我国非国有档案管理面临的法律问题及其对策，本文主要内容关键词为：法律问题论文,档案管理论文,对策论文,非国有论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着人类社会的进步和发展，我国非国有档案的价值正日益凸显。在过去的一段时间内，由于非国有档案在我国没有得到应有的重视，造成了我国对非国有档案管理有关问题研究的薄弱。本文针对我国非国有档案管理的现状及其管理所面临的法律问题进行分析研究，提出了一些有利于非国有档案管理的对策，希望能对我国的非国有档案管理工作有所启迪。
一、我国非国有档案管理的现状
关于非国有档案的定义，到目前为止学界还没有一个普遍认同的法律概念。由于《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》没有对私有档案做出明确的界定，我国的理论界根据档案权属问题，将所有档案划分为国家所有、集体所有和个人所有三类。而修改后的《档案法实施办法》，增加了“其他不属于国家所有的”档案。也就是说，在我国，除了国家所有的档案外，其余的均为“非国有档案”，内容包括集体所有的档案、个人所有的档案和其他不属于国家所有的档案。①
随着市场经济的发展，非国有企业在我国大量增加，尤其是民营企业的大量涌现，它们成为国有经济的重要补充，非国有企业建档工作逐渐得到了重视。据调查：现在具有一定规模的合资企业和民营企业都能认识到开展档案工作的重要性，具体的表现是：
1.非国有企业档案的种类和结构逐步齐全
非国有企业的发展，企业形成的档案材料在不断地增加，目前，从非国有企业档案的结构来看，基本上已经形成了行政管理、生产技术、设备基建、财会营销、科技研发和党群工作等类目。有些民营企业还建立了声像、荣誉、实物等档案。据调查：其中行政管理、生产技术、营销管理和科技研发的档案大约各占企业档案总数的20％。从档案载体的构成来看，纸质档案占88.2％、光盘和软盘介质材料占11.8％。②
2.非国有企业先后建立了档案机构
我国的非国有企业相继建立了档案室，并设有专人管理。据青浦区对民营企业的调查：温州“奥康集团公司”是一家拥有6亿多元资产，生产销售皮鞋的民营企业。现有员工5000余人，该公司行政业务部综合处设有档案室，有1人专管档案。档案室负责管理总部的文书档案和接收基建档案，其他部门的档案则由各部门自行管理；上海“德力西集团公司”设有档案室，设专人1名，统一管理集团公司的文书档案和部分的产品档案，其他档案则由部门自行管理。“新亚麦克林化学公司”也建有档案室，集中管理文书和会计两类档案，生产技术、设备档案则由部门自行管理。③
3.参照国有企事业单位档案管理的模式
《档案法》明确规定了我国档案工作的基本原则：即“集中统一管理”的原则。我国的非国有档案管理基本上遵照了这一做法。据调查：青浦区民营企业中有39家参照国有企业管理的模式，并制定了一套简便可行的管理制度，对企业档案实行了集中统一管理。如“横店集团公司”是一个特大型的乡镇企业集团，下属分公司有60多家，子公司130多家，集团下属半紧密型和松散型企业1000多家，集团员工4万多人。集团自1992年起建立档案馆，保存集团总部的各类档案及关停并转企业的档案3万卷。档案馆除了负责整理总部的档案外，还负责对分公司、子公司的档案业务的指导。④上述这些非国有企业在档案管理方面各有建树，但也面临管理上的种种尴尬，特别是依法管理的问题。
二、我国非国有档案管理面临的法律问题
依法管理档案是加强非国有档案的基本要求和重要任务。加强对非国有档案管理，其意义在于：一是可以保证非国有档案实体的安全，延长其自然寿命；二是确保非国有档案信息的安全，维护非国有档案的机密。这就要求非国有企业中的档案管理人员依据相关的档案法规，加强对非国有档案的管理。但在实际的管理过程中，将会面临许多法律问题。
1.对非国有档案的收集缺少法律依据
