中小学校校舍安全政策三十年回顾与评析——兼论“汶川地震”为我国校舍安全政策带来的挑战与契机，本文主要内容关键词为：校舍论文,汶川论文,政策论文,中小学校论文,契机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年5月的四川“汶川地震”，造成校舍大面积倒塌，大量学生遇难。在悲怆痛惜的同时，拷问校舍安全成为人们关注的一个核心问题。本文拟从政策分析的角度检视30年来校舍政策的得失。
一、中小学校校舍安全三十年政策的回顾
（一）校舍安全政策的空白阶段（1978—1987年）
从1978年改革开放到1987年近10年的时间里，我国在校舍建设规范和安全方面几乎处于空白阶段。
（二）校舍安全政策的起步阶段（1987—1998年）
1.1986年国家计委发布《关于发布〈中小学校建筑设计规范〉的通知》，首次确立中小学校校舍建筑设计的规范
该设计规范系由国家教委配合制定，共分8章，包括：总则，选址和总平面布局，教学及教学辅助用房，行政和生活服务用房，各类用房面积指标、层数、净高和建筑构造，交通和疏散，室内环境，建筑设备。
2.1987年城乡环境建设保护部与国家教委联合发出《关于加强学校房屋建设管理，严防倒塌事故的紧急通知》
该通知带有明显的应急色彩，建设性内容不多。
3.国家教委办公厅于1988年印发《中小学安全手册》，开始对校舍建设的基本程序、校舍管理、维修进行规范
《中小学安全手册》，第一部分就是关于校舍建设及管理方面的安全常识，共包括六个方面的内容：（1）校舍建设必须按基本建设程序进行；（2）选择校址应注意的问题；（3）常用建筑材料常识；（4）校舍建筑物结构施工中应注意的问题（包括基础工程、砖墙工程、钢筋混凝土板梁工程、屋顶工程）；（5）校舍的管理和维修；（6）校舍安全事故案例。比之以前的校舍政策，《中小学安全手册》开始对校舍建设的基本程序以及校舍的管理和维修进行规范。
4.1989年国家教委发出《关于中小学危房修缮、改建工作的通知》，对校舍安全的投资、监管、危房鉴定标准进行规范
该文件主要内容是：（1）各地要对现有危房情况进行全面清查，核准危房面积，严重的危房要立即封闭，停止使用；一般危房要进行维修加固。（2）各地要努力增加中小学危房修缮、改建资金。（3）各地要切实保证校舍修建质量，建立严格的设计、施工、验收等管理程序。（4）各地要定期向社会公布中小学危房修缮、改建工作情况，以让人民群众了解、关心和监督。对挪用危房修建费、利用职权营私舞弊、挥霍浪费等问题，要严肃处理。严重的案件及处理结果，应及时报送我委。（5）从1989年7月1日起，各省、自治区、直辖市及计划单列市，每半年向我委报告一次危房修缮和改建情况。发生校舍倒塌事故，要及时报告我委。国家教委将对各地报告的情况，“定期登报公布；对校舍倒塌，造成师生伤亡的事故进行通报”，对修缮改建成绩显著的予以表彰和奖励。可以看出文件要求对危房进行全面清查，增加中小学危房修缮、改建资金，强调修建质量、监督和奖惩力度，并注意建立了事故报送制度和定期公报制度。而且，还随文附发了城乡建设环境保护部1986年发出的《危险房屋鉴定标准》。这一通知值得注意之处有：增加对校舍安全的投资，加强了校舍安全的监管，提供了危房鉴定标准。可见，在政策的操作性、有效性上前进了一步。
5.1992年国家教育委员会发布《全面消除和杜绝中小学危房的规定》，强调了地方政府制定政策、提供资金的责任
规定要求在1994年前全面消除中小学危房。要求各级教育行政部门加强对中小学校校舍安全的检查，及时处理相关问题。并要求各省（区、市）要根据有关规定和本地实际，制定中小学校舍的维修标准、检查制度等文件，作为消除和杜绝中小学危房工作的行政、技术依据，还明确规定所需相关经费由地方负责筹措，并给予优先保证。这一政策规定了消除危房的期限，并且强调了地方政府制定政策、提供资金的责任。
