摘要：城市更新作为增强城市综合承载力和可持续发展城市化的必然产物，是我国城市发展的现实路径。自改革开放以来，在外向型工业经济的促使下，广东省的城市建设突飞猛进，但同时导致出现工业区遍布广泛、城镇建设无序进行等问题，使得广东省面临土地资源不足与土地利用方式改进等情况，为促进广东省城镇建设的长期可持续发展，广东省政府出台了“三旧”改造的政策文件———《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》粤府〔2009〕78 号，希望借助城市更新的形式来实现空间重构与经济转型等目标，促使城镇向“新城市、新产业、新社区”方向发展。
关键词：广东省；三旧改造；城市更新
引言
本文首先分析了“三旧”改造的内涵及其价值取向，接着研究了城市更新的相关问题，其中探讨了传统城市更新的理念，并对“三旧”改造式城市更新特色及“三旧”改造城市更新规划的优化措施进行了详细分析，最后对“三旧”改造给城市带来的影响做了进一步研讨。本文研究成果将对研究“三旧改造”与城市更新起到一定的参考作用。
1对“三旧”改造的分析
1.1“三旧”改造的内涵解读
“三旧”改造是广东省提出的特有城市改造模式，主要是为了迎合城市土地集约化发展趋势，针对旧城镇、旧村庄、旧厂房的改造方案做出的宏观规划。国土资源部结合广东省的具体现状，制定了一套具有可操作性的城市改造方案，与《深圳市城中村改造规划指引》保持了较高的一致性，尤其是对城中村改造指明了切实可行的方案。
1.2“三旧”改造的价值取向
“三旧”改造是公共政策，因此在制定和落实阶段都应该考虑其人本、民主和公平价值取向，如此才能将国家政策的服务功能发挥到最大程度，关于这三个价值取向可以从以下几个方面把握：一是要把握好“三旧”改造的人本取向，公共政策是对社会利益的法定分配方案，因此，在政策的制定和实施过程中都要“以人为本”，这样才能将利益合理地分配给公众，“三旧”改造政策关乎当地居民的生活居住问题，是基础民生问题，在项目规划中，要广泛广发争取当地公众意见，做到科学规划；二是要把握好“三旧”改造的民主取向，社会主义的本质就是人民当家做主，因此在关乎民生的宏观大计上也要人民决定，例如城中村改造项目的规划和上报需要由村民大会或者村民代表会议的商议结果确定，在改造过程的具体实施中，适时地召开改造项目招商推介会，让群众参阅项目的规划、预算、招商以及实施等具体流程，可以提升项目本身的亲民性；三是要把握好“三旧”改造的公平取向，在改造项目中，政府、村集体、村民、工厂业主、城市居民和商铺业主等多方面存在博弈关系的得与失问题，正确处理好不同利益群体的认知利益关乎项目的推进过程，因此，“三旧”改造政策应该充分考虑不同利益群体，制定出相应的改造方案。
2对城市更新分析
2.1对传统城市更新理念的解读
城市更新顾名思义就是改造现有城市体中现有的不能适合城市综
合发展需要的地区，这一概念早在1858年8 月就已经在荷兰提出，旨在用全新的、先进的城市功能来替换老旧的、落后的物质空间。城市更新主要包括两个方面，一是硬件的更新，主要是指对城市建筑物及其配套实施的更新，如城市旧城改造、路面翻修以及植被资源的改造等等，二是软件的更新，如对城市文化环境、视觉环境、等的改造与延续。传统的城市更新方式主要包括再开发、整治改善及保护三种，再开发主要是针对城市软硬件均已恶化的地区，这些地区是城市发展的阻力，需要拆除原有建筑，规划适合城市发展的新建筑，并着力打造科学的软件理念；整治改善的对象是建筑物和其他市政设施尚可使用，但由于缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳的地区，对整治改善地区必须做详细的调查和分析；保护是针对软硬件均发展较好的地区，这是“能耗”最低的城市更新方式。当然，城市局部地区的形式发展现象较为复杂，需要同时结合以上三种方案进行同步改造。
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2.2“三旧”改造式城市更新特色
