“九五”期间我国高等教育发展的回顾与展望（之二），本文主要内容关键词为：高等教育论文,之二论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、高等教育发展方针的重大转变
1.国际背景
高新技术的迅速发展和全球经济一体化是新世纪国际经济生活变化的两个重要标志。20世纪最后十余年新经济增长理论的一系列研究发现表明：人力资本具有全经济范围的溢出效应，这种外部性的存在，使生产函数呈现规模收益递增。这就成功地解释了为什么20世纪发达国家人力资本存量增长远高于经济增长速度，但并未出现因人力资本“过剩”而产生规模收益递减的奥秘，为高等教育的持续快速发展提供了经济学的理论基础。90年代前期，全球高等教育规模年增长率平均约为3.5 %，其中亚洲为5.6%，均超过GNP增长速度。高等教育的扩张，包括总量规模的扩张、教育内容的扩展以及教育形式的多样化。这已成为全球高等教育发展的一个重要特征。
2.高等教育的逆周期发展与扩大内需
自1991年起，我国经济进入第9个经济增长周期，1991～1993 年为扩张期，1994年以来进入收缩期。1998年，面对亚洲金融危机的严峻考验，中央决定实施积极的财政政策启动内需，保持国民经济持续发展的势头。这就是中央决定高等教育扩招的经济背景。
长期以来，我国高等教育发展一直执行顺经济周期发展方针，当经济增长进入扩张期，投资拉动招生（据测算，弹性指数为0.54，即基本建设投资每增长1%，普通高校招生增长0.54%），规模急速扩大， 一旦进入经济增长收缩期，随之而来是高等教育的调整。这在1958～1962年和1987～1990年期间尤为突出。高等教育顺周期发展的一个突出的弊端是导致高等教育毕业生增长周期与经济增长周期的错位。由于高等教育学生培养有3～4年周期，扩招的学生毕业面临经济收缩，反之调整期学生少招，毕业时在数量上又供不应求。这就造成人才供求矛盾的加剧。1999年的扩招，是建国以来首次实施逆经济周期发展政策，为经济转向复苏和新的扩张期储备人才，对缓解就业压力，调节人才供求关系具有重要的现实意义。
关于高教扩招拉动GDP增长的程度，学术界至今仍有争议。 这里要消除两种误解，一是拉动GDP增长是指扩大全社会的最终消费， 并非单指“掏老百姓的钱”进行教育消费，二是只有有效需求才能拉动GDP 增长，这不是单用投入产出表计算的。例如汽车工业投入—产业拉动系数最大，但如没有有效需求，照样不能拉动GDP增长。1999 年高校扩招不仅取得了很好的社会效益，也确实对GDP增长作出了贡献：
●扩招后普通高校本专科在校生增长了67.7万人，估计2000年本专科在校生还要增加70万人。按1998年生均经常性成本1 万元计算（已扣除属转移支付的奖、贷学金），当年高校扩大支出67.7亿元，其中绝大部分将转化为社会最终消费。
●1999年普通高校新增校舍面积1320万平方米，比上年增长74%，正在施工1522万平方米，比上年增长51%。由于当年峻工面积占大多数，两者合计，新增加正在施工面积为2842万平方米，比上年增加1075万平方米。单是中央直接安排教育国债资金14.7亿元，另外，劳动部门和地方配套资金37.7亿元。
●学生平均缴纳学杂费以3000元计算，扩招42万人，每年学杂费收入12.6亿元，以3.5年培养周期计算，增加学杂费收入44.1亿元， 扣除奖、助学金，居民教育消费至少增加40亿元，加上子女上学的追加生活费用，估计增加居民消费超过100亿元。
3.从“抑制需求”转向“扩大供给”
自1994年起我国普通高中教育结束了多年徘徊局面开始加快发展，加上高中学龄人口的急剧增加，高中毕业生升学难矛盾在“九五”初期就开始突出。在编制“九五”计划之初，尽管对高等教育发展速度已存在很大争议，但“九五”计划的基本指导思想是“适度扩大”普通高中教育和普通高等教育规模，相应的目标确定为：
●普通高中2000年达850万人，年递增3.6%；
●高等教育本专科在校生达630万人，年递增2.6%；
●普通高校本专科在校生达350万人，年递增率3.8%；
●成人高校本专科在校生达280万人，年递增1.7%。
“九五”计划的实际执行情况是：
（1）1996～1997年期间， 高等教育发展严格按“九五”计划实施，普通高校本专科在校生年递增3.8 %。 但因初中毕业生急剧增加， 1997年普通高中扩招40万，当年就突破“九五”计划2000 年在校生850万的目标。
（2）1998年，普通高中毕业生增加30万人， 鉴于升学难矛盾突出，普通高校本专科招生当年递增8%，在校生达340万，成人高校在校生达282万，合计为623万人，高等教育规模突破“九五”计划目标已成事实。
