摘要：中国需要一部统一的“行政程序法”，这已经是许多人的共识，然而，从各国的实践经验来看，这项工作是很复杂也很艰难的，再加上中国特殊的发展情况，使这项工作显得更为艰难。但是，即使是困难重重，我们也不能放弃为制定“行政程序法”而作出更多的努力。
关键词：行政程序；立法；功能
引言
行政程序是现代法治的重要内容，也是实现行政法治的重要手段。最近十几年，行政程序一直是中国行政法学界关注的热点问题，每年出版的关于行政程序的研究成果都很多。行政程序制度作为行政主体在行政活动过程中所必须遵循的基本程式规范，其对权力控制与权利保障等行政法治目标的实现而言具有不可替代的作用。
1行政程序的概念
程序，是指为达成某一目的或结果而预先设定的方法、手段或一系列步骤。行政程序作为程序的一种，自然与其有着密不可分的联系。通过考察行政程序及其法制化历程，我们可以得出一个结论：对于行政程序及其价值的认识，经历了一个明显的逐步发展与深入的过程。总体而言，人们对行政程序的认识，有一个从轻视到重视，从认为行政程序是实体目标的辅助工具，到认识到行政程序具有自己独立的价值的转变。“在整个19世纪，美国内部行政法或者说内部行政法律规范占据了重要地位”。在那个时代，通常都是由行政机关自行建构规则，进而对自身实现自我约束。在传统行政法学看来，行政程序只是作为行政主体在开展行政活动过程中实施行政行为所应遵循的方式、手段、步骤的总和，并未规定行政相对人抗辩的程序性权利。在传统行政法的视野里，行政程序本身并不具有任何独立的价值，它仅是达成行政实体目标的一种手段。这种观点实际上揭示了行政程序在实现行政实体法所设定的选择目标方面的工具性作用，而否定了行政程序自身所独有的内在价值。行政法治的要义在于确保法律对行政的控制，而这一目标只有借助行政程序的作用才能得以实现。十九世纪末二十世纪初，以规范行政权为宗旨的现代行政程序开始发展起来，行政程序制度是现代行政法治的重要标志，从某种意义上说，一国的现代行政程序的发展状况，反映了该国行政法治水平的高低。在中国，以“大政府”著称的行政机关一直以来享有集中的行政权力。对此，我们应立足于中国的语境，进行相应的讨论：中国的社会情况复杂，各地各领域情况不一，行政机关通过“集权”的方式来实施社会管理，可以更好的因应日益复杂的社会现实。
2行政程序法的功能
2.1促进依法行政，推动法治政府建设
现代社会对行政主体的首要要求就是依法行政，而依法行政最主要的要求是行政主体在行使行政权的过程中程序上要有法可依，确保行政主体作出行政行为卜士有正当理性的法律程序可以得以遵循。经过近30年的努力，我国在相关领域已经制定了规范处罚、许可等事项的重要法律，使行政主体行使行政权力时有了一些可以适用的实体法依据。相对于行政实体法和行政救济法方面来说，其中行政程序法的规定仍较为薄弱。行政程序法通过设置各种程序性安排的方式为行政主体实施实体性权利提供制度保障，同时也对其施以程序上的制约。通过一定的程序设计，行政程序法可以最大限度地保证行政机关正确的认定事实、适用法律，避免悠意用权现象的发生，推动依法行政的实现。
2.2确保相对人的合法权益得以保障
制约行政权力以及对公民权利施以保护，为程序法的主要功能。唯有制约权力，才能确保该权力不会对其所面对的对象产生危害。当行政权力游离于法定程序之外运行时，其必然会发生失控的情况。现代行政程序不仅在事后设有救济手段和程序，而且在事前和事中尽可能减少行政主体侵犯公民权益的机会。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆行政程序法一方面以赋予相对人陈述权、中辩权、要求听证等诸多程序权利的方式来促使行政主体审慎周密的行使职权，使行政侵权行为在行政过程中最大程度的减少，通过保护相对人的合法权益来对行政权进行制约；另一方面通过预先设定行政主体必须遵循的程序规则来防止行政权力的异化，以此保护公民的权利免受不法侵害。