6.1998年教育部发布《关于搞好灾区教育恢复重建工作的若干意见》，将防灾理念引入校舍建设之中
在这一阶段，校舍安全政策刚刚起步，涉及的是有关校舍的基本问题：设计标准、资金来源、政府责任等。可以看出，有关规定还较初步，后来的实践表明，这些政策尚缺乏操作性和有效性。
（三）校舍安全政策发展阶段（1999—2008年）
这一阶段，我国政府出台的中小学校校舍安全的相关政策文件不但密集，而且力度大，操作性也明显提高，尤其是试图建立长效机制以求从根本上解决校舍安全问题，值得肯定。
1.1999年发布《教育部关于加强学校基建项目工程质量和安全管理以及开展质量和安全工作检查的通知》，强调校舍安全的检查
2.1999年发布《教育部关于加强中小学校舍危房修缮和改造的紧急通知》，关注校舍安全的资金问题
文件规定，中小学危房修缮和改造所需资金，要坚持以财政拨款为主，实行多种渠道筹集。
3.2000年发布《关于进一步加强中小学校舍工程质量管理工作的通知》，强调专业水平的工程质量检查
此次通知也要求对中小学校舍进行一次工程质量检查，但是与先前的检查不一样的是这次检查是由各地建设行政部门会同教育行政主管部门共同进行的，使此次检查具备了专业特征。另外，此次检查的重点放在村镇中小学，自此农村中小学校校舍安全问题才受到重视。
4.2001年发布《教育部、国家计委、财政部关于实施中小学危房改造工程的意见》，“中小学危房改造工程”出台
这一政策比先前的相关政策、文件有了质的变化。我们将把其作为重点政策在下文中详细叙述。
5.2005年发布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，解决经费保障长效机制
文件规定：“对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。”这一政策对于各相关责任主体的责任界定明确，中央政府责任增加（由经费投入的“以县为主”变为中央政府承担一定比例），并且致力于建立经费保障的长效机制，政策的中肯性和有效性有明显提高，实践中已经显示出较好的效果。
6.2006年教育部发布《关于进一步加强中小学校校舍建设与管理工作的通知》，2007年教育部办公厅和国家发展改革委办公厅联合发布《关于印发中西部农村初中校舍改造工程实施意见、专项资金管理办法、建设项目管理办法的通知》
《关于进一步加强中小学校校舍建设与管理工作的通知》主要内容有：（1）加强指导，提高对建设标准重要性的认识；（2）强化地方政府领导，完善中小学校舍建设机制；（3）合理规划中小学校布局，科学选定校舍建设校址；（4）做好校园校舍规划，合理确定建设规模；（5）严格执行基本建设程序，确保校舍建设质量；（6）加强制度建设，完善校舍建设与安全管理长效机制。此后，2007年10月，教育部办公厅和国家发展改革委办公厅又联合发布了《关于印发中西部农村初中校舍改造工程实施意见、专项资金管理办法、建设项目管理办法的通知》，对“农村初中校舍改造工程”所涉及的资金管理、项目管理等各个方面都做出了更为具体和详尽的规定，操作性和有效性明显增强，为保障校舍的质量提供了具体的政策工具。
（四）汶川悲剧与重构校舍安全政策的契机（2008—）
2008年“5.12”汶川大地震，大量校舍倒塌，数以千计的师生被埋葬在废墟中，成为我们的锥心之痛。这种心痛化为一声声带血的呼唤：重构我们的校舍安全政策！5月30日，教育部办公厅和国家发展改革委办公厅联合发布了《关于进一步加强中西部农村初中校舍改造工程质量管理的通知》。6月8日，教育部、住房和城乡建设部又共同发布了《关于做好学校校舍抗震安全排查及有关事项的通知》，要求“在全国范围内对各级各类学校校舍进行一次全面排查。”①
