20世纪90年代以来的美国外贸政策——多层次与多侧面的一种审视，本文主要内容关键词为：美国论文,多层次论文,侧面论文,年代论文,外贸论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〖中图分类号〗F12
〖文献标识码〗A
〖文章编号〗1000-6052(2003)01-0021-04
20世纪90年代以来的美国外贸政策，值得特别予以关注。原因至少有二：其一，这是冷战结束以来美国外贸政策运作的第一个时段，它对后冷战时期美国外贸政策的长远走势，具有某种开端意义。可以毫不夸张地说，今后若干年美国外贸政策的基调，在很大程度上显然已由90年代以来的政策所确定了下来；其二，这是全世界主要经济贸易体第一次达成一致，建立WTO的年份。作为WTO的最大成员，这个多边贸易体制的未来发展，美国因素不可忽视。时至2002年初期，在美国经济陷入萧条的背景下，外贸对于经济复苏显得重要起来，外贸政策在美国政府经济政策体系中的地位，也变得突出起来。因此，考察美国经济政策，外贸政策不可或缺。本文试图就美国外贸政策的几个层次与侧面，做一番尝试性分析。
一、强经济弱贸易与美国外贸政策运作
20世纪90年代以来美国经济的持续增长终于在2001年划上了句号。如若分析此次经济繁荣及其终止的原因，便不能忽视一个现象，这便是经济增长与外贸表现的非对称现象。具体来说，在截止2001年的经济繁荣期间，美国经济总体的表现出奇地好，GDP增长率、失业率与通货膨胀率这三大宏观经济指标之“一高两低”表现，与对外贸易赤字连年增加形成鲜明对照。在早先的一篇文论（赵伟、陈勇，2001）中，笔者将这种现象称作“强经济弱贸易”现象。如若从需求一边分析促成此次空前繁荣的因素，则强经济弱贸易现象更为明显。就三大需求因素（投资、消费与净出口）分别来看，净出口的表现最差。具体来说，在这10多年时间内，投资尤其是作为美国社会投资主体的私人投资增速节节攀升，私人消费持续升温，但净出口（出口－进口）却一直呈现负值；外贸总出口增速时高时低，变化极不稳定（参见图1）。对三大需求因素之GDP增长贡献率分析表明，这10多年期间美国GDP增长的需求动力，几乎完全来自投资与消费两大因素。研究显示，从1990年到2000年11年期间，仅有三年（1990、1991、1995年）时间的净出口贡献率为微弱正值，其余年份均为负值（参见图2）。这实际上意味着，在经济强劲增长的绝大部分年份，外贸对于美国GDP的增长，不仅没有给予任何贡献，而且起了某种拖拽作用。
图1 美国三大需求因素变化率（1991-2000年）
资料来源：U S Department of Commerce(2001)
强经济弱贸易给美国政府外贸政策以巨大刺激。客观地来说，90年代以来，美国政府的大部分精力与资源，都花在了对外政策上，而大部分对外政策，都或多或少地是围绕着对外经济—贸易战略与政策展开的。正是在90年代，美国政府积极促成了GATT乌拉圭回合结束谈判，力主建立了NAFTA（北美自由贸易区），推动了亚太地区与跨大西洋地区的经济贸易合作。也是在这10多年时间，美国政府屡屡运用其国内贸易法规设置的武器，援引WTO有关规则，频频打压妨碍美国贸易扩张的贸易伙伴。美国外贸政策带有鲜明的进攻性特征。
二、三个层次的美国外贸政策
20世纪90年代以来的美国外贸政策运作，大体可以划分为三个层次：
第一个层次是全球层次。这个层次上的美国外贸政策是围绕或借助GATT/WTO体制展开的。我们知道，20世纪90年代是与GATT乌拉圭回合多边谈判的实质阶段几乎同时开始的，乌拉圭回合不仅继承了GATT以往7轮多边谈判所坚持的“更自由的贸易”原则，而且确立了一个明确的目标，即建立世界贸易组织，将全球贸易置于WTO多边体制控制之下。作为乌拉圭回合的主要发起者和后来建立的WTO最大的成员国，美国自然不会忽视这一多边体制对其推行外贸政策的重要性。实际上，从乌拉圭回合启动到WTO成立以来的各种运作，都可以看到美国外贸政策的影子。美国政府一直在不失时机地借助这种多边体制，推动着本国外贸政策战略目标的实施。
