构建中国发展型的社会政策——“科学发展观与社会政策”笔谈——社会政策时代与政府社会政策能力建设，本文主要内容关键词为：政策论文,社会论文,笔谈论文,科学发展观论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会政策时代的含义及特征
（一）什么是社会政策时代
本文所说的社会政策时代，是指社会福利政策作为一种现象较为集中出现的时期，或者可以这样理解：社会政策时代是一个国家或地区，以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策普遍形成，并且作为制度被有效实施的社会发展阶段。显然，社会政策时代包含了社会政策的性质（类型）和水平（程度），以及时间、空间等特征，它揭示的是：社会政策成为突出的社会现象，不同领域的困难群体和更广泛的社会成员的生存状态被普遍关注，并得到政府政策上的关怀的社会状况作为那个时期的社会特征而凸显出来。具体说来，如果一个国家或地区为其国民建立起提供基本保障的一整套社会保险和社会帮助计划，甚或建成某种形式的福利国家，我们就可以说这些国家和地区已经进入或处于社会政策时代。
（二）社会政策时代是现代社会社会福利发展的某种形态
从社会政策在世界上的发展进程来看，某一国家或地区社会政策的出台、社会福利制度体系的形成是与工业化、现代化所引发的社会问题密切相连的，同时，由于社会福利制度体系的形成和运行需要经济和政治因素的强有力支持，它不可能是前现代社会的产物，而只能是现代社会的社会福利政策和社会福利制度体系发展的某种程度和状态。
应该说明的是，社会政策时代虽然反映了社会政策的质和量的特征，即某一国家和地区在某一时期内有相当数量、在尽可能的程度上有利于改善政策对象生存状态和生活质量的政策出台，但是，这并不表明各个国家和地区的社会政策时代呈现出同一面貌。社会政策具有明显的时空特征。由于各国各地区的经济、政治状况不同，社会文化不同，社会问题的表现程度不同，因此，各国社会政策时代也可能表现出一定的差异（注：考斯塔·艾斯平—安德森：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2003年；Neil Gilbert等：《社会福利政策导论》，华东理工大学出版社，2003年；R.米什拉：《资本主义社会的福利国家》，法律出版社，2003年；威廉姆·H·怀特科等：《当今世界的社会福利》，法律出版社，2003年。）。
但是，必须强调的是社会政策时代是各种社会政策比较齐备的状态，它们应该涵盖日常生活的主要领域，特别是对困难群体的基本生活实施制度化的保障。
这就是说，当一个国家和地区制定和实施面向困难群体和广大社会成员的、保障他们的基本生活的社会政策体系时，它们就开始步入社会政策时代，而更充分的、更高水平的社会福利政策的出台和实施则是社会政策时代的发展。
（三）社会政策时代的特征
社会政策时代作为社会政策体系形成和实施的社会现象，具有如下一些基本特征：
第一，社会公正的理念被普遍认可。任何社会政策的制定都以一定的社会公正的理念、福利意识形态为背景，这种意识形态常表现为人们对某些社会问题的关注和对解决这些问题具有较为一致的价值判断。这样，社会公正的理念、对困难群体的不利地位的关注在决策层和政府那里达成某种共识，于是，政府做出相应的制度安排。
第二，出台覆盖面较宽的诸多社会政策。作为一种时代特征，社会政策时代意味着在一段时间内有较多社会福利政策出台。开始，政府可能在最敏感的领域制定相关政策，对脆弱群体进行救助和支援，缓解社会中的张力。相继，其他社会福利政策会逐渐地或较快地被制定，涵盖那些被认为是有利于表现社会公正的领域，并表现出社会政策的群体效应。社会政策的较充分发展将影响到人们日常生活的诸多领域。