我国《档案法》对非国有(私人)档案没有明确的界定，对非国有档案的收集，主要是采取捐赠、收购、征购和寄存的方式。《档案法》第三章第十六条：只是说了“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代替保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”《档案法》实施办法第十条：“属于集体所有、个人所有的及其他从属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆寄存、捐赠或者出卖。向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖、转让或捐送的，必须报经县级以上人民政府档案行政管理部门批准；严禁向外国人或外国组织出卖或者赠送”，⑤就是没有明确地对非国有档案的收集作出法律解释。
我国对非国有企业或私人档案的收集态度不是主动的，只有当私人档案所有者没有能力或没有较好的条件来保存和保护这些档案的时候，或者是他们做出对国家和社会不利于档案所有权的转让时，档案的行政管理部门才会实施行动来干预。
此外，私有档案所有者在自愿的前提下，可将其档案以寄存的方式交由国家档案馆保管。出于安全的考虑，“《档案法》及其实施办法还规定对于集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应该保密的档案，国家档案行政部门有必要加以收购或征购。”⑥对其收购或征购涉及对私人档案的价值判断问题，但到目前为止，我国的私人档案价值评定仍缺乏健全严格的标准，而且多数鉴定都仅限于档案本身价值，对社会需求方面的价值鉴定相对较少。
2.对私有档案的保管和监控的法律标准模糊
从20世纪80年代以来，我国逐步开始重视对私有档案的管理。在《档案法》第十六条中规定了“集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。”在《档案法实施办法》第十七条中对一些档案的出卖、转让和赠送也做出了些规定。然而，我国对私有档案的保管和监控措施是不力的。
首先，对国家或社会具有保存价值的档案判定标准模糊。哪些私有档案值得由档案馆保存，哪些私有档案不值得档案馆保存，这多数都是由档案工作人员凭经验来判定的，缺乏一套科学的评估体系。
其次，私有档案缺乏管理的标准。由于私有档案的所有者缺乏必要的档案意识和专业知识，相当多的私有档案正面临严重损毁的威胁。怎样才能将那些有价值的私有档案保存起来，日后发挥作用，这些都应该制定相关的标准来告知私有档案所有者。在国外，档案法中早就做出了明确规定，私有档案受到了妥善的保管和保护，不允许被随意地拆散和损坏。而我国只是说明了“应当妥善保管”，对于监管的力度明显不如西方国家。
第三，没有建立起一整套完善的管理制度确保私有档案的妥善保管。“对私人档案的转让出卖，国家在法律中只能触及对集体和个人所有的有价值的一小部分的档案，对于大部分的私人档案所有权的转让，没有明确规定，致使私人档案转让现象严重。中国嘉德国际拍卖会上就有一些珍贵档案被拍卖。”⑦另外，“国家对全国私人档案的收藏和保管状况也缺乏全面的了解，没有建立起严格的登记制度以及信息库，以便为有效地监督和管理保护提供必要的基础条件。”⑧
3.对私有档案利用法律条文可操作性不强
档案利用工作是我国档案管理工作的重中之重，但长期以来我国的档案工作者“重藏轻用”，把工作的主要精力放在整理与保管上，利用服务多为被动方式，对于私有档案的利用更少之又少。“在我国，没事儿谁也不会想到去档案馆，只有打官司或有什么事时，迫不得已才利用档案。尤其许多档案馆从驻地位置到工作安排，都留有机关工作的种种痕迹，有些令人望而生畏。档案工作者在本系统内忙得不亦乐乎，许多利用者却全然不知还有档案利用服务这回事。”⑨
