中国民族区域自治制度的建立，本文主要内容关键词为：中国论文,制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族区域自治是马克思主义解决统一的多民族国家民族问题的普遍原则，是中国共产党人解决国内民族问题的基本政策，也是新中国的一项重要政治制度。
这一基本政策的实施，从1947年建立内蒙古自治区起到1995年，已有48年的历史。48年来，经过发展和调整，截止1995年初，全国共建立了各级民族自治地方157个，包括5个自治区，30个自治州，122个自治县。实行自治的少数民族有45个，除人口很少、居住区域很小或很分散的赫哲、乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯、门巴、珞巴、阿昌、基诺、德昂、高山等10个民族外，其他少数民族都在自己的居住地区建立了不同行政级别的民族自治地方。全国民族自治地方的总人口达15295.71万人，其中少数民族人口6879.58万人，占民族自治地方总人口的44.98%。民族自治地方总面积617.03万平方公里，占全国总面积的64.3%。
民族区域自治作为新中国的一项重要政治制度，在整个国家的发展特别是在建设有中国特色社会主义的历史进程中，占有十分重要的地位。它对于各民族的共同发展繁荣，起着巨大的保证作用，得到了各民族人民的衷心拥护。实践证明，它是解决中国民族问题的一把钥匙。
一、中国民族区域自治制度的选择与确立
中国是一个以汉族为主体的统一的多民族国家。在旧中国的民族压迫制度下，少数民族几乎完全被排除在国家政治生活之外，连起码的民族权利都被剥夺殆尽。1840年鸦片战争以后，帝国主义列强侵入中国，中国沦为半殖民地半封建国家，各少数民族又遭受到外国帝国主义的民族压迫。双重的压迫使中国的民族问题更加复杂。中国共产党从马列主义的基本原理和中国的具体情况出发，一开始就主张民族平等，并在平等的基础上联合起来，共同反对帝国主义和封建主义的压迫，于反帝反封建革命胜利后建立各民族自由联合的国家。这些基本观点在中国共产党各个时期的民族纲领中始终是一贯的。但是，在强调或者不强调民族自决权，实行或者不实行联邦制的问题上，则有过发展和变化。
（一）中国共产党早期对解决民族问题具体方式的探索
中国共产党建党初期，在1922年7月召开的第二次全国代表大会的《宣言》中，即揭露批判了帝国主义列强“口口声声唱什么民族平等、民族自决和人类平等等好听的名词”，实际上是“想把资产阶级掠夺无产阶级的资本帝国主义的强国压迫弱小民族的行为，轻轻隐瞒过去”。同时，还揭露批判了依赖帝国主义的各派军阀对少数民族的压迫和掠夺。这时的中共提出了建立联邦制的口号；“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”这一口号提出的主要根据，一是反对任何形式的民族压迫，实现民族平等，承认民族自决权，直到承认被压迫民族有自由分离的权利；再者当时共产国际已经确认“联邦制是各民族劳动者走向完全统一的过渡形式。”①中国共产党当时作为共产国际的一个支部，理应贯彻共产国际在民族和殖民地问题上的全部政策。二是当时的蒙古、西藏、新疆三地区，在对中央政权的关系上处于特殊地位。三是俄国十月革命后建立的苏维埃社会主义共和国联盟，是当时唯一可以借鉴的模式。所以，中共早期提出联邦制口号，是由当时的具体历史条件决定的。
（二）中国民族区域自治主张的提出
随着中国革命的深入发展，特别是抗日战争时期，中共中央加强了对国内少数民族的研究，对中国民族问题的历史和现状，有了比较全面和深入的了解，逐步清醒地认识到中国与苏联在民族问题方面，有许多带根本性质的区别，如果照搬照套联邦制的模式，是行不通的。
首先，中国和俄国的社会性质和各自在国际上所处的地位不同。十月革命以前，俄国的资本主义已有相当发展，并且是一个殖民帝国主义国家。而中国则是一个被奴役的半殖民地半封建国家，国内的少数民族一方面受国内反动统治的大汉族主义压迫，另一方面又和广大汉族人民群众一样受帝国主义列强的民族压迫。因此，解决中国民族问题的首要任务，是把各民族的力量联合起来，共同战胜帝国主义和封建统治，争取民族的独立和解放。各民族只有紧密团结，共同建立统一的国家，才有力量抵御帝国主义的侵略，粉碎国际反动派企图分裂中国的阴谋。