“三旧改造”式城市更新是在“再城镇化”背景下提出的规划改造方式，是对传统城市更新规划的重大改进，主要特色有以下几个方面：
一是转变城市更新规划理念，城市改造发展模式从蔓延式升级为提升式；二是淘汰了传统的改造模式，其公共空间强制性供给的保障政策能保证提升城市的公共服务水平；三是建立了更新制度，为契合《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》文件要求，广东省制定了详细的年度更新实施计划，其中明确规定了更新制度；四是创新组织模式，为调动各方主动参与积极性，“三旧”改造式城市更新方案提出了多元平衡的规划融资模式与城市更新组织模式；五是首次采用了推倒式指标测算方法核算改造成本，一方面保证了拆迁主体的利益，另一方面对改造项目的顺利实施起到一定保障作用。
3 “三旧”改造城市更新规划的优化措施
3.1强调三旧改造与法定体系的融合
若想保证“三旧”改造政策的高效开展，在执行改造计划时，应全面遵循我国的法律条文，严格贯彻依法治国的理念，在遵法、守法的基础上开展城市的规划与建设工作，合理编制改造计划和方案，注重城市项目改造与法律问题的相互对接，将法律条文作为重要依据，合理划定城市规划的范围与对象，以突显法律的权威性。在开展城市土地租用批准流程、空间布局管理与产业链条构建时，相关的规划指标、内容要与法定体系中的规范保持高度一致。
3.2制定城市动态化电子数据库
为了辅助“三旧”改造背景下城市更新与规划工作的开展，应制定城市动态化电子数据库，该系统具备数据实时共享功能，能为城市更新规划工作的开展提供重要的技术支撑。该电子数据库系统，能及时对路段改造信息、调查信息进行储存，根据具体的调查数据与信息，规划人员可从中获取更有价值的信息，进而更好的把控规划编制范围的建设进度、功能体现以及在此阶段规划中所衍生的问题。该系统能对城市更新规划的数据与信息进行更新、反馈与追踪，对技术工具、检验方法等进行全面的规划与检讨，进而为规划工作的开展提供借鉴。
3.3构建完善的项目改造审批制度
“三旧”改造的实施，为了提高项目的实施效率，应建立完善的项目改造审批制度，审批程序过于简单或复杂，都会对城市项目改造形成威胁。若审批的流程过于简单，会发生权力寻租；若审批流程过于复杂，则会导致规划工作受到制约，对项目改造工作的开展效率形成制约。面对当前问题，应构建更为完善的审批制度，强调审批的共同协作，适度的简化报批的层次，增加参与审批的人数，积极开展专家评议会，将城市规划、政府等审批主体等进行整合，也可建立网上审批模式，会大大节省审批时间与流程，可大大提高审批的效率，不会大程度的影响规划工作的开展。
4城市更新对城市发展转型的重要性
城市更新在城市的发展转型中具有重要的作用。以深圳市为例，作为我国发展最快的城市之一，深圳目前步入 “存量规划” 时代，城市更新成为实现深圳城市发展转型的重要战略之一。深圳城市更新政策作为公共政策制度建设的一项主要内容，在不断实践过程中初步形成了相对稳定的城市更新政策体系，特别是 2009 年 《深圳城市更新办法》的颁布实施。因城市更新而带来的房地产供应规模连续增长，2015 年约占全市固定资产投资的16%，城市更新实施取得了积极成效。由此可见，城市更新政策是推动更新实施的重要制度保障。梳理、总结深圳城市更新政策变迁和制度创新，对我国其他大中城市的更新政策制定和实施具有现实意义。
5总结语
“三旧改造”是广东省针对发展中遇到的问题所进行的积极探索，并希望借助城市更新改造来促进城镇发展。尽管“三旧改造”中存在一些问题与不足，但只要总结经验的基础上，致力于规划思路与技方法的创新，不断健全城市改造更新体制，踧踖城市更新的制度化发进程，我国必将走向集约、高效、可持续的城市发展道路。
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论文作者:萧谦
论文发表刊物:《基层建设》2019年第14期
论文发表时间:2019/7/26
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