《档案法》及其实施办法仅规定公布国有档案是档案馆所享有的权利，《档案法》第二十二条规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或有关机关公布；未经档案馆或有关机关同意，任何组织和个人无权公布。……”《实施办法》第二十四条第三款规定：“利用属于国家所有的档案的单位和个人，未经档案馆、档案保存单位同意或者前两项所列主管机关的授权或者批准，均无权公布档案。”通读《档案法》及其实施办法的全文未能发现有对非国有档案的公布利用的规定。
现今越来越多的国家的立法规定档案公布权属于利用者，如美国的《信息自由法令》规定：“政府机关和档案馆不能限制任何一个利用者出版其档案或将档案用于其他用途。”美国之所以这样做，最主要的原因是为了保障档案利用者的利益，公民对于属于公共财产的档案拥有利用权也就拥有公布权，避免档案馆对于档案公布和利用的垄断。
私有档案的利用问题比公有档案利用更为敏感，因为其中涉及所有权和隐私权保护的问题。各国在档案法律上都是给予保护的。在我国，随着人们的档案意识逐渐增强，私有档案的利用需求日益增多。《档案法》中规定了向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对自己的档案可以享有优先利用的权利。一些地方性档案法规也对私人档案的利用做了相应的规定。然而，对私人档案的利用限制仍相对较多，对各种类别的私有文件和档案缺乏具体、详细的法律条文，可操作性不强。
4.我国对私有档案立法缺少针对性和配套的条例
在我国各级各类档案馆中，国有档案的数量占据了绝对的优势和地位，然而随着私有经济的发展，有越来越多的私有档案要进入档案馆，成为档案馆藏中不可缺少的一部分，私有档案在我国档案中所占的比例将会越来越大，所处的地位将随之发生变化。
1950年以来，国际档案理事会召开的档案大会就曾多次将私人档案问题作为大会的中心议题，几乎所有的西欧国家在战后制定的档案法令、条例以及各种规章，无一例外地涉及了私人档案问题。他们对私人档案的收集、管理和利用已经形成了一整套的管理办法。相比之下，我国的私有档案被有关企业分散保管，有的甚至还分散在个人手中，国家对私有档案并无总体把握。从而造成我国对私有档案研究基础薄弱，最终导致档案法对非国有档案管理依据相对不足。⑩法国是私人档案管理工作做得非常好的国家，他们还专门颁布了关于私人档案管理的法律规章。而在我国，由于长期就是以公有制为主体的体制，档案法中对于私人档案及其管理并没有系统、明确的规定，更没有专门的配套的档案法规来规范和支撑私人档案这块领域的工作。
关于私有(私人)档案的立法，把私人档案的管理纳入法制轨道是对私有档案实施有效管理的重要保障。虽然在《档案法》和《档案法实施办法》中，已经注意到对私人档案的管理、利用的问题，但总的来说，条文比较粗，并不完备，没有具体的保管标准，也没有提出合理的措施确保私有档案管理。对私有档案流动的规定更是笼统，档案工作者在管理过程中，无法可依，难以把握尺度。私人档案还涉及许多著作权、隐私权保护的问题，只有通过立法才能使拥有这些权利的私人档案所有人的权利得到保障，避免以后出现纠纷。
三、对我国非国有档案管理的对策
我国对非国有档案管理，无论从管理工作本身，还是在法律上都存在很多问题，必须尽快立法，从法律的角度寻求一些切实可行的办法，或借鉴国外的一些经验来解决。
1.采取有效措施，强化对非国有档案的收集工作
我国的非国有档案大量产生于私营企业，由于这些私营企业生产经营的特殊性，档案的形成和保管较为分散，随着私营企业经营业务的调整和扩大，档案收集的范围和数量都在不断地增加，因此，应该明确档案收集的重点，加大档案收集工作的力度，以维护企业财产的安全为抓手，做好企业产品开发、经营决策、产品销售、物资采购以及财务管理等各类档案的收集工作。
在收集过程中，我们既要运用档案法律对于应当由国家统一保管的私有档案进行强制征集，又可通过鼓励政策来吸引更多的私人档案所有者捐赠档案。如政府采取免税政策来鼓励私人捐赠档案。对于一些价值较高而档案馆又无力购买的私人档案，国家可采取免交个人所得税和财产继承税的方法来鼓励私人捐赠。像法国，每年可有一次不超过700万法郎免税总额的机会，吸引了不少家族和个人向档案馆捐赠颇有价值的档案。另外，我国还需加大政府干预的力度，多拨专款给档案馆用于购买私人档案。像“法国政府每年给国家档案馆拨专款400万法郎，专门用于购买有价值的私人档案和管理寄存的私人档案。目前法国国家档案馆中私人档案已达600个全宗。”⑾