第三，社会政策被制度化地有效实施。在社会政策时代，社会政策得以被制度化地实施，切实地发挥了作用。为了保障社会政策的有效实施，必须有相应的执行政策的组织体系。一般地，这种组织体系并不局限于政府部门，常常有民间组织的参与，实际是政府与民间的合作系统。此外，其运行及功能效果具有可监测性。
科学发展观与社会政策时代的到来
（一）科学发展观的社会政策意涵
中国共产党十六届三中全会提出的科学发展观具有深刻的社会政策意涵。发展观和发展战略应当对人类与环境的关系及其后果，对经济、政治与社会发展之间的关系，对利益分配格局的变化及不同利益群体之间的关系做出说明；在操作层面则由公共政策和社会政策表现出来。社会政策原本有其道德价值和维系社会和谐的内涵，科学发展观的实质是要实现经济社会更快更好的发展，其本质和核心是要坚持以人为本，所以，其深层价值和理念与社会政策有深刻的联系；而科学发展观的落实又有赖于社会政策。可以说，社会政策是以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观得以实现的题中应有之义，又是其实现的一种工具。
（二）中国社会政策时代的到来
在我国，经济社会发展的状况，执政党的执政理念和对我国现代化发展进程的判断对社会政策时代的到来具有决定性的作用。
近年来，中国提出全面建设小康社会的发展目标，并对社会弱势群体的生存状态、权益保护给予重大关注，新一届国家领导人又明显地实践“以人为本”和执政为民的理念，一系列有利于弱势群体利益的政策相继出台。可以设想，随着科学发展观的提出，社会福利意识形态中关注困难群体的取向会更突出，社会发展、其中包括对弱势群体、困难群体权益的保护必将被置于更加重要的地位，相应的社会政策将会陆续出台和实施。基于此种认识，可以预测，中国迎来社会政策时代的时间已不再遥远。
政府社会政策能力的建设
（一）什么是政府的社会政策能力
所谓社会政策能力，是政府科学地制定和有效实施社会政策的能力，即政府审时度势适应经济社会发展的需要，协调各利益群体的关系，前瞻性地制定出符合国情（社情）的社会政策，进而建立起社会政策的实施系统，有效地实施政策，达致社会政策目标的能力。这里，实施政策的能力需要引起我们的注意。20世纪，西方公共政策和社会政策学界对制定政策（政治）和实施政策（行政）二者关系的看法发生了一些变化。最初，行政被看作是相对独立于政策制定的一个领域，后来，学者们将二者视为动态过程中两个相互依存的环节（注：R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，中国社会科学出版社，1988年。），因此，作为社会政策的首要责任者，政府必须加强两方面的能力建设。
（二）中国政府的社会政策能力
随着科学发展观的提出和实施，中国政府必须增强社会政策能力。应该说，我们这方面的能力是较为缺乏的，因为过去我们常常主要是运用政治力量，通过社会运动去推动社会政策的制定和实施。这种倚重政治优势的做法有时会使政府显示出强有力的社会政策能力，但在可持续性和制度建设上的负面作用也是明显的。与此同时，政府的社会政策能力并没有得到真正的发育。我们在社会政策实践中普遍存在的行政工序化和应急性（注：王思斌：《改革中弱势群体的政策支持》，《北京大学学报》2003年第6期。），以及在动员社会资源以解决社会快速转型时期的社会问题上的无力，都反映了政府社会政策能力之不足。
（三）加强政府社会政策能力的建设
面对新的发展机遇和风险，为了更好地实现经济社会和人的全面发展的目标，政府必须加强自身社会政策能力的建设，包括敏感的社会政策意识、科学决策和有效实施政策的能力的建设。要注意动员经济、政治和社会资源，运用政府架构和社会系统去实现社会政策的功能。毫无疑问，这里需要社会政策制定及实施系统方面的制度创新。这包括在各级政府系统普遍加强社会政策意识，具有反思性地实施社会政策并对之进行科学评估，积极地发展社会福利机构，实现政府与非营利组织在社会政策领域的良好合作。