其次，两国的民族人口分布状况不同。在苏联，少数民族人口合起来和俄罗斯人一样多，而且各民族基本上分别聚居，历史上又有建立独立国家的传统。中国则不同，汉族占全国人口的绝大多数，少数民族人口不到全国总人口的10%，除少数地方外，都是各民族互相杂居，包括和汉族杂居。在这种情况下，根本无法建立单独的共和国，唯一可行的是各民族在统一共和国内实行区域自治。
第三，历史上，中国很早就是一个统一的多民族国家，不论是统一的时候，还是暂时分裂的时候，统一的潮流总在奔腾向前；不论在汉族中间还是在少数民族中间，统一的观念总是深入人心；不论是汉族统治者掌握中央政权，还是少数民族统治者掌握中央政权，都以中国的正统自居，都要致力于中国的统一。已经掌握自己命运的中国各族人民当然只能推动祖国的统一大业取得更加辉煌的胜利。
第四，民族关系受生产力发展程度和分工状况制约，中国各民族之间自古以来就不仅存在着政治和文化上的密切联系，而且在经济上也有着天然的分工。一般说来，汉族地区农业和手工业比较发达，少数民族地区则畜牧业比较发达，而且拥有广大的森林。各民族间通过交换以及其他方式互通有无，形成一种在经济上互相依赖谁也离不开谁的关系，任何一个民族都不能离开与兄弟民族的交往而存在，只有各民族互助合用作才能保证共同的生存和发展。经济上的互相依赖性成为政治上的统一传统和文化上一致性的深厚基础，这三者又互相渗透，使中华民族形成一个不可分割的整体。
第五，俄国在1905年至1917年由资产阶级革命发展为社会主义革命的过程中，在政治舞台上不仅有资产阶级民族主义政党，而且在无产阶级政党内也存在着民族主义的派别。而在中国，由旧民主主义革命转变为新民主主义革命的时候，虽曾有过共产党和国民党的合作，但在国民党反动派叛变革命以后，中国共产党就肩负起了独立领导革命的任务，成为新民主主义革命的唯一领导者。由于绝大多数民族还停留在前资本主义的社会发展阶段，本民族的资产阶级和无产阶级都尚未产生，因而在少数民族中没有也不可能有民族主义政党来争夺革命的领导权，在中国共产党内从来不存在任何民族主义派别。各民族人民在新民主主义革命的全过程中，始终在中国共产党的统一领导之下，这是中国革命和中国共产党发展史上的一个显著特点。正是这一特点，使中国各民族人民在长期的革命斗争中始终战斗在一起，彼此建立了亲密的友谊。
第六，近代以后，我国始终处在一个复杂的国际环境中，帝国主义一直没有放弃对中国实行分而治之的罪恶企图。只有坚持各民族的大团结，建立统一的大国家，才有雄厚的物质基础保证各民族经济和文化的高速发展，才有强大的防卫力量保障各民族的和平与安宁。列宁说得好：“在其他条件相同的情况下，觉悟的无产阶级将始终坚持建立更大的国家。”②实行民族区域自治是巩固大国家统一的必要条件，也是大国家实现真正的现代民主的必要条件。
这些条件决定，在中国这个多民族国家里，革命胜利以后，不宜于象十月革命后的俄国那样，建立联邦制国家，而只宜于在统一的国家内实行民族区域自治。这就是中国共产党在中国革命发展过程中，在自己的民族纲领中抛弃联邦制口号，改为主张实行民族区域自治的理由和背景，也是中国共产党在探寻解决国内民族问题的具体形式中，在实践和认识上具有决定意义的突破。
（三）中国民族区域自治制度的确立与发展
以民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策，在陕甘宁边区管辖的少数民族地区，就积极进行过实践。1941年的《陕甘宁边区政府施政纲领》第17条明文规定：“依据民族平等原则……建立蒙、回民族自治区”，这是最早将民族区域自治思想制度化法律化的文件。1949年的《陕甘宁边区宪法原则》进一步规定：“边区各少数民族，在居住集中地区得划定民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触的原则下，得订立自治法规”。同年边区政府就领导蒙古族和回族人民，分别在陕西关中地区的正宁县、陕北的定边县成立回民自治乡，在城川成立蒙民自治区。