（3）1999年， 高等教育发展的指导思想由“抑制需求”转向“扩大供给”，当年扩招42.5万人，普通高校录取比例回升至49%，结束了“九五”以来录取率连年下降的局面。
教育投资短缺和办学条件紧张固然是制约高等教育发展的客观因素，但是不容否认，以“抑制需求”为导向，严格发展数量的政府管制是制约发展的体制障碍。1991～1998年期间，GDP年均增长10.5%， 全社会固定资产投资年均增长25.8%，城镇居民教育消费年均增长25.6%，但普通高校本专科在校生年均增长仅6.5%，“九五”前两年则下降至3.8%。高等教育发展明显滞后于经济社会发展需求，这就造成高中毕业生升学难矛盾日益尖锐，导致基础教育升学思性竞争进一步加剧。中央关于高等教育扩招的决策，在发展指导思想上由“抑制需求”转向“扩大供给”，实践表明这一决策得民心、顺民意，受到社会的广泛欢迎。
三、高教发展面临的主要矛盾与对策
当前的矛盾集中在：如何充分应用行政配置和市场配置两种手段，千方百计扩大教育资源和充分利用现有资源，尽快地建立符合社会主义市场经济体制，以及公共财政体制的规范拨款政策和成本分担机制。
1.扩大教育资源的关键在于观念与制度创新
（1）“九五”期间普通高校基建投资的概况。1996～1998 年期间，普通高等学校基本建设投资累计308.3亿元， 其中财政用于基本建设投资（含教育费附加）226亿元，占73.3%。1999年， 单中央动用国债的基建投资14.7亿，带动部门和地方投资37.7亿元，估计普通高等学校基建投资总额将突破200亿元。1998年和1995年相比， 普通高等院校基建投资由52.4亿元增至110亿元，翻了一番，年均增长率28.1%， 远超过全社会基本建设投资增长速度。 相应地普通高校固定资产总额由669亿元增至1176亿元，年递增率17.9%，其中教学仪器设备原值由177 亿元增至306亿元，年递增率14.7%。 尽管高等教育基建投资在“九五”期间成倍增长，但由于欠账甚多，加上学校规模急速扩大，即使办学条件改善仍远不能适应积极发展高等教育的需求。
表11 1995—1998年普通高校基本建设投资统计 单位：万元
1995
19961997 1998
合计523618.9647011.5778490.5
财政用于基建 440455.6527571.2 626286
财政预算内基建拨款 436386.4509174.3604051.1
1基建拨款 429732.2 495663591825.6
2专项内基建拨款 6654.2 13511.3 12225.5
税费用于基建4069.2 18396.9 22234.9
自筹部分 83163.3119440.3152204.5
企业办学基建
115
599.6 480
校产收入基建
20895.7 28930.3 38751.2
其它财政性基建
2537.1 12221.36630
公民办学基建1018.21980 1403.2
集资基建 10580.1 10765.2 17759.2
学杂费基建26460.9 31518.4 50951.2
其它基建 21556.3 33425.5 36229.7
自筹部分比例(%)
15.88
18.46
19.55
1995
1996—1998
合计1100511.1 3082676.6
财政用于基建
440455.6 2260891.8
财政预算内基建拨款
440340.6 2216190.8
1基建拨款
2专项内基建拨款
税费用于基建
自筹部分 450830.5 821784.8
企业办学基建
校产收入基建
其它财政性基建
公民办学基建
集资基建
学杂费基建
其它基建
自筹部分比例(%)
40.97 26.66
资料来源：教育部财务司：全国教育经费统计，1995—1998年
（2）普通高校办学条件短缺和利用状况。据1999年末统计， 按教育部发展规划司1996年制定的办学条件、招生标准，1071所普通高校中，超过三分之二的学校办学条件有缺口，教学行政用房缺口2377万平方米、学生宿舍558万平方米、教学仪器设备值38.3亿元、图书1.7亿册数。据估算，静态短缺投资308亿元。此外，有288所学校教学行政用房还可挖潜，扩容数可达32.3万人。
当前各类学校资源短缺状况很不平衡，本专科全日制在校生在8000人以上、质量相对较高的116所学校中，有110所学校教学行政用房短缺，缺口为913万平方米，占教学行政用房总缺口的38.4%；相反， 规模小于2000人的355所学校中，有174所学校教学行政用房可挖潜，可扩容20.16万名学生。