令人欣慰的是，《农村中小学建设标准》的修订工作有了很大的进展，目前国家发改委已经完成了初稿。修订工作于2007年就已经展开，“5.12”汶川大地震造成重大伤亡后，这项修订工作迅即提速。与此同时，有关部委方面也在考虑，对目前的乙类建筑抗震标准进行调整，在原标准抗震烈度8—9度的基础上上调1度，即可以抵抗9—10度的地震烈度。②
更为可喜的是，在2008年10月23日召开的十一届全国人大常务委员会第五次会议中，因汶川大地震而导致重大修改的《防震减灾法（修订草案）》在延迟4个月后提请审议，修改草案规定，调高学校、医院等人口密集区抗震标准。可以看出，汶川地震带来了我国中小学校校舍安全政策大步发展的一个契机。
二、2001年国务院转发《教育部、国家计委、财政部关于实施中小学危房改造工程的意见》政策分析
（一）政策内容分析
（1）明确了任务的完成时间。文件规定从2001年开始在全国实施“中小学危房改造工程”，力争用两年左右的时间基本消除现存的中小学危房。（2）明确规定了实施主体。“工程”由教育部、国家计委、财政部和地方各级人民政府共同组织实施。（3）明确了财政支持。中央投入“工程”专款30亿元，重点补助中西部贫困地区。（4）明确中央和地方政府在“工程”中的各自职责。强调地方各级人民政府对中小学危房改造工作要切实负起责任并保证投入，而且明确中央专款补助地区，地方人民政府要安排必要的配套资金，还突出指明地方配套资金由省级财政承担。东部地区的危房改造资金原则上由本地方财力负责。（5）强调与其他相关政策的统筹安排。“工程”的实施要与教育结构、学校的布局调整相结合，要与国家贫困地区义务教育工程的实施相结合。（6）成立专门的机构负责“工程”的领导和管理。由教育部、国家计委、财政部有关负责同志组成的“工程”部际协调小组，协调决定工程建设中的重大问题。（7）“工程”实行项目管理，资金封闭运行，根据“工程”进度拨款。（8）强调校舍质量，要求改造后的校舍最低使用寿命须在50年以上。（9）强调消除中小学危房是一项长期工作任务，希望通过“工程”的实施，各地区能够建立起消除中小学危房的工作制度，并逐步形成一个消除中小学危房的有效机制。
（二）政策质量分析
公共政策学者威廉·詹金斯（Willam Jenkins）提出，公共政策评估包括目标的中肯性、目标的一致性、目标的实现手段、目标实现的程度。③根据这些具体情况，我们将借鉴这一框架，着重从政策目标的中肯性、政策的权威性，以及政策实现手段——政策工具的充足性来审视这一政策。
1.政策目标的中肯性
该政策系针对校舍安全的严峻形势而发，目的为的是加快中小学危房改造步伐，目标的中肯性无疑很高。
2.政策的权威性
过去校舍政策多由教育部自己制定，该政策则由教育部、国家计委、财政部共同制定，国务院办公厅转发。这不但大大提高了政策的位阶，从而提高了政策的权威性，而且由于国家计委、财政部的加入，为提供有效的政策工具确立了组织上的前提条件。
3.实现目标的手段：政策工具得当，针对性强
实现目标的手段可以称为政策工具。此次政策注重政策工具的配备，采取的措施得当，且针对性强，在政策执行过程中发挥了很好的作用。
三、政策实施的成绩与问题
（一）取得的成绩
1.校舍安全政策质量不断提高
2.中小学校校舍条件得到逐步改善
3.加大了校舍修缮、改造经费的投入，并逐步明确了经费来源主体
4.农村中小学校校舍安全问题开始被重视
（二）存在的问题
1.校舍安全的基本理念不到位