内蒙古地区早在1945年11月下旬，就根据党中央的指示，于察哈尔省张家口市召开内蒙各盟旗代表会议，成立了党领导的具有政权性质的内蒙古自治运动联合会，通过了《内蒙古自治运动联合会目前工作方针》。经过一段时间的艰苦工作，联合会于1946年4月在热河省承德市召开了东西部地区自治运动统一会议。从此，内蒙古的自治运动走上了健康发展的正确道路，并为内蒙古自治政府的成立奠定了基础。又经过一年时间的积极努力，在解放战争由战略防御转入战略进攻阶段，中共中央在1947年3月23日发出关于内蒙古自治问题的指示，同意成立统一的内蒙古自治政府。4月23日，内蒙古人民代表会议在乌兰浩特举行，会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，经过选举产生自治政府委员，组成自治政府。5月1日，内蒙古自治区正式成立。
内蒙古自治区的成立，标志着中国共产党以民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策，用政治制度形式在战略地位非常重要的内蒙古地区取得实践的成功；同时，也标志着党关于推行民族区域自治的政策胜利地经受了实践的检验而进入了成熟阶段。这是马克思主义民族理论与中国民族问题实际相结合的典型体现，是中国共产党民族政策的伟大胜利。
1949年，党中央根据全国各族人民的愿望，提出了把我国建设成为各民族平等团结、友爱合作的统一祖国大家庭的要求，并在陕甘宁边区和内蒙古推行民族区域自治实践的基础上，最终把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策制度确定下来。
为了推行民族区域自治，中共中央和中央人民政府及有关地区，进行了多方面的准备。特别是在培养少数民族干部、加强民族之间和民族内部的团结、争取团结少数民族上层人士方面，做了大量工作。并在1950年11月起，广泛地进行了试点，建立了一批相当于专区、县和县以下的区或乡，以及由一个少数民族单独实行自治和由两个或多个民族联合自治等各种不同行政级别和多种类型的民族自治地方。此后，为使民族自治区的形式、规模有一个统一的标准，民族自治区的组织和职权有一个统一的规定，中央人民政府于1952年8月，通过批准了政务院民族事务委员会草拟的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。
《纲要》根据《共同纲领》的原则，规定各民族自治区都为中华人民共和国领土的不可分离的部分，从而确定了各民族自治区在国家中的地位及关系；规定各民族自治区的自治机关为中央人民政府的领导，由此明确了各民族自治区的领导关系和隶属关系；规定各民族自治区必须遵循《共同纲领》的总道路前进，并明确各民族自治区的职权是管理本民族内部事务。《纲要》还根据我国少数民族聚居区的实际情况，规定了建立自治区的条件，民族自治区区域界限的划分，自治区的行政地位，自治区的名称组成等。还规定了自治机关贯彻民主集中制和人民代表大会制的基本原则，各民族自治区的人民政府机关的人员组成，等等。此外，对自治机关的自治权利包括自治机关的具体形式、使用民族语言文字、培养民族干部、关于改革、经济建设、财政、文化教育卫生事业、组织公安部队和民兵、制定单行法规等方面，都作了具体的规定。
《民族区域自治实施纲要》的颁布，对于正确推选民族区域自治起了重要作用，它的基本原则和主要内容都为以后制定宪法的有关条款提供了参考。但是，《纲要》由于受当时经验不足的局限，在若干规定上仍然存在一些缺陷。例如，《纲要》中对各级民族自治地方行政地位的规定就不够确切，不管是乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，均称为自治区。这不仅在自治地方的名称上造成了混乱，而且后来的实践表明，县以下的区、乡政权，因其人口太少和地域太小，实践上不可能行使自治权利。
1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，进一步总结了实行民族区域自治的经验，明确了民族区域自治制度的基本内容，规定了民族区域自治的性质和在国家中的地位，以及实行民族区域自治的基本原则。《宪法》明确规定，民族自治地方为自治区、自治州、自治县三级，民族自治地方的自治机关行使一般地方国家机关的职、权，同时行使自治权。还明确规定了民族自治地方的自治机关的自治权是：“依照法律规定的权限管理本地方的财政；依照国家的军事制度组织地方的公安部队；可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
