的福利水平。那么财政需要负担多少转制成本？财政每年承担表2中的支出与收入的差额部分，即可保证制度在2090年及以前可持续运行。财政每年负担额的精算现值之和与每年制度转制成本的精算现值之和的比值即为财政负担的比例，具体表达式为：
通过计算，财政负担45.76％的转制成本，即可保证机关事业单位工作人员养老保险制度在2090年及以前可持续运行，即该制度具备支付能力。 3.与城镇职工基本养老保险制度合并后的财务运行状况 虽然中国已经结束机关事业单位工作人员与企业职工之间养老金“双轨制”的局面，并且机关事业单位工作人员养老保险与城镇职工基本养老保险在制度模式、缴费率、养老金计发办法等方面是一致的，但是，这两项制度仍然是分账运行，即这两项制度筹集的基金分属两个账户。如果将这两项制度彻底合并，情况会怎样？本文采用与第二部分相似的精算模型预测城镇职工基本养老保险制度的财务运行状况，并且相关参数设定也与本文第三部分相似。测算发现，城镇职工基本养老保险制度分别在2047年和2070年出现当期赤字和累计赤字(14)，2090年的累计赤字为181.53万亿元。 如果两项制度合并，如表4所示：(1)如果财政不负担机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本，合并后的制度出现当期赤字和累计赤字的时点较未合并时(15)分别提前6年和15年，同时，2090年的累计赤字较未合并时增加131.82％，这主要是因为城镇职工基本养老保险制度的累计结余用于补充机关事业单位养老保险制度的年度收支缺口，使得合并后的制度出现累计赤字的时点大大提前；(2)如果财政负担45.76％机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本，合并后的制度出现累计赤字的时点较未合并时推迟1年，同时，2090年的累计赤字较未合并时减少0.004％；(3)如果财政负担全部机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本，合并后的制度在2052年出现当期赤字，且在2090年及以前不出现累计赤字。所以，如果不解决机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本问题，两项制度的合并反而不利于养老保险体系的可持续运行；如果解决机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本问题，两项制度的合并对养老保险体系的可持续运行将大有益处。
4.敏感性分析 为了增强本文的可信度，也为了检验本文的主要结论是否会受到某些参数设定的影响而产生较大的冲击，本文模拟了不同退休年龄、工资增长率和银行利率的设定对机关事业单位工作人员养老保险制度财务运行状况的影响。如表5所示，当假定我国不延迟退休年龄，机关事业单位工作人员养老保险制度在2015-2090年均出现年度收支缺口；财政负担85.46％甚至全部转制成本，机关事业单位工作人员养老保险制度在2090年及以前可持续运行甚至具备充足的支付能力；在未解决制度转制成本问题前，如果机关事业单位工作人员养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度合并，合并后的制度出现当期赤字和累计赤字的时点较未合并时提前16年。可见，本文的主要结论没有受到影响，结论很稳健。
如表6所示，本文模拟了在不同工资增长率的设定情况下，机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况。可以看出，本文的主要结论同样没有受到影响，结论同样很稳健，这里不再赘述具体的结论。
如表7所示，本文模拟了在不同银行利率的设定情况下，机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况。可以看出，本文的主要结论也没有受到影响，结论也很稳健，这里同样不再赘述具体的结论。
五、结论与政策建议 中国于2015年1月14日建立机关事业单位工作人员养老保险制度，由于该制度没有前期资金积累，其必然需要转制成本，那么该制度是否具备财务可持续性是其能否可持续运行的前提条件。本文通过建立精算模型对该制度的财务运行状况进行动态模拟，可以得到以下几个结论：(1)如果该制度的转制成本由自身筹资体系承担，其在2015-2090年均出现年度收支缺口(即当期赤字)，2090年的累计赤字高达239万亿元；(2)如果由财政负担45.76％左右的转制成本，该制度在2090年及以前不出现累计赤字；如果财政负担全部转制成本，该制度在2090年有高额的累计结余；(3)在未解决转制成本问题前，如果该制度与城镇职工基本养老保险制度合并，合并后的制度出现累计赤字的时点较未合并时提前约15年；如果很好地解决转制成本问题，两项制度的合并将带来益处。