2.政府投入不足，校舍质量难以保障
3.政策执行不力，监管不够，问题得不到真正解决
从1989年5月25日，国家教委颁布的《关于中小学危房修缮、改建工作的通知》中就强调要求对危房进行全面清查，增加中小学危房修缮、改建资金，强调修建质量、监督和奖惩力度，并注意建立了事故报送制度和定期公报制度等。可以发现，以后每次相关政策、文件的出台都有相似的要求和措施。我们几乎每年都强调校舍安全，结果几乎每年都有因校舍质量问题而造成的悲剧。这足以说明先前的政策目标并没有全部实现，导致文件的重复出台。政策执行不力、监管不够，是我们反复出台类似政策文件，但成效甚微的症结所在，也是我国中小学校舍质量一直以来都存在严重问题的重要根源之一。
4.政策制定时，对现状估计不足，致使在政策规定的时间内任务不能完成
在相关政策中我们发现，很多出台的文件都规定了完成任务的期限，可是，在指定期限，任务往往难以完成，目标难以实现。这种怪现象清楚地表明：我们在制定政策时对实际情况并不是十分了解，所掌握的信息并不是很准确，因此，造成对执行的难度认识不够，估计不足，从而使制定的任务无法完成。
5.对校舍抵抗自然灾害的能力认识不足，没有做出针对性的规定和要求
从1980年代末期我国逐渐开始重视中小学校舍质量以来，我们并不十分突出强调中小学校舍抵抗自然灾害的能力。直到1998年我国有史以来特大洪水灾害后，我们对中小学校舍的防灾能力也没有给出更多的强调，对其防灾要求也没有给出更为明确的规定，致使这次地震又一次造成大量师生的伤亡。对校舍防灾能力的认识不足也可以从我们的安全教育中看出端倪。2001年1月22日教育部办公厅发布的《关于2001年开展中小学“校园安全”主题教育活动的通知》中指出“校园安全”包含校内安全、校门外附近治安秩序与交通安全，以及校园周边安全。在通知中也列举了一些安全事故，如因楼道拥挤被踩踏事故、玩耍打闹致伤、食物中毒、传染病流行、道德败坏教师猥亵学生等安全事故，但没有涉及自然灾害造成的安全事故和相关的安全教育。可见，我国对校舍的防灾能力，以及相关的安全教育都是非常薄弱的。
6.校舍安全的责任主体模糊
使人感到困惑的是，在校舍安全的责任主体中，教育部门居于什么位置。如，1986年12月25日发布的《关于发布中小学校建筑设计规范的通知》是由国家计委制定的，国家教委只是配合其制定。1987年7月8日发布的《关于加强学校房屋建设管理严防倒塌事故的紧急通知》是由城乡环境建设保护部与国家教委联合发布的，国家教委似乎处于从属地位。即使2000年11月7日发布的《关于进一步加强中小学校舍工程质量管理工作的通知》也是由建设部牵头。校舍安全问题的责任主体模糊，教育部门的责任界定不清，是一个严重问题。
注释：
①该文件还要求“对排查出的问题要逐校逐栋建立资料库”，“并委托有相应资质的单位进行抗震鉴定，根据鉴定结果制定出抗震加固方案，及时改造加固”。
②《建筑工程抗震设防分类标准》（GB 50223—2004）规定，建筑应根据其使用功能的重要性分为甲类、乙类、丙类、丁类四个抗震设防类别。甲类建筑应属于重大建筑工程和地震时可能发生严重次生灾害的建筑，乙类建筑应属于地震时使用功能不能中断或需尽快恢复的建筑，丙类建筑应属于除甲、乙、丁类建筑以外的建筑，丁类建筑应属于抗震次要建筑。中小学校校舍就属于乙类建筑。参见李乐：《农村中小学抗震标准重置在望》，http://bj.house.sina.com.cn/news/2008-06-09/0743256574.html。
③参见迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，北京：三联书店，2006年，第9页。