在《纲要》和1954年《宪法》颁布之后，民族区域自治制度虽然基本上已经建立起来，但它的核心内容，即自治机关应当享受的自治权利，并没有切实解决。由于《纲要》和《宪法》对自治地方在管理本地方的财政、经济建设、发展文教事业等方面的自治权限中，或者没有具体规定，或者没有制定与此相配套的管理办法，各级自治机关仍难于全面行使自治权利。为了解决这个问题，1958年国务院制定了《关于民族自治地方财政管理暂行办法》，对自治区、自治州、自治县分别划给不同的财政管理权，规定了比一般地方同级财政较大的管理权限。同时，国务院的有关部门，也着手对民族自治地方的自治条例进行研究。可惜在1958年以后，由于民族工作中左倾错误的出现，这一进程被迫中断。
直至1976年10月，“文革”十年动乱结束，特别是1978年12月具有历史意义的中共十一届三中全会召开后，中国进入了社会主义建设新时期，民族区域自治制度的建设，才开始了一个新的发展阶段。随着全党指导思想的拨乱反正，在民族工作方面，重新肯定了民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策，巩固和发展民族区域自治制度，是国家建设中的一项长期重要任务。1981年中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。
1982年颁布的《宪法》，不仅完全恢复了1954年《宪法》关于民族区域自治的内容和条款，而且在总结30多年实行民族区域自治正反两方面经验的基础上，根据社会主义建设新时期的历史特点，扩充了新的内容：规定在民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表；民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任，等等。并突出规定了国家要帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业，大量培养干部、各种专业人才和技术工人。对于民族自治地方的自治机关的自治权利，从经济建设、财政、教育、科学、文化、卫生、体育、使用民族语言文字等方面，都作了明确的规定。还规定了民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准可以组织本地方维护社会治安的公安部队。此外，《宪法》还特别规定，民族自治地方的自治机关贯彻执行国家的法律、法令和政策时，有权根据本地方的实际情况，变通执行或者不执行。《宪法》重申了民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，并具体规定了条例的批准权限和程序。
1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布，是中国民族区域自治法制建设和民族区域自治制度进一步完善的一个重要成果。《民族区域自治法》的产生经过了较长时间的酝酿和准备，早在1955年有关部门就着手这项法律的草拟，但不久由于受到“左”的错误的影响被搁置下来。十一届三中全会后，各民族自治地方迫切要求制定民族区域自治的法律，1980年在全国人大五届三次会议上，叶剑英委员长提出“要加强民族立法”，于是民族区域自治法的起草工作重新开始。中共中央批准设立了由乌兰夫副委员长主持的民族区域自治法起草领导小组，领导自治法的起草工作。在起草过程中，曾广泛征求从中央有关部门到各省、市、自治区的意见，经过各种形式座谈审议，反复讨论修改，最后才于1984年6月提请全国人大六届二次会议审议通过，并于同年10月1日正式施行。《民族区域自治法》的颁布实施，标志着中国的少数民族实行区域自治以及国家机关对少数民族自治地方的工作，已经进入了基本上有法可依、必须依法办事的阶段，为各民族真正实行民族区域自治，使民族区域自治制度健康发展，提供了法律的保证。
