完善全国人大及其常委会立法程序的若干建议，本文主要内容关键词为：全国人大论文,常委会论文,建议论文,立法程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人大及其常委会的立法程序主要由提出立法议案的程序、审议法律草案的程序、表决法律文件的程序、公布法律文本的程序等4个部分构成。全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律，对全国人大及其常委会的立法程序进行了原则规定。目前，从总体上看，我国法律对立法程序的规定还很不够，许多方面还过于笼统，有的方面还存在着空白，急需要在实践上进行探索和改进，在法律规定上予以充实和完善。
实行三次会议审议，可以考虑借鉴“三读会制”的程序，界定不同审次的间隔期限及每次审议的具体范围
西方国家议会审议法律议案的程序，通常有“一读会制”、“二读会制”、“三读会制”等不同的程序。
英国议会是实行“三读会制”程序的典型。第一读只是宣读议案的题目和提案人姓名，确定第二读的日期并决定将议案付印，不进行辩论。所以一读只不过是提出议案的一种形式，并不对议案进行实质的审议。第二读听取提案人对议案的说明和解释，并对议案进行一般性辩论，在此基础上确定议案的基本原则，交委员会审查。委员会的作用主要表现在立法技术方面，不能改变法律议案的基本原则和主要内容。第三读听取委员会的审查报告，并对议案的条款进行辩论，在此基础上进行表决。
我国人大及其常委会不是实行连续会期制度，而是实行间断会次制度，因此，立法过程中也没有采取“读会”程序，而是实行“审次”程序。从1983年开始，全国人大常委会对法律草案一般实行两次会议审议。九届全国人大常委会把一般实行两次会议审议增加为一般实行三次会议审议。实行三次会议审议，可以考虑借鉴“三读会制”的程序，界定不同审次的间隔期限以及每次审议的具体范围，完善“三审制度”的程序。一审：决定把立法议案列入议程，听取提案人对法律草案的说明，对法律草案的指导思想、主要原则、基本框架结构进行初步审议，责成有关专门委员会会后依据一审意见，通过立法调研、座谈会、论证会和征求全民意见等形式，在立法听证程序的基础上，对法律草案进行审查。二审：听取有关专门委员会的审查报告或审查意见，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，对法律草案的内容、条款、概念、文字表述等进行深入审议，提出立法修正案，责成法律委员会会后根据有关专门委员会的审查报告、常委会组成人员提出的审议意见和立法修正案，对法律草案进行统一审查和修改，形成法律草案修改稿，并对立法修正案提出审议意见。三审：听取法律委员会关于法律草案修改的说明，对法律草案修改稿进行审议，在常委会组成人员多数意见的基础上形成法律草案建议表决稿，然后对法律文件（包括立法修正案和法律草案建议表决稿）进行表决。完善“三审制度”的程序，是完善全国人大常委会审议法律草案的重大举措，有利于提高审议的效率、水平和质量，便于在审议过程中对法律草案进行重要的修改和补充，使通过的法律更加完善。
应当考虑借鉴立法听证程序，将立法调研、立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式制度化、规范化
听证制度最早源于英国的司法审判程序。司法听证制度传入美国后，美国对这种司法听证程序进行了改造，并应用到国会立法过程中，形成了立法听证程序。第二次世界大战以后，这种立法听证程序又移植到日本。英国、法国、德国的议会虽然也有听证制度，但只适用于调查委员会或者特别委员会进行调查，立法程序中没有实行听证制度。
立法听证在美国采取听证会的形式，在日本采取公听会的形式。出席听证会的与法律议案有关的人员，在美国叫证人，在日本叫公述人，都是利害关系者和学识经验者，如行政主管部门官员、议员、专家学者、团体、企业、个人等。主要程序包括：(1)调查与咨商。将法律议案文本寄交利害关系人听取意见。(2)遴选参加人员。除了委员会成员之外，听证会还要邀请与议案有关的当事人参加听证会。(3)作证。证人或者公述人按要求出席听证会作证，或者提供书面证词，提出同意或者反对某项法律议案的证据。(4)诘问和辩论。委员会的成员可以诘问证人或者公述人，但证人或者公述人不得对委员会的成员质疑。参加立法听证会的各方代表可以进行辩论，陈述各自的意见。