2.3增进行政效率
我们当今社会，不仅要追求公正、自由，也需要效率。行政程序法通过预先设定行政程序，为行政主体实施行政活动提供了一整套现成的步骤与范式，这节省了行政主体自己寻求处理方式的时间，对行政权正常、高效的运行予以保障，大大提高了行政主体处理行政事务的效率；同时，行政程序法所确立的时效制度，“超出时效即违法”成为敦促行政主体提高行政效率的有力保障，客观_仁也起到了增进行政效率的作用。台湾地区前司法院大法官陈敏除认为行政程序法可增进行政效率以外，对立法机关亦有其重要意义。
3中国行政程序立法研究
首先，现代社会的复杂性体现在行政程序法的多元功能上，它可能不纯粹是一种权利防御行政权侵害的程序性机制，更应该是积极保护行政相对人请求权实现的制度。如果只是第一种功能，则只需要程式化的规定一系列限制行政权的条文，把行政行为和实现行政行为的过程放入法律的约束里即可，而若要进一步积极地保护行政相对人的请求权，而不是消极地等权利受到侵害才采取行动，则需要行政程序法的制定兼顾更多的方面。把重心放在行政过程之中，在国家–市场–社会的互动之间完成行政任务。
其次，由于中国地大物博，各地的情况差异性也特别明显，在制定法律的时候必须充分考虑到这个方面。我们制定法律的经验一直都是先在地方找试点，在试点的实施情况中总结经验，最后再在国家层面上制定适用于所有地方的统一规定。因此，莫于川曾说过“在法定权限和程序的制度框架之内，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围内予以推行，可以说是法律制度创新的最佳路径选择。”行政程序法的制定仍然可以采用这种方法，从地方的立法实践中总结出经验，进而推动更多的行政程序地方立法实践，最后在适当的时机向全国推广。
再次，行政程序法需要发展出一种行政内部自我监督机制来保障行政程序法的实施。由于社会对政府的天然的信任程度较低，经验告诉我们，内部监督往往沦为内部不监督，无法发挥实质性作用，可是由于内部行政行为的特殊性，我们仍然需要一个有效的内部监督体制，这就需要我们在涉及该问题时需要进一步创新，力图使内部监督切实产生应有的作用。
最后，也是最重要的，我们要改变自己传统观念里的非法治理念，尊重并支持行政程序中的法治理念，继而使我们能够接受行政程序，而不致于引起观念冲突。非法治观念的摒弃并非一朝一夕就可完成，它需要我们潜移默化，用文化的力量来改变，最后逐渐消除人们心中抵制法治的观念。我们要逐渐增强人们对法律的信赖，只有当人们自觉地接受一部法律，进而用其指导自己的生活，并内化为行动自觉性，这部法律才能称之为成功，法律的真正目的不是为了惩罚违背者，而是为了成为一种全社会的信仰。对于行政程序法来说更是如此，它介于行政权和公民权利之间，防御更容易伤害公民权利的行政权，对于其法治要求来说相对更高，因为它所要防御的“敌人”很强大。
结束语
制定一部完整的行政程序法，是我们一直以来的追求，然而由于现实情况的复杂性、出于制定法律的谨慎考虑和多变的实践状况，我国目前还没有行政程序法。但是，这些主客观因素，远远无法阻挡我们努力制定行政程序法的脚步，前路漫漫，任重而道远。
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论文作者:史琳
论文发表刊物:《基层建设》2018年第33期
论文发表时间:2019/1/3
标签：行政论文; 程序论文; 行政权论文; 主体论文; 法治论文; 法律论文; 中国论文; 《基层建设》2018年第33期论文;