民族地区基本公共服务均等化的实现途径，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,途径论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.8 文献标志码：A 文章编号：1009－315X（2008）06－0509－04
一、加快推进民族地区基本公共服务均等化的意义
“公共服务均等化”制度源于西方国家，一些市场经济成熟的发达国家在经历了理念认知和时间变更的历史进程后，逐步在社会领域形成了公共服务的均等化制度，如加拿大正式的均等化制度始于1957年[1]。关于平等、均等和正义的思想理论可溯源于罗尔斯和大卫·米勒等人的受益均等原则、主体广泛原则、优惠合理原则以及传统机会平等说、资本平等说和能力平等说[2]。基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等，受益大体相等，其实质在于政府作为提供公共服务的责任主体，要为全体社会成员的生存和发展提供基本的公共产品和公共服务，并确保公民普遍平等的受益。理想的基本公共服务均等化状态，应是不同区域、不同社会群体以及城乡之间、个人之间享有基本公共服务水平的一致性。
我国改革开放以来经济发展取得了举世瞩目的成就，但发展不平衡的现象也在日渐凸显，表现为经济与社会发展、城乡发展、区域发展之间以及不同社会群体的利益诉求失衡，特别是在关乎民生根本的教育、医疗卫生、就业、社会保障、文化、生态环境、公共基础设施等方面产生了明显差异，基本公共服务供需失调。这些矛盾和差异在少数民族和民族地区表现得尤为突出。民族自治地方主要位于西部地区，教育、卫生、社会保障等公共服务基础差、起点低，地方政府提供公共服务的财力和能力十分有限。尽管国家采取了多项措施来促进民族地区各项社会事业的发展，但民族地区和东部发达地区的差距仍在进一步拉大。
根据我国经济社会发展的阶段性特征，党的十六届五中全会、六中全会分别提出了“逐步实现基本公共服务均等化”。党的十七大进一步强调：缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。要加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。专家学者围绕这一热点问题展开了初步的理论探讨和比较深入的调查研究，在公共财政体制及其投向、财政转移支付制度、服务型政府建设、城乡公共服务均等化的实施途径等方面提出了一些政策建议，但对于如何推进民族地区的基本公共服务均等化，还有待进一步深入探讨。
逐步实现包括民族地区在内的基本公共服务均等化，是协调利益格局，缩小城乡、区域、不同社会群体之间发展差距的必然选择，是保障和改善民生、促进社会公平正义的必然要求。加快推进民族地区基本公共服务均等化进程，对于实现并保持基本公共服务水平在城乡、区域和不同社会群体之间的大体相同，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，对于维护国家统一、促进社会和谐、推动科学发展，具有十分重要的意义。
二、基本公共服务的非均等化是民族地区发展面临的突出矛盾
现阶段我国民族问题的主要矛盾是少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展和自身发展能力不足的矛盾，而基本公共服务的非均等化是目前民族地区发展面临的突出矛盾。改革开放以来，民族地区经济社会有了长足发展，各族群众的物质生活水平明显提高，公共服务体系建设也取得较快进展，但公共服务供给与需求之间依然存在较大差距。此外，经济发展本身并不一定自动带来人民福祉的提高，因为市场机制在公共产品和公共服务供给上的失灵，于是各种民生问题凸显出来，成为和谐社会建设中亟待需要解决的重大问题。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，民族地区的结构性矛盾十分突出。公共服务供给不足有社会发展阶段的制约因素，但也存在资源配置和分享不均衡等问题。尤其是在基本公共服务方面，相当一部分中低收入群体还没有被完全纳入服务对象。从民族地区公共服务的基础、公共财政的来源与投向、城乡二元结构以及体制机制等方面综合来看，民族地区和发达地区以及民族地区之间、不同社会群体之间在公共服务领域存在的差异十分明显。