立法听证程序是审议法律议案的一个主要阶段，是委员会进行立法审查的重要手段。目前，全国人大法律委员会和其他有关专门委员会论证、草拟、审查法律草案，主要是通过到地方进行立法调研、召开立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式。与立法听证会相比，立法调研、立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式缺乏程序性，到哪里去调研、找谁来座谈或者参加论证，随意性较大，调研、座谈会、论证会的形式及其结果权威性较小。应当考虑借鉴立法听证程序，将立法调研、立法座谈会、立法论证会、征求全民意见等形式制度化、规范化，通过立法听证程序，规范各地方、各部门、各阶层、专家、学者和公民个人参与立法活动的场合和程序，加强各专门委员会在论证、拟订、审议法律草案的过程中与社会和公众的联系，保障全国人大常委会获取广泛真实的信息，做出科学合理的立法决策，使制定出来的法律能够充分表达民意，集中民智，公正地调整各种利害关系，恰当地协调各方面的利益，较好地满足各方面的要求，疏密适中，切实可行。
有必要借鉴国外议会的立法修正案程序，对立法修正案的提出、审议、表决、并入原案等步骤和方法做出具体程序规定
立法修正案与法律修正案有所不同。法律修正案是对已经生效的法律进行变更、删除或者补充的议案。立法修正案是对正在审议进程中的法律草案进行变更、删除或者补充的议案。
立法修正案实质上是一种特殊的立法议案，立法修正案的提出、审议、表决、并入原案就构成了立法程序的重要组成部分。
立法修正案一般是在法案的审议阶段提出。各国的立法程序对提出立法修正案的主体和时限、修正案的形式和格式、修正案的内容限制、受理修正案的程序等有一些特殊的要求。在美国、日本，无论是委员会阶段，还是院会阶段，都可以提出修正案。在英国，二读阶段只允许提出旨在完全拒绝议案的修正案，不能提出改变内容的修正案。关于立法修正案的内容，各国议会的立法程序都规定了严格的限制条件。立法修正案必须在原案的基础上提出，只能对有争议的条款进行修正，不得对原案进行普遍修正。立法修正案通常采用书面格式，其文体、语言等应当与原案一致。
在立法程序中，立法修正案的审议、表决和并入原案的程序，从法律草案的审议阶段一直延续到法律文件的表决阶段。根据各国议会的立法程序，立法修正案一般分为两级修正，也有个别国家是多级修正。第一级修正案是对原案的修正，第二级修正案是对第一级修正案的修正，依次类推。与此相适应，各国立法程序都规定，对修正案的审议和表决首先从距离原案最远的第二级修正案开始。第二级修正案经讨论后提付表决，通过后便并入第一级修正案，如果没通过即被放弃。然后再讨论第一级修正案。第一级修正案通过后便并入原案，如果没通过即被放弃。最后讨论并表决原案。由于每一级的修正案往往并不止一个，所以对立法修正案的审议和表决总是反复多次。相互排斥的修正案通常先交付一般讨论，然后按其重要性由重到轻地逐个表决。法国国民议会对立法修正案的处理还有自己的特点：首先议决有关提出删除的修正案；然后从距离原案最远的修正案开始议决；最后议决插入的或者附加的修正案。
立法修正案一般是在对立法议案的立法必要性和可行性基本赞同的前提下，在对法律草案中重要的、具体的问题有不同意见而又不被法律草案修改稿吸收的情况下提出的。立法修正案程序构成代议机关立法程序的重要内容。代议机关成员对法案的某些或者某个条款有意见，可以依照立法程序的规定提出修正案，提交会议审议、表决，如果表决获得通过，就可以并入原案，成为法律文本的一个组成部分。我国法律对立法修正案只有原则规定，缺乏具体程序规定。“全国人大常委会议事规则”虽然规定“交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案”，但对立法修正案的提出、审议、表决、并入原案等程序一直没有做出具体明确的规定，到现在全国人大常委会审议法律草案还没有出现过一次立法修正案的实践。通常是常委会组成人员在分组讨论和大会发言中发表意见，法律委员会在修改时予以参考，更多是通过人大机关立法工作人员进行取舍和选择。组成人员在审议中提出的意见到底吸收了没有、吸收了多少、吸收了哪些，缺乏制度约束、没有完善的程序，做法不规范，随意性比较大。有必要借鉴国外议会的立法修正案程序，完善全国人大常委会的立法修正案程序，对立法修正案的提出、审议、表决、并入原案等步骤和方法做出具体程序规定。
