政府审计计划管理初探，本文主要内容关键词为：计划论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计署五年规划指出：整合审计资源，实现审计业务的科学化管理，重点之一就是改 进审计计划管理，即进一步明确年度审计工作总体目标和各项目审计目标，增强计划的 科学性。我国的政府审计正在快速的与国际审计接轨，如何实现审计计划管理的科学化 ，充分利用现有审计资源，构建中国特色的审计计划管理模式，使中国审计融入世界现 代审计的行列，是我国审计管理亟待解决和必须回答的现实问题。
一、政府审计计划管理存在的问题和原因
(一)目前审计计划管理存在的主要问题
1.独立性差。审计风险与审计质量密切相关，而审计质量是需要人力、物力和时间保 障的。一般而言，在审计的人力、物力既定的情况下，审计的计划安排只有在满足审计 质量的基础上，才能降低审计风险。比如，在地方审计机关，在计划以外，党委、政府 、人大、纪委、组织、司法等部门都可以要求审计配合有关工作，而且通常任务重、时 间紧，加之审计在社会的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，审计风险陡增。这种任务 的增加，大大挤占了正常审计计划项目的人力、物力和时间，在进度计划、检查评比和 年终考核等的制约下，审计机关往往会以牺牲审计质量为代价。所以，要确保审计质量 和控制审计风险，保持审计计划的独立性特别重要。
2.封闭性强。这集中表现为审计计划管理的统筹、协调、综合能力低。审计计划管理 主要是改善内部管理，扩大信息交流和信息资料的分析利用，建立综合的被审计对象信 息资料，并进行搜集、分析、整理和利用。目前，审计机关对信息的收集、分析、处理 、交流和积累能力不高，效率低下。例如，审计人员在进入审计前，对被审计单位或被 审计事项实际情况了解不清，导致作为审计计划的主要载体的实施方案通常只是一个程 序，缺乏针对性，可操作性不强。审计机关内部分工过细，也影响了内部信息的交流、 沟通和相互利用。同时，由于执法水平、政策水平、分析问题的能力等方面的差异，对 性质相同事项的定性、处理，不同的审计人员会有不同的意见，这些都是直接导致审计 风险的因素。
3.单向性突出。目前，政府审计计划管理实行“统一管理，分级负责”的管理体制， 表现为审计计划的决策采用“两下一上”的程序，即先自上而下，再自下而上，最后再 自上而下进行计划的决策和编制。虽然在纵向信息传递上具有单向性突出的特点，但是 ，横向的信息交流和传递不足。在非对称信息条件下，对审计风险的评估可能产生偏差 。一是标准和行为产生差异；二是行为和结果产生差异，这些差异造成审计信息的强弱 不均，共享信息的传递堵塞，不利对整个审计计划管理的丰富、完善和矫正。
4.协调性不够。审计计划的协调性要表现审计计划管理的快速有效性。审计机关内部 的关系主要是上下级审计机关之间、同级审计机关之间和各业务部门之间的关系。处理 好上下级审计机关之间的关系，就是要求上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时 ，应考虑下级审计机关自身的工作任务。处理好同级审计机关之间和同级业务司、处、 科之间的关系，就是要在明确各自职责任务和审计范围的前提下，加强协作、支持和配 合，共同促进政府审计整体计划的实施。外部协调主要是协调与其他经济监督机构的关 系，促进监督力量的整合，尽可能地提高监督成果的利用率。
(二)影响审计计划管理的主要原因
影响审计计划管理的因素很多，综合起来主要有以下几点：
1.重数量，轻质量。客观的看，我国政府审计重数量和轻质量是并存的，特别是在市 县基层审计机关尤为显著。从审计资源情况看，全国审计机关有8万人左右，被审计单 位有80万左右，审计覆盖面小而审计资源少，势必要造成急于完成交办任务而不注重质 量的结果，基层审计机关由于体制性的制约，这种情况表现得尤为明显，这也是制约我 国审计事业整体发展的一个重要因素。