围绕GATT/WTO体制展开的美国外贸政策有两个重要支柱：一个是借助这个全球最大的多边贸易体制，推销美国关于后冷战时期全球经济新秩序的战略主张，追求长期政策目标。这一点从GATT后期到WTO成立以来，表现得淋漓尽致。在GATT后期乌拉圭回合谈判中，美国曾提出了一长串主张，这些主张从服务贸易自由化到农产品贸易自由化，从直接投资流动自由化到保护知识产权严格化，以及以更具规范性和约束力的世界贸易组织取代GATT。乌拉圭回合谈判结果，大部分与美国的主张相吻合，因此这个回合所签署的20多个协议，绝大部分都得到美国的强烈支持。显然正由于这一原因，乌拉圭回合一揽子协议一经国会批准（1994年12月），美国政府便一直在不遗余力地督促该协议的实施。另一个是利用这个体制尤其是WTO体制建立与维持的贸易争端解决机制，解决它与主要贸易伙伴的贸易纠纷，保证短期外贸政策目标的实施。从WTO成立到目前，WTO之贸易争端解决机构(DSB)受理的涉美贸易争端，总数超过150起。仅从1996年1月到2001年5月的5年多时间内，就有122起之多，是所有成员中最多的。其中美国作为原告方提交的争端案68起，作为被告方同意提交的争端案54起。这些争端涉及的WTO成员数量颇多，范围颇广，但其中最有影响的争端则主要发生在美国的两类贸易伙伴身上：一类是与美国处在同一发展层次的大经济实体，主要是欧盟、日本等发达经济体身上；另一类则是与美国贸易联系密切的新兴工业化国家和地区，主要是拉美及亚洲的NIES。客观地来说，由于WTO争端解决机制的多边原则，美国不大可能通过该机制获得片面有利于己的解决结果。事实上，在迄今为止借助WTO解决的争端中，美方胜负参半。但借助WTO贸易争端解决机制，美国政府可以同时实现两种外贸政策目标：一种是避免与其主要贸易伙伴的贸易战，从而最大限度地维护美国的国家利益；另一种是给行政当局以足够时间，以协调它与国会在某些政策问题上的立场。
图2 三大需求因素之GDP增长贡献率（1990-2000年）
资料来源：U S Department of Commerce(2001)
第二个层次是区域层次，这个层次的美国外贸政策是围绕着区域贸易自由化与一体化议题展开的。90年代以来，世界经济区域集团化与全球化进程同时加快，美国无力单独主导世界贸易进程，开始顺应潮流，关注与提出区域层次的外贸政策举措。这个层次上最大的举措，不少于三：(1)签署《北美自由贸易区协定》（1992年8月），建立北美自由贸易区（NAFTA，1994年1月1日）；(2)力主环太平洋地区经济体的合作，推动APEC（亚太经合组织）的创立与发展（1993年以来）；(3)积极推动泛美洲自由贸易区(FTAA)的建立，力图将NAFTA模式推广至古巴之外的整个拉美地区（1994年以来）。
区域层次的举措成效各异。相比较而言，举措(1)即建立NAFTA成效最大。NAFTA一经启动，美、加、墨之间9000个贸易类别中的大约一半的进口关税便立即得以消除，另外15%在后来的5年间予以消除。目前剩余的受关税壁垒限制的商品不到35%。此举不但大大扩大了美国商品在其两个邻国的市场，而且使美国的这两个邻国更加依赖美国市场。统计资料显示，NAFTA建立仅3年之后，美国市场在加拿大与墨西哥外贸出口中的比重分别达到90.1%和85.6%。不仅如此，NAFTA还推动了美国与这两国之间在重要服务贸易领域的自由化。举措(2)即力主推动APEC区域合作成效其次。虽然美国最初提出的“新太平洋共同体”方案，未能得到多数成员响应，但后来的茂物、大阪、苏比克等高峰会议达成的几个重要宣言和“行动计划”，部分响应了美国在贸易和投资自由化方面的主张。举措(3)的成效尚有待观察。虽然自1994年美洲国家首脑会议（34国首脑参加）以来，区域多边会谈、首脑会议不少，声明不断，并且在2001年4月签署协议，宣布在2005年1月结束建立泛美洲自由贸易区(FTAA)谈判，不晚于2005年12月生效。但由于美洲国家之间经济差距很大，最终能否如愿，尚难以预料。而真正意义上的“泛美洲自由贸易区”，很大程度仅停留在拟议中。