立法解释只能由议会按照立法程序做出。全国人大常委会很少做出立法解释，立法解释程序有待进一步制度化
立法解释的含义比较多。严格说来，只有议会按照立法程序对法律问题所作的解释，才是立法解释。立法解释的主要目的和任务在于：通过解释法律具体含义上的疑问，进一步明确法律中有关内容的含义，以弥补原有立法的不足；或者重新确定法律中有关内容的含义，以使原有立法适应新的情况。
在英国，由于司法实践中法律适用活动主要由司法机关和法官所进行，判例法成为立法的一个来源，因而法院和法官就成为法律的更主要、更经常的解释者。这种惯例也影响到美国、法国、德国、意大利和日本。
立法解释不同于对法律具体应用的解释。对法律具体应用的解释，只是对法律实施中的具体问题做出行政性和司法性的说明。立法解释则是对法律条文本身的含义做出进一步的解释，明确不同事物的界限。在一般情况下，立法解释构成了立法工作的有机组成部分，立法解释的程序同立法相同，立法解释与被解释的法律具有同等的效力。
根据我国宪法的规定，全国人大常委会行使解释宪法和法律的职权。关于法律解释问题，全国人大常委会曾经做过两个决议。一个是1955年6月通过了《关于解释法律问题的决议》，一个是1981年6月通过了《关于加强法律解释工作的决议》。根据这两个决议，凡关于法律条文本身需要进一步明确界限和作补充规定的，由全国人大常委会进行解释；凡属于审判中具体应用法律的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院进行解释；不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及其部门进行解释；最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人大常委会解释或决定。这些年来，国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院在法律解释方面做了许多工作，全国人大常委会却很少进行立法解释，立法解释工作还没有制度化、法律化。随着改革开放和社会主义法律建设的发展，要求全国人大常委会健全立法解释的程序，加强立法解释工作，切实促进法律的实施。
我国已制定了许多法律规范，但这些规范缺乏紧密联系，我国立法迫切需要加强法典编纂工作
法典编纂，就是用统一的、法律逻辑上完整的、内部一致的法典的办法，对调整同一类型的社会关系做出系统的法律规定。一般来讲，法典编纂时整理的对象不是各种法规，而是包括在各种法规中的大量法律规范。在进行法典编纂时，必须对旧的法规做出批判性评价，对各种材料进行加工，重新研究这些法规是否适合于它所调整的社会关系，以便选择最佳方案，消除法律中的矛盾和漏洞，把调整一定范围的社会关系的法律规范组织成为一个统一的体系，从而制定一个不仅在内容上，而且在形式上都是新的、更完善的法典。
法典编纂是一种立法活动，是立法过程中的一个重要阶段。编纂机关可以不是议会，但必须由议会规定编纂机关的权限，并确定编纂的目的和范围。编纂机关不能超越授权，编纂出来的法典必须由议会审议和表决。法典编纂的结果是制定出一个新的法律文件。这就使得在不同时期、由不同机关制定、具有不同法律效力的法律规范统一起来，从而具有新的、统一的、全面的法律效力。所有同类的法规，如果其内容已被新的法典所吸收，或者与新的法典相抵触，都自动失去法律效力。
当前，我国立法也走到了一个关键阶段。已经制定了许多法律规范，这些规范之间缺乏紧密的联系，迫切需要加强法典编纂工作。我们已经有了刑法典，还需要加快制定民法典、商法典、经济法典、行政法典、社会法典、涉讼法典等，提高法律的效率层次，理顺法律与法律、法律与法规之间的关系，维护我国法律体系内部的协调和统一，为全社会学法、守法、执法提供保障。