上述结论均通过敏感性测试。可见，只要解决机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本问题，该制度在2090年及以前具备财务可持续性。根据研究，要实现机关事业单位工作人员养老保险制度的可持续运行，可以从以下几个方面入手： 第一，尽快出台退休年龄方案。从退休年龄的敏感性分析可知，延迟退休年龄较不延迟退休年龄下需要财政负担的转制成本少一些，因此，延迟退休年龄可以增强机关事业单位工作人员养老保险制度的财务可持续性。中国要及早公布退休年龄方案，这样不仅能将未来可能存在的风险逐渐化解，同时，还能向在岗职工传递信息，使他们能提前做好预期和防范。为了推进延迟退休年龄政策的平稳过渡，对特定人群可以采取相对灵活的弹性退休制度。 第二，注重基金的保值增值措施。通过对银行利率的敏感性分析可知，尽管利率设定之间仅相差0.75％，机关事业单位工作人员养老保险制度的可持续性状况没有明显的差别，但财政负担的比例还有些许差别，两者之间相差约1.2％。如果能够进一步开放养老保险基金投资渠道，增强基金的保值增值能力，则会进一步减轻财政负担。不仅如此，要完善法律法规体系，为养老保险基金投资创造良好的法制环境。 第三，扩大基金融资渠道。从当前看，如果转制成本全部由财政负担，则政府的财政压力会较大，要化解机关事业单位养老保险制度的转制成本，从现实角度看，将国有资产补充到机关事业单位工作人员养老保险基金是比较理想的渠道。一方面，可以将部分盈利能力较弱的存量国有资产变现补充到养老金中；另一方面，可以规定将国有资产一定比例的盈利划拨到养老金中，以化解转制成本。 然而，本文还存在一些不足之处：(1)本文假设机关事业单位工作人员的年龄分布与城镇人口的年龄分布一致，这也是在无法获得机关事业单位工作人员年龄分布下的权宜之计；(2)精算模型的结果依赖于各项参数设定，但是，各项参数之间可能存在联动关系，不过本文假定各项参数是外生的；(3)机关事业单位工作人员养老保险制度的改革可能会影响城镇就业人口进入机关事业单位工作的概率。在今后的研究中，本文会通过实地调研和建立动态随机一般均衡模型克服上述不足。 收稿日期：2015-04-20 注释： ①养老金(退休金)替代率=退休后第一年领取的养老金(退休金)/退休前一年的工资。 ②该研究视角是指，在确定转制成本由哪一方负担的情况下，模拟分析机关事业单位工作人员养老保险制度的财务运行状况。 ③以下如无特别说明，机关事业单位工作人员包括在职职工和退休职工。 ④在下文的分析中，机关事业单位工作人员养老保险制度的收入、支出、当期结余和累计结余均指统筹基金部分的收入、支出、当期结余和累计结余。 ⑤在测算期内，老人全部进入退休年龄，无需缴纳任何养老保险费。 ⑥本文假设城市化率每年增加l％，通过城镇常住人口(总人口×城市化率)减去城镇自然增长人口即可以得到迁移人口。 ⑦资料来源：http://www.cssn.cn/preview/zt/20067/。 ⑧总和生育率乘以分年龄的年龄别规格化生育率等于分年龄的年龄别生育率。 ⑨资料来源：http://dl.mof.gov.cn/lanmudaohang/dcyj/201401/t20140124_1039216.html。 ⑩2012年机关事业单位在职职工4419万人，2012年城镇就业人口37102万人，机关事业单位在职职工占城镇就业人口的11.9％，本文假设以后每年有11.9％的城镇就业人口成为机关事业单位在职职工。 (11)本文设定2017年中国开始延迟退休年龄，所以，图2中的退休职工数呈现先下降再上升的趋势。 (12)资料来源：http://www.cnrencai.com/shebao/zhengce/62809.html。 (13)新人在2015年及以后参加机关事业单位工作人员养老保险，最初参保年龄为22岁，但是，新人要在43年(65-22)后才退休，所以新人是在2058年(2015+43)及以后才陆续步入退休年龄。 (14)本文假定2017年中国开始延迟退休年龄，所以，城镇职工基本养老保险制度出现当期赤字和累计赤字的时点较不延迟退休年龄的情况下晚一些。 (15)此处的“未合并时”是指未合并时城镇职工基本养老保险制度出现当期赤字和累计赤字的时点，下同。
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我国事业单位养老保险制度的金融可持续性研究--从变迁成本分担的角度看我国事业单位养老保险制度的可持续性_机关事业单位养老保险制度改革论文
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