表12 普通高等学校教育资源短缺状况统计
（1999年末）
教学行政用
总计金额
房(万学生宿舍
平方米) (万平方米)
学校合计数(所) 1071 1071
其中:达标学校785 663
其中:未达标学校 286 408
缺口与挖潜数量
缺口 2377 558
挖潜可扩容学生数(万人) 32.3
缺口估算投资额(亿元) 307.57 190.1444.66
教学仪器设图书册数
备(亿元) (万册)
学校合计数(所) 1071 1071
其中:达标学校
609
840
其中:未达标学校 462
231
缺口与挖潜数量
缺口
38.30 17231
挖潜可扩容学生数(万人)
缺口估算投资额(亿元)38.30 34.46
（3）“九五”期间，高等教育体制改革取得重大突破， 推动了现有教育资源的充分利用，但总体而言，推进的力度还不能适应高教规模的快速发展。据估算，2000年普通高校在校生净增70万人，由于目前三分之二的学校教育资源有缺口，今年基建投资即使进一步加大力度，尚不能弥补缺口，否则缺口将成倍增加。为此，必须进一步解放思想，突破“国有政办”的传统办学体制和单一筹资模式，尽快形成多元投资体制。
（4）高等教育的建设是国家最重要的基础设施建设之一， 是关系全局和未来综合国力竞争的基础性产业建设，国家应重点投资。建议今年国家从国债中切出50亿，带动部门和地方政府投资150亿元，总计200亿元用于高等学校基本建设。根据现状分析，投资的重点是规模大、质量较高的重点院校。为使投资产生更大的集聚效益，建议从今年起，在“十五”计划期间部署若干高教园区，进一步推动学校资源的调整和重组。
（5）充分应用金融手段融资集资， 推进学生宿舍建设和后勤社会化进程取得突破性进展。建议今年应进一步加大力度，普通高校基本建设投资中非财政拨款的份额要从1999年的40%扩大至50%左右，在“十五”前三年达到70%左右，建立起与社会主义市场经济匹配的多元投资体制。
（6）现有资源的合理配置还有较大潜力， 要利用部属院校大部分划转地方为主管理的契机，进一步调整学校布局结构，并坚持紧密型的一步到位，最大限度地继续挖潜。
2.加强政策调控，建立规范的教育成本分析体制
（1）“九五”期间高等学校成本分担的概况。“九五”期间， 我国高等学校经常性成本分担体制已初步形成。1998年与1995年比较，普通高等学校生均缴纳学杂费由1124元增至2062元，年增长率为22.4%，占生均经常性成本的比例由17.2%提高至18.7%。由于一部分高等职业学校实行准成本收费，加上少数地区和学校收费的失范现象，1999年生均缴纳学杂费估计已突破3000元，接近学生及家庭分担25%经常性成本的目标。
表13 1993—1998年高等教育生均经常性成本及缴纳学杂费统计单位：元
生均经常性其中: 其中: 生均缴纳
成本
人员费用
公用费用 学杂费
1993502922932736 610
1994602233052717 889
19956541347330681124
19967372381935531319
19978350426040901620
1998
11020552554952062
18.99
16.74
21.44
22.42
(1996—1998)
学杂费占
成本比例
1993 12.13
1994 14.76
1995 17.19
1996 17.89
1997 19.40
1998 18.71
(1996—1998)
资源来源：教育部财务司：全国教育经费统计，1995—1998
（2）科学地界定成本分担的概念。90年代初， 我国教育经济学界的专家提出在非义务教育阶段建立经常性成本由政府、社会与学生家庭分担机制的建议，以后被政府采纳形成决策，并逐渐成为全社会的共识。1999年，我国理论界对教育投资多元化的讨论空前活跃，有助于解放思想，进一步扩大教育经费的筹措来源，但也出现了一些不符合科学的误导。理论上的模糊必然导致行动的失范。在讨论进一步规范成本分担机制之前，有必要科学地界定成本分担的概念：
a.高等教育是准公共产品，对学生个人而言是人力资本投资，具有较高的回报，对全社会而言，能带动经济发展和社会进步，因此成本理因由政府、社会、个人共同分担。高等教育内又分为若干类型，职业教育和在职继续教育更具有私人产品特性，因此个人成本分担比例应高一些。