从纵向分析来看，由于民族地区经济实力弱，社会事业发展滞后，历史欠账问题突出，地方政府财力不足且公共财政的制度安排也不尽合理，因此民族地区和东部地区相比，在人均收入、义务教育、医疗卫生、社会保障、公众就业、公共基础设施、生态环境等方面还存在很大的差距。2006年，内蒙古、广西、宁夏、新疆、西藏、云南、贵州、青海等8个民族省区的财政收入总和为1630.1亿元，只有当年广东省财政收入的74.8％；从2007年人均GDP、城镇居民年人均收入和农村居民年人均收入来看，上海市分别为8594美元和23623元、10222元人民币，而同年贵州省分别为891美元和10678、2300元人民币（参照国家统计局公布的有关数据整理得出）。在公共服务体系建设方面，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着经济总量越大、增长速度越快的地区税收返还越多、公共服务能力越强，其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。近年来，国家通过实施西部开发、东北振兴等战略以及专项支持，在一定程度上提升了经济落后地区的基本公共服务能力，但短期内还难以熨平不同区域间基本公共服务的财力差距[3]。
从横向比较来看，民族省区、民族地区城乡和不同民族群体之间在公共服务领域存在的差距也非常明显，不同民族群体和社会阶层的民生状况与幸福指数仍存在较大差异。在2007年的全国人均收入比较中，西部12个省区市只有内蒙古和新疆排在全国中上游，其他省区市分列全国21～31位。在民族省区内部，城乡二元结构较之其他省区更为典型。据中国（海南）改革发展研究院有关学者统计，2005年我国城乡居民收入差距达到3.22∶1，农村居民家庭恩格尔系数比城镇居民高出近9个百分点。若把城乡在教育、医疗、就业、社会保障等公共服务方面的差距考虑在内，城乡实际收入差距大约在5∶1以上，而民族省区城乡的差距更大于上述比例。此外，我国少数民族大部分居住在西部地区，其中相当一部分居住在交通不便、生存条件恶劣的偏远山区或高寒地区，他们的平均受教育年限、医疗卫生条件、就业和社会保障状况令人堪忧，所能享受的基本公共服务比城镇和其他地区还有极大的差距。
因此，非均等化的公共服务是民族地区和发达地区之间、民族地区城乡之间、不同民族群体之间差距扩大的重要制度原因，也是民族地区发展面临的突出矛盾和影响社会稳定的重要因素。
三、民族地区基本公共服务均等化的实现途径探讨
1.推进民族地区基本公共服务均等化须体现平等和政策倾斜的原则
要以保障和改善民生、促进社会和谐、推动科学发展为目标，以统筹兼顾各方面利益关系为根本方法，充分认识实现基本公共服务均等化对于加快少数民族和民族地区发展、保障各族人民群众基本权益、促进民族关系和谐稳定的必要性、重要性和特殊性，探寻基本公共服务均等化在民族地区的实现途径。要把坚持民族平等、关注民生诉求、促进社会公平正义，消除公民基本权利在实际中存在的事实上不平等和不断实现实质上的平等作为推进民族地区公共服务均等化必须遵循的基本原则。
改革开放30年来，国家财力日益雄厚，可能且应当满足人民群众日益增长的公共服务需求。如何让财富的支配和消费公平公正，惠及更多社会成员，这是贯彻以人为本执政理念的重要体现。党和国家致力于推进基本公共服务均等化，提出由过去单一的效率至上转向公平与效率并重；提出初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配更加注重公平；提出共建共享和谐社会，提高国民幸福指数；按照统筹城乡发展的要求，提出加速破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略目标[4]。并采取一系列措施加快少数民族和民族地区的发展，表明了在建立惠及全民的基本公共服务体系过程中将重点向民族地区、边疆地区、农村基层等欠发达地区倾斜的政策取向，这是推进民族地区公共服务均等化应当遵循的又一基本原则。
2.完善民族地区公共服务体系，加快建设服务型政府
以转变政府职能为核心，完善公共服务体系，加快建设服务型政府，是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求。公共服务主要由政府来提供，且日益成为政府的重要职责与核心职能，这是现代社会发展的一般趋势。政府转型的核心，就是在科学、合理界定政府与市场边界的基础上，确立以公共服务为主体的政府职能，发挥政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用，从而为民族地区现代公共服务体系的形成提供制度基础。以民生为本的服务型政府，是民族地区优质国民教育、公共医疗卫生、社会保障、公众就业、生态环境保护、公共基础设施建设等基本公共服务的实现者和推动者。