第三个层次是双边层次。90年代以来，这个层次的美国外贸政策主要针对四类国家展开：第一类是美国的重要盟国，主要是欧盟、日本以及OECD其他发达经济体。第二类是美国贸易逆差的主要制造国家。90年代以来，主要是东亚国家。第三类是美国认为严重侵犯其知识产权的贸易伙伴，这类国家多数属于发展中国家。第四类则是在政治上为美国所强烈敌视的国家，这类国家数量不多，主要包括中东的“两伊”，亚洲的朝鲜，以及美洲的古巴。针对上述四类国家（或经济体），美国政府采取不同的对策：对于第一类国家，美国主要采取双边磋商加WTO争端解决机制解决贸易纠纷；对于第二类国家，采取攻防兼备的政策，即在频繁运用反倾销机制、产业临时保护机制等措施限制对方进口的同时，借助各种机制迫使对方开放市场，尤其是美国占有明显比较优势产业的市场准入。这方面以美国屡屡压中国开放市场为典型代表。对于第三类国家，则频频运用1974年贸易法及其多次修正案设立的有关“武器”，压对方就范。而对于第四类国家，则屡屡启用制裁、禁运等传统手段予以打压。
三、三个侧面的美国外贸政策
对于90年代以来的美国外贸政策，还可以从三个侧面来考察：
第一个侧面是法律依据。作为西方民主政治的典范，美国外贸政策属于法律化了的政策，行政当局的外贸政策运作，必须基于特定法律条款之上。90年代以来美国外贸政策的法律基础，至少有三个支撑点：其一是赋予行政当局实施贸易报复权力的法律条款，最重要的是“301条款”。我们知道，贸易报复权是由1974年贸易法所设立的，该法案第301条宣布，如发生以下状况，美国行政当局有权采取报复措施予以对抗：违反贸易协议或采取“不公正、不合理之具有歧视性措施，加大美国商业负担”，或“设定不合理限制，而导致美国商业招致损失”。后经1979、1984和1988年三次修改，得到扩大与强化。其中1979年“贸易协议法”，规范了调查程序，1984年“贸易与关税法”将与贸易有关的对外直接投资、服务贸易纳入了“301条款”之调查范围，1988年“综合贸易与竞争力法”则除了强化总统报复权限而外，还增设了所谓“超级301”条款与“特殊301”条款。其中前者要求美国贸易谈判代表向国会提交对美采取非公正措施、妨碍美国贸易国家的“黑名单”，后者则将报复范围扩大到侵犯美国知识产权的贸易伙伴之列。其二是赋予行政当局在谈判与签署贸易协议方面之“先斩后奏”或所谓“快车道(fast-track)”程序的有关法案。这种权利最早可以追溯到1934年“互惠贸易法”和1974年的“贸易法”。这两部法案授权行政当局可在未经国会批准的情况下签订各种贸易协议及宣布关税削减计划，在这一程序下，国会对已达成的协议，只拥有投票表决权，而无修改权。1991年美国行政当局就获得了这种权力。该年老布什总统提请国会批准，将其恢复并延续了2年之久。90年代末期，即将卸任的克林顿总统再次予以恢复。1998年通过的《贸易扩张与互惠贸易法(EERTAA)》，不仅将“快车道”程序延长至2001年10月1日，而且还为其后政府延长该程序埋下了伏笔。该法案规定，在“快车道”程序延期到期后，经总统提议国会不予反对，可自动延长4年。其三是“乌拉圭回合协议法”(1994年)。这个法案在批准美国政府签署的GATT“乌拉圭回合”最后文件的同时，强化了美国政府保护美国产业与企业的权限。