b.学生缴纳学杂费的政策确定取决于两个因素，一是占经常性培养成本比例，二是学生家庭负担能力，即占家庭支出比例。国际比较结果表明，公立高等学校学生家庭分担经常性成本比例仅有极少数国家超过25%，私立高等学校则按准成本收费。一些国家，例如韩国、日本和菲律宾，私立高等教育占相当比例，因此，高教经费来源中，学生家庭缴纳费用比例远超过25%。把教育作为赢利手段，即使在私立学校也是不允许的，因为违背了教育的根本宗旨。
c.成本分担的成本含义是指培养成本，由于效率低下造成的浪费从理论上讲不应纳入培养成本而转嫁到学生及家庭身上，政府有义务对这些学校进行干预，提高学校的办学效率。
（3）当前学生上学的经济负担来自两个方面， 一是缴纳的学杂费，二是因上学追加的学习和生活支出。后者估计为前者的两倍，若年学费以3000元计算，学生家庭负担子女上学的年额外支出要达10000 元左右，这对相当部分贫困学生来讲经济负担确实过重。因此，在近期，公立学校学生家庭成本分担份额仍应调控在25%左右。高等职业学校按新体制运行，准成本收费有一定的合理性，但前提是学校必须加快教学改革步伐，提高教学质量，更加贴近劳动力市场需求。
（4）成本分担的另一个重要问题是如何提高学校办学效率。 “九五”前三年我国高等学校学杂费占经常性成本比例提高并不快，关键在于生均经常性成本提高幅度过快，年增长率达19.0%，从而导致生均学杂费上升过快，高达22.4%，长期保持这一增幅，势必造成社会的不安定。生均成本的提高，有合理的因素，但也有效率低下的因素，特别是：
●学校非专任教师的比例过高，已超过50%，而且多年居高不下；
●学校支出重点未转向直接用于教学的开支， 据对有有效数据的982所高等学校1998年成本支出的结构分析，有535所学校业务费支出比例不到10%，其中134所学校业务费支出比例不到5%；相反人员费用比例超过60%的学校还有194所。
因此，要加快学校内部体制改革，从根本上解决冗员问题，同时调整成本支出结构。真正的培养成本应调整在8000元左右，高等职业学校按新机制运行，成本宜调控在6000元左右，使学生缴纳的学杂费占经常性成本25%，公立学校生均年缴纳学杂费幅度可控制在不到3000元，高等职业学校按准成本收费（80%比例），学杂费也可调整到5000元。
（5）加大资助贫困学生力度， 是维护高等教育入学机会公正的主要措施。当前，学生贷款采取个人信用担保方式无疑是一个突破，但从我国国情出发，还是需要增加助学金额度，形成以学生贷款为主，助学金与奖学金为辅的捆绑式资助模式。
四、面向“十五”计划的政策建议
1.“九五”期间，高等教育发展方针有了重大转变，从社会主义建设大局出发，“十五”前两年宜继续实行扩招政策，连续四年的扩招将使我国的高等教育规模上一个台阶，为经济发展进入新一周期乃至今后十五年奠定高层次人力资源基础。“十五”后三年宜适当放慢增长速度，把在校生增长速度调整为7 %左右， 预测到2010 年高等学校在校生比2000年翻一番，达到1600万人左右，加上研究生教育40万人规模，远程教育培养200万人，高等教育总量达1840万， 预期能实现高等教育入学率15%的目标。
2.1999年至2003年，宜持续地加大高等教育投资力度，力争高等学校固定资产总值翻一番，学校教学行政用房和学生宿舍面积翻一番，为今后十年高等教育的持续积极发展打好基础。为此，必须进一步解放思想，充分应用金融手段融资集资，在“十五”初期除了向银行融通贷款资金外，建议发行教育彩票，争取非财政融资集资占投资总额比例达到70%。
3.大力发展高等职业教育必须坚持规模、速度、质量、效益的统一。“十五”期间随着西部开发的全面展开，高等职业教育将面临很好的发展机遇，关键在于提高教育质量和针对性，适应劳动力市场质和量的要求。因此，高等职业教育也要走内涵发展道路。
4.建立规范的成本分担制度对于高等教育持续发展至关重要。必须在推进成本分担进程中提高办学效率，降低成本。这样既能够提高学生家庭分担教育成本比例，又能使学生经济负担控制在可以承受的范围内。积极发展民办高等教育是高教发展的必由之路，民办高等教育准成本收费，也要提高办学效率。至“十五”末期，通过各种途径，使财政补助支出占经常性成本份额降低到50%左右，学生家庭负担35%左右（公立学校，转制学校、民办学校综合计算），其它渠道筹措15%，进一步确立与社会主义经济体制和公共财政体制相适应的高等教育分担机制。
5.政府政策调控对于高等教育健康发展至关重要。在“十五”期间，如何进一步掌握应用公共配置和市场配置两种政策工具，改变目前仍依靠计划手段调控高等教育发展的做法，是一个值得进一步探讨的课题。
参加本报告起草工作的还有上海市教科院智力开发研究所茅鸿祥、贺绍禹、邱国华等同志