3.健全公共财政体制，加大对民族地区转移支付力度
建设公共财政，实现基本公共服务均等化，既要增加投入，也要有体制保障。推进财力向民生倾斜、向中西部和民族地区倾斜，首先，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”[5]，使民族地区具备提供公共服务的财力保证。应维护公共财政的公益性、公正性和非赢利性，进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平。其次，加大中央财政对民族地区一般性财政转移支付力度，重点帮助民族地区解决财力不足的问题，同时增加对民族地区的专项转移支付，统筹规划，建立规范、透明、科学、合理的分配机制和长效机制。其三，提高财政运行的透明度和社会参与度，加强对民族地区财政转移支付和公共财政支出的绩效评价，提高公共服务的资金使用效益。其四，在国家宏观调控下，试行横向转移支付，完善东部发达地区对西部民族地区的对口支援方式。
4.建立民族地区城乡统一的公共服务体制
我国目前城市化比例已达到45％，而在欠发达的民族地区城乡实现基本公共服务均等化则是一个长期而复杂的系统工程。要在建设社会主义新农村、形成城乡经济社会发展一体化新格局的进程中，扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，加快建立城乡统一的公共服务体制，缓解并缩小民族地区的城乡差距。破除城乡分割的二元结构，必须明确将建立城乡统一的公共服务制度作为新农村建设综合改革的主线。一是加强县乡财政管理体制改革，从推动建立县级最低财力保障机制入手，完善上级政府对县乡政府的转移支付和财政补助制度，增强民族地区基层政府的公共服务能力；二是全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距；三是全面推行新型农村合作医疗制度；四是尽快建立农村牧区最低生活保障制度，确保中央有关政策和农村牧区最低生活保障资金落实到位；五是积极推进新型农村社会养老保险试点，加大投入，促进农村公益性文化事业和各项福利事业的发展。
5.建立健全基本公共服务的法律法规体系
加快基本公共服务的立法进程，以《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》对公民基本权利的规定为依据，结合国家有关行政法规、西部大开发有关政策和民族地区的实际，围绕教育、公共医疗卫生、社会保障、公众就业服务等领域，形成较完善的、具有权威性和规范性的基本公共服务法律法规体系，使各级政府在公共服务领域的职责法定化，并按照均等化原则将公共财政的支出纳入法制化轨道，为缩小区域、城乡和不同社会群体的公共服务差距提供法制保障。
6.把握好推进民族地区公共服务均等化的政策维度
在当今世界经济一体化、政治多极化、文化多样化的宏观背景和我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势下，因发展不平衡导致的城乡、区域、不同社会群体在基本公共服务方面的差异，虽不可能在短期内消除，但并不意味着在一定时期不能缩小这种差距。实现民族地区基本公共服务均等化，将是一个分阶段的渐进过程。推进民族地区基本公共服务均等化，应着重把握以下政策维度：一是把握好发展和改革的维度。促进经济可持续发展是实现民族地区公共服务均等化的基础，要把行政体制、财政体制和社会管理体制改革结合起来，促进公共服务和经济发展的良性循环。二是把握好财力投入和制度创新的维度。财力投入是实现基本公共服务均等化的必要条件，合理的制度安排是实现基本公共服务均等化的重要保障。三是把握好政府、市场和社会结合的维度。要建立基本公共服务的多元参与机制，完善公共服务供给上的分工。四是把握好统筹兼顾与贯彻党和国家民族政策的维度。既要让公共服务成果惠及全体人民，又要坚定地贯彻党和国家的民族政策与法律法规，坚持和完善民族区域自治制度，把财政转移支付、税收优惠、财政补助以及促进民族地区各项社会事业发展的专项政策落到实处。
收稿日期：2008－8－30