2.重实施，轻计划。我国审计工作的发展仅经历了20个年头，由于一些现实因素的制 约，如审计数量与审计资源的矛盾、审计经费与审计任务的矛盾、依法审计和依法处理 的矛盾等，形成了注重审计实施，忽视审计计划的现象。如在审计计划阶段，搞好审前 调查和实施审计方案是审计工作质量控制的两个关键环节，包括工作委派、审前调查、 资源整合和审计方案都需要进行科学的配置，这是完成审计任务和质量控制的一项重要 内容，在国外审计计划一般要占整个工作时间的四分之一以上。而我国审计工作大部分 的时间集中在实施阶段，甚至为了完成任务草草进场，早早收兵，不可避免的要形成审 计风险。
3.重阶段，轻全程。审计计划是审计工作的龙头，是整合审计资源、实现科学审计管 理的灵魂。由于我们目前的审计管理仍然是传统的和粗放的审计管理模式，表现为审计 目标及重点不明确，项目安排缺乏严格的标准，对全程管理没有予以足够的重视，如重 审计报告，轻落实决定；重审计问题，轻审计规范等现象突出，直接影响了审计质量。
二、构建新型的政府审计计划管理模式
政府审计计划管理是一项科学性很强的工作，计划管理的核心问题就是研究如何合理 有效地分配和利用审计资源。也就是说，确定审计计划目标，安排审计项目，实质上就 是在分配审计资源，保证在给定资源的条件下充分履行审计职责。管理水平的高低在一 定程度上决定了审计工作质量，审计机关内部管理制度水平较高，就能避免或减少审计 决策风险、审计行为风险和审计技术风险，阻止审计风险从潜在状态向实质状态转换， 降低风险发生的机率。因此，政府审计计划管理应当分为审计规划和审计项目计划两个 体系，从宏观和微观两个层面来控制整个审计管理程序。
(一)政府审计规划(宏观层面)的构建
国家最高审计机关是政府审计规划(宏观层面)的主体，负责对全国的审计计划的审计 管理工作，其目的就是制定整个审计系统的中长期发展规划，同时确定本级审计机关的 年度审计项目计划。目前的审计计划管理集中在审计署办公厅来完成有较大的缺陷，最 高审计机关应当设立一个专门负责计划管理的司(局)，对审计中长期规划和本级年度审 计计划信息的采集、整理、汇总、分析、反馈、制定、下达、监督和考核等。政府审计 整体计划是一定时期内指导、组织和控制全部审计活动的纲领，是对审计工作发展的预 期规划。所以，政府审计整体计划管理与目标管理的根本目的是一致的。在计划管理中 运用目标管理方法，关键是制定科学的目标。中长期规划是较长时期内审计业务工作、 审计机关管理以及审计机关“人法技”建设等方面应达到的目标，一般由审计机关的高 级管理人员制定。在中长期审计具体规划中，可以借鉴英国政府审计署和日本会计检查 院的做法，将审计项目分为必审项目和选审项目，必审项目在审计周期上按其重要程度 分为每年审计、两年审计和三年审计一次的项目，选审项目可由业务部门或下级审计机 关按照自助方式进行。在审计程度上将审计项目分为重点审、中度审和简审三个级别， 以便审计业务部门进行全面的审计资源的最佳配置，提高效率。此外，目标管理首先重 视的是人，它是由审计机关的每位人员根据自己的情况自觉制定的，对每位审计干部来 说都具有直接的激励作用。所以，在计划管理中运用目标管理方法，必须充分注意到内 、外部条件的影响，也就是说，不仅要考虑社会对审计的要求，也要考虑审计机关内部 情况、审计工作整体发展及审计干部的要求，吸引所有审计干部的智慧来参与计划的制 定和执行。
政府审计整体计划一般采用滚动式编制方法，这种方法基本可以满足政府审计计划特 点，所谓滚动计划法，就是把计划的时间向前延伸，使短、中、长期计划在时间上紧密 地连贯起来。编制滚动审计计划的基本思路是，对所有审计对象，按照一定的标准进行 分类排队，分别确定各审计对象的审计频率，在此基础上，由审计机构最高决策部门制 定出滚动式的期间计划，并依据滚动计划来编制短期计划。一般做法是：先确定计划周 期，然后制定周期计划，在该周期计划执行完一年或两年后，再对执行情况作一次分析 和估计，在此基础上制定下一周期的计划，从而使两个周期的计划紧密衔接，出现问题 及时矫正。采用滚动计划法编制政府审计计划，不仅能克服计划盲目性、随意性和临时 性的缺陷，而且可以有效地解决审计资源与审计任务之间不配比的问题。
(二)审计项目(微观层面)的构建
微观层面的审计计划管理应当积极采用“循环编制法”，按照“统一领导，分级管理 ，上级指导，下级完善”的原则进行编制。可采用德尔斐(Delphi)决策法，即通过专家 系统进行几轮函询征求意见，也可以用回归分析法进行编制。