2.重视私营企业档案工作与生产联动关系
私营企业档案是该企业财产不可分割的一部分。因此，档案工作的开展如同企业的其他的工作一样，成为企业经营活动的组成部分。企业档案信息会产生社会效益和经济效益，做好企业档案的收集和保管工作和开发利用，直接服务于为生产经营。由于非国有企业面临着激烈的市场竞争，对信息的需求更为迫切。企业档案工作应针对这些情况，广泛收集各个方面的信息，主动提供给企业的领导和各职能部门参考。非国有企业的档案工作者，应在档案信息的实用性上下工夫，为企业的生产经营活动提供有直接价值的信息。
另外，非国有企业的档案工作还应提高应变能力，充分利用其技术较为先进的优势，用现代化技术装备非国有企业的档案部门，力求做到提供的信息数量多，范围广和质量高。只有把非国有企业档案工作与企业生存发展联系起来，非国有企业的档案的价值才能真正体现出来。⑿
3.建立和完善“私有档案寄存制度”
由于私有档案涉及私人所有权的问题，所以私有档案不可能像公共档案一样来管理，而只能“代管”，应尽快建立私有档案的寄存制度。然而如何解决私人档案进馆的手续，进馆后如何管理利用，如何收费等问题也是有待研究的。“我国从1998年开始在深圳市档案局成立了全国首家档案寄存中心，该中心为不属于档案馆接收范围的单位和公民个人档案提供有偿寄存方式，之后，北京、青岛等地区的档案馆也开始了这种档案寄存工作。”⒀他们具体的做法是：
(1)在接收私人档案时要严格按规定履行一定的手续，以便维护好私人档案的完整与安全；严格按照流程办理好私人档案的接收工作，尽可能的满足寄存者的寄存要求。
(2)私人档案进馆后，在整理时应考虑各类档案材料之间的有机联系，尽量保持好它的原来面貌，真实地反映档案所有者的活动，以便于保管和今后的利用。
(3)要利用寄存的私人档案，应征得寄存者的同意，利用范围也要遵循所有者的意见。
4.加强私有档案立法，使私人档案管理更完善更赋有法律效力
在《档案法》条款中增加关于私有档案的有关条款，还可制定出专门的私人档案单行法规来对《档案法》进行补充。国外的私人档案法规比我国完善，而我国目前的《档案法》中涉及私人档案的不足全部条款的四分之一，像《法兰西共和国档案法》中关于私人档案就占了总条文近一半的篇幅。加大立法是私人档案管理的重中之重，只有先在法律上明确了它的地位才能保障其他的工作顺利进行。
注释：
①马从敏：《私有档案的概念界定》，《档案管理》，200(2)：39。
②《民营企业管理体制与建档模式研究》，上海市档案局项目，编号：沪档科0313。
③《民营企业管理体制与建档模式研究》，上海市档案局项目，编号：沪档科0313。
④《民营企业管理体制与建档模式研究》，上海市档案局项目，编号：沪档科0313。
⑤赵秀姣：《中外私人档案工作比较》，《研究生论丛》，2003(5)：125。
⑥黄项飞：《中外私人档案管理之比较》，《档案与建设》，2005(3)：24。
⑦王芹、陈忠平：《中法私人档案管理之比较》，上海档案信息网，2006年2月27日。
⑧黄项飞：《中外私人档案管理之比较》，《档案与建设》，2005(3)：25。
⑨段文红：《关于档案工作创新的思考——中美档案利用比较》，《档案探索》，2004(1)。
⑩傅荣校：《关于<档案法>条款与实践适应性问题的探讨》，《上海档案》，2007(9)：14。
⑾李国庆：《法国私人档案征集中的政府行为》，《中国档案》，1999(7)：40。
⑿陈丽：《非国有企业档案工作探讨》，《四川档案》，1999(1)：26-28。
⒀殷薇.：《关于私人档案寄存之探讨》，《档案管理》，2002(6)：25。
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