第二个侧面是外贸政策目标。理论上来说，任何一个国家的外贸政策目标，都包含有经济的与非经济的内容，其中政治、军事内容不可或缺。外贸政策总是在这两类目标之间游移。客观地来看，在“冷战”的绝大部分年份，美国政府追求的外贸政策目标中，政治成分占据较大位置。这方面突出的标志是：为了与前苏联集团抗衡，美国在经济、贸易上对于其盟国和“准盟国”，一直采取单方面优惠的政策立场。但随着冷战的结束，美国外贸政策目标中的政治成分明显减少，事实上，美国外贸政策已经从冷战时期强调政治、军事安全，变成了强调国家经济安全。由于这一变化，美国在与西方盟国的外贸争端中，不再采取单方面优惠或宽容的立场，而越来越持强硬立场。
第三个侧面是外贸政策手段。广义上的外贸政策手段可以分为经济的、法律的和行政的三大类型。90年代以来美国外贸政策实施的一个重要倾向是，越来越多地诉诸于法律与行政手段，而很少诉诸于出口补贴、进口关税壁垒等经济手段。近10多年来美国政府运用最为频繁的法律手段，主要有二：一个是此前贸易立法所赋予的进攻性武器，主要是3个“301条款”武器；另一个是防卫性手段，主要是反倾销、反补贴手段。10多年以来，美国政府一直将“普通301”、“超级301”及“特殊301”当作三根大棒，动辄挥舞，借以解决双边贸易纠纷。从1989年开始，美国便展开了大规模的各种“301条款”调查。该年将日本、印度、巴西等国列入“超级301”调查的黑名单；从1989年到1992年，连续三年将包括中国大陆、台湾地区在内的十几个国家和地区列入严重侵犯美国知识产权的黑名单，进行“特殊301”调查；1994年，再次对日本发起“超级301条款”调查。而从1996年到2000年的5个年头中，美国政府发起的“301条款”调查案，计达23起，涉及贸易伙伴不少于15个。其中仅针对欧盟农业政策的调查案就达4起之多。这些调查案涉及的领域从农业（10起）到工业（汽车3起，纺织品2起），从知识产权保护（6起）到产品分销（2起），从企业贸易行为到关税政策，应有尽有。
事实上，各种“301”大棒成了90年代以来美国政府进行外贸谈判的威慑武器。行政当局在解决双边贸易纠纷中，往往据以向对方施加压力，逼对方就范。比如在与日本的贸易纠纷中，“超级301”大棒促使日本对美开放了电信、玻璃、保险及金融服务市场，而“普通301”大棒则进一步撬开了日本汽车零部件市场。在与中国的贸易纠纷中。美国先后于1989年、1991年、1992年、1994年以及1995年多次将中国列入“特殊301”和普通“301条款”调查名单或重点观察国家名单，并以制裁相威胁，迫使中国在知识产权保护及市场开放方面让步。中美之间几次关于知识产权保护及开放市场的谈判与相关“谅解备忘录”的签署，都是在美方按照“301条款”宣布了庞大的贸易制裁清单压力之下进行的。
如果说，各种“301条款”成了美国政府撬开别国市场的进攻性手段的话，那么反倾销、反补贴法则是美国政府保护国内市场的重要防卫性武器。美国的反倾销法制定于1921年，后经多次修改，本已非常有效，但在1994年12月颁布的“乌拉圭回合协议法”中，又进行了一次大的修改。修改后的反倾销法一方面对倾销的认定、倾销价格计算等问题做了更为明确的规定，便于商业部操作，另一方面又与GATT乌拉圭回合达成的有关协议一致起来，这方便了美国政府借助WTO机制处理倾销案例。此后美国政府的反倾销，同时诉诸于国内立法和国际协定。仅在1996年7月至1998年6月间，美国就向WTO提交了72起反倾销诉讼案，是所有成员国中最多的，其对象主要是那些对美出口增长过快或保持巨额贸易顺差的贸易伙伴，其范围涉及钢铁、汽车、半导体等美国的传统支柱产业。实际上，任何国家、任何产品，只要美国认为对其相关产业受到进口冲击或损害，就实施反倾销调查（参见Mai,2000）。
与频繁运用“301条款”、反倾销反补贴等法律手段形成鲜明对照的是，美国对于关税壁垒手段的依赖程度越来越弱，这方面突出的标志就是，关税税率的进一步下调。有关测算表明，从1990年到2000年期间，美国平均进口关税税率由3.2%下调到1.6%，同期课税商品税率由6%强下调至3%。
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