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“在这一年中，中国发生了太多突发性公共危机事件，安全意识必须提升到一个法治的高度来认识了。”2003年12月30日晚，中国社会科学院法学所研究员、紧急状态法立法课题小组成员莫纪宏接受记者采访时十分感慨。
“其实很多突发性事件是可以避免的，关键要看有没有安全意识，能不能在常态下考虑到对突发事件的预防，我们需要危机管理，而这需要专门的法律。”
立法背景与预期
2003年12月21日，清华大学公共管理学院组织的“紧急状态立法研讨会”召开，参加会议有来自北京地区各著名高校、科研机构的学者，有来自国务院法制办、全国人大法工委、中央军委法制局、公安部、卫生部、商务部的官员，还有来自法院系统的法官，此外，清华大学水利系、医学院、核研院的专家也参加了研讨。
清华大学公共管理学院于安教授告诉记者，2003年11月，清华大学公共管理学院接受了国务院法制办的委托，承担“紧急状态立法研究”课题，此次会议是紧急状态立法研究课题组的系列研讨活动之一。
记者从会上了解到，SARS疫情以后，国务院领导非常重视我国的公共危机应急法律体系建设，国务院秘书长在SARS还没有结束的时候，就多次指示国务院法制办和国务院办公厅要加强这方面的研究。根据4月14日国务院会议精神，法制办紧急起草了《突发公共卫生事件应急条例》，并于5月7日由国务院会议审议通过，这个条例的出台对处理SARS这一危机事件起到了很好的作用。
6月份，国务院有关部门把我国现有应急方面的一些制度进行了摸底，并在此基础上起草了一个报告。报告里指出，现行宪法里有戒严、动员和战争状态等的规定，但没有出现紧急状态这个词，所以建议在修改宪法的时候，完善这方面的规定。根据专家学者的建议，国务院的工作人员认真调研，最终决定制定紧急状态法作为一个基本法，在紧急状态法之下，再制定一系列的单行法规。
“《传染病防治法》和有关地震、防洪等方面的法律，我们已经有了，但是还需要完善。”与会的一位人士告诉记者：“《传染病防治法》(修改)已经列入2004年的立法计划,另外还要制定其他一些相关的单行法律，没有必要制定法律的，就制定一些条例，再接着就是一些部门规章，关键是制定预案。我们初步设想建立起这样一整套的应急法律体系。”
目前，宪法的修改已经进入法定程序，紧急状态法也列入了全国人大和国务院立法计划。记者从会上了解到，国务院计划争取在2004年12月份将紧急状态法提请全国人大常委会审议。而在这之前，国务院常务会议要先审议，所以法律草案至少要在2004年8月间完成。
国务院法制办委托清华大学公共管理学院来承担“紧急状态立法研究”课题，由清华大学公共管理学院的薛澜和于安两位教授牵头调动各方面的专家学者来参与立法。国务院法制办希望在明年3月底前能拿出研究报告和紧急状态法的专家建议稿。
非正常状态也要法治
北京大学法学院姜明安教授告诉记者，紧急状态立法非常有价值。人类其实生活在两种状态中：正常状态和非正常状态(紧急状态)。中国社会发展到今天，正常状态搞法治是没有疑问的，能够形成共识。我国现有法律，大概95%的法律是关于正常状态的。但是，非正常状态下应不应搞法治，要搞的话，法治治到什么样的程度，或者正常状态下的法治与非正常状态下的法治有什么区别，这些问题现在还没有很好地解决。
“法治要求可预见性，但是非正常状态往往是不可预见的。比如，没有人会预料到非典的发生，但法治却要求知道它怎么蔓延、怎么去制止它。这是一个深刻的矛盾。”姜明安告诉记者，“所以，紧急状态下的法治就是要在不可预计的情况下，预计可能会发生什么事故，应当怎么处理，政府应当怎么行为，政府要有预计，老百姓也要有预计。”
莫纪宏告诉记者：“我们强调依法治国，要立紧急状态法，就意味着我们在任何情况下都不放弃法治的理念。因此，立法中我们必须更要强调法治原则。”
莫纪宏指出，制定紧急状态法要正确处理和其他法律的关系。首先是与其他紧急状态法律制度的关系，比如同戒严法、传染病防治法等等，应该有一个取代或协调的问题；其次是紧急状态时期，各种常态法律如民法、刑法等的适用问题，这需要明确规定，防止出现争议。
莫纪宏认为，紧急状态时期，行使紧急权力一定要集中。但权力要集中在立法机关手中，不能通过紧急状态法的方式将立法机关的权力直接分配给行政机关，在紧急状态时期也要贯彻法治原则。他强调，紧急状态法的立法应该以法治为原则，保障人权为核心。紧急状态下对公民权利加以必要的限制但并不是不保障人权。
其中要注意四个问题：首先，维护个人利益的原则只是方式改变了，不是不保障个人利益，要把维护公共利益和个人利益结合起来。其次，需要有一套严格的程序保证个人权利在紧急状态时期有一个自由空间，哪怕很小，也要通过限制紧急权的滥用来保证个人的权益。另外，通过司法救济机制保证公民权利，如财产受到征用要得到补偿等等。最后，制定紧急状态法也要贯彻国际标准。
于安告诉记者：“紧急状态法立法要注意的一个很重要的问题是，要防止把危机时期建立起来的制度转化为平时的制度，从而使公民能更多、更长久地享受宪法所赋予的权利。国家的紧急权不是固有的，它来源于公民授权，立法是给紧急权一个归宿。不但公民违法有处理办法，政府也要在法律框架内活动，包括紧急权力的运用。我们建立紧急状态法律制度，是为了避免危机出现时缺乏法律调整，以维护宪政，保障人民权利和自由。”
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