1.上级机关提出审计计划，向下级传递。上级审计机关根据国家经济工作中心、本级 政府的工作重点以及社会公众反映强烈的热点、难点问题，结合根据审计对象情况、现 有审计人力资源和信息资源等情况，通过分析、筛选、研究和科学测算，提出符合实际 ，切实可行的下一年度审计工作框架，下发下级或同级业务部门征求意见，获取信息。 2、下级审计机关或同级业务部门根据审计工作计划的内容和要求，参考上年审计工作 完成情况，并对一些重要项目进行深入的调查分析、综合平衡，一般可用主观概率法， 即利用审计专家和管理人员进行预测判断，进行补充和修改，提出建议。同时，结合本 地干部业务素质以及审计对象的类型等，在科学测算的基础上，按“留有余地”的原则 ，对上级审计计划进行信息反馈。3、在进行多次反复和容错技术基础上，自上而下逐 级下达年度审计项目计划指标，将指标进行分解，按照优化的原则分配审计资源，由所 属审计机关或各业务部门执行。4、自下而上上报完整、详细的审计项目计划备案。所 属审计机关根据上级审计机关下达的审计项目计划指标，把审计项目和审计调查项目、 授权审计项目的被审计单位明细、计划完成时间、项目级次、审计内容等等全部列入计 划，形成正式文件，上报上级机关备案，作为未来审计后续监督和整改的重要依据。
在审计计划实施过程中要注重决策失效的变化。一般说，决策全程中容易出现早期失 效、偶然失效和耗损失效，因此，审计计划的编制应当经过多次反复和修正。首先，应 当进行项目的风险评估和可行性研究，减少计划决策的耗损失效即政策失效，充分考虑 潜在风险和偶发事项，以确定审计项目，对一些重点项目还应当召集相关部门进行研讨 ；其次在编制审计计划过程中，要考虑审计项目计划本身的特点，如对项目的全面性、 项目的影响程度以及未来发展的预见性等要有足够的把握。
政府审计计划管理构架模型如下图所示。
附图
三、几点需要配套和完善的问题
上述探讨的仅是政府审计的狭义模式，从内涵上讲，国家审计的计划模式应当涵盖政 府审计、社会审计和内部审计的计划管理，这种三位一体模式和充分的信息交流可以使 内部审计和社会审计成果作为政府审计的补充，并加以利用、转化或共享，在一定程度 上使审计资源的效用达到最大化。同时，新型的政府审计计划管理的构建还应考虑以下 因素：
(一)充分估计和考虑审计导向——从制度基础审计转向风险导向审计。
在未来，政府审计的战略创新主题是风险导向审计和提高审计质量。因为知识经济的 跳跃式发展一方面会带来高效率，另一方面由于大量无形的、不确定的以及创新因素的 存在(如网络环境中会计系统的安全审计等)都会使审计风险和信息风险增加。国外的实 践表明：信息化是有风险的，信息系统规模越大，功能越复杂，风险也就越大。风险基 础审计顺应了高风险环境下的需要，提供了一种降低审计风险的新思路。风险导向审计 将审计结论建立在审计风险评估的基础上，依据企业内在和外在的风险因素，确定应当 审计的事项及审计重点的系统方法。为适应充满风险的审计环境，其特别强调审计战略 ，要求对各种风险因素进行综合分析，制定适合于每一个被审计单位具体情况的审计计 划。
(二)特别关注审计计划的组织模式——由封闭型模式向开放型的转变。封闭型模式强 调的是效率、作业专门化和权威的特点；金字塔型的权力和权威强调的主要是纵向信息 流；赞同效率的价值观和为组织服务。开放型的模式主要强调的是以人为本；更多注重 横向的信息交流，共同分享成果和专门信息；在不稳定的环境中，其功能最有效。政府 计划管理由封闭型模式向开放型的转变中，最主要的是增强专业人才和强调战略观念。
(三)审计计划管理的根本依靠——《审计法》。现行的《审计法》，其技术载体主要 是基于当时会计改革特别是“两则”、“两制”和旧《会计法》等，有许多计划经济的 痕迹，对未来会计审计的发展也缺乏前瞻性的规定。网络经济的出现，电子会计资料的 使用等，使会计的四大假设受到了挑战，如资产中无形资产的含量将可能进一步增大等 ，这使得建立于会计假设基础之上的审计假设同样受到挑战。新修改的《审计法》中应 突出政府审计的独立性、与世界审计的同步性、国内相关法律的配套协调性和审计结果 的公开性等，充分体现现实性和预见性，在审计法律调整以后，新型的审计计划管理才 是有效的和现实的。
标签：审计计划论文; 政府审计论文; 计划管理论文; 审计质量论文; 会计与审计论文; 审计目标论文; 项目风险论文; 管理风险论文; 管理审计论文; 时政论文;