二、五个自治区建立的方法步骤
推行民族区域自治，建立民族自治地方，是一项非常复杂的工作，需要解决许多方面的问题。它涉及少数民族聚居区的民族关系、经济条件、历史情况等许多因素。而且每个民族每个地区的情况又各不相同。因此，在每个民族自治地方建立过程中，都要解决一些特殊性问题，都要从各该民族和地区的具体情况出发，采取不同的方法步骤。以我国五个自治区的建立为例，大致可分为四种不同的方式。
（一）内蒙古：自治方向的解决和区划的逐步统一
内蒙古自治区的建立，主要是解决了实行自治的方向问题和逐步完成被分割的区域的统一问题。
蒙古民族由于内部和外部的原因，长期处于被分割统治的状态。日本帝国主义侵入中国后，内蒙古东部地区又沦为殖民地。因此，在抗日战争胜利之前，内蒙古民族的解决斗争十分复杂，有王公贵族为维护其封建统治而搞的所谓“高度自治”，有国民党操纵的“地方自治”，有日本帝国主义扶植的“独立自治”和“蒙疆联合自治政府”。由于这些所谓的“自治”得不到内蒙古各族人民的支持，都以失败而告终。抗日战争胜利后，中共中央根据当时国内外的形势，于1945年10月23日发出《对内蒙古工作的意见》，明确提出在内蒙古实行民族区域自治，建立自治政府的主张，以及首先开展自治运动，而后建立自治政府的工作步骤。根据中央的指示，乌兰夫等一批蒙古族和汉族干部到各盟旗开展工作，并于11月下旬建立了内蒙古自治运动联合会。与此同时，少数上层分裂主义分子利用一部分上层人士和青年知识分子要求民族解放的愿望，在苏尼特右旗成立了以蒙奸博彦达赉为首的所谓“内蒙古共和国临时政府”。在内蒙古东部地区，也建立了“东蒙古人民自治政府”。内蒙古自治运动联合会对这两个与内蒙古实行民族区域自治相对立的组织，采取了不同的斗争策略。对前者，通过宣传中国共产党的民族政策，使青年知识分子接受中国共产党的主张，并团结上层人士中的进步分子，孤立了分裂主义分子，最后促使其取消。对后者，举行双方代表协商，在内蒙古自治的根本道路问题上取得了一致，解决了内蒙古自治运动的目的是实现平等自治，而不是独立自治；是坚持中国共产党的领导，而不是摆脱中国共产党领导这两个根本问题，从而达到了内蒙古自治运动的统一，为自治区的成立创造了条件。
内蒙古自治区的区划，由于当时正处在解放战争时期，还不能把分割的蒙古族聚居地区统一起来。自治区成立时，只管辖呼伦贝尔、纳文慕仁、兴安、锡林郭勒、察哈尔五个盟。1949年划入原辽北省的哲里木盟和原热河省的昭乌达盟。1953年划入原察哈尔省的多伦、宝昌、化德三县。1954年原绥远省建制撤销，全部划入内蒙古自治区。1956年又划入原热河省的赤峰等六个县和甘肃省的巴彦浩特蒙古族自治州、额济纳自治旗。经过近十年的时间逐渐完成了内蒙古区域的统一，从此，蒙古族结束了被分割的历史，形成了拥有118万平方公里的民族自治区域。
（二）新疆：自下而上逐步建立
在新疆推行民族区域自治工作，首先是从帮助人口较少的少数民族聚居区实行自治入手的。1954年，先后帮助哈萨克族建立一个自治州和二个自治县，蒙古族建立了二个自治州和一个自治县，回族建立一个自治州和一个自治县，柯尔克孜族建立自治州，锡伯族和塔吉克族建立自治县，然后才着手建立维吾尔自治区。
在酝酿新疆全省实行自治的过程中，全省人民根据维吾尔族聚居区在全省的情况和其历史作用，对建立自治区的认识是一致的，不同的意见是自治区的名称问题。当时主要意见有三个：一是主张用“新疆维吾尔族自治区”；二是主张用“新疆自治区”；三是认为“新疆”一词不够尊重，主张用“维吾尔斯坦”。经过一年时间的反复酝酿，广泛征求各族、各界人士的意见，权衡利弊，最后逐步取得一致，称“新疆维吾尔自治区”，认为这样符合新疆绝大多数各族干部和人民群众的意愿，符合《民族区域自治实施纲要》关于民族自治区名称的规定，能够体现维吾尔族在新疆团结各民族实行区域自治，有利于进一步促进维吾尔和汉族关系的良好发展，有利于加强维吾尔族团结其他民族共同建设新疆的责任感。1955年10月1日，新疆维吾尔自治区正式成立。
（三）宁夏、广西：与回、壮两个民族在祖国大家庭中的地位相适应
宁夏和广西两个自治区建立的方法步骤，基本上属于同一类型，都是考虑到回、壮两个民族在祖国大家庭中的重要地位，由中共中央倡议，经过长期酝酿，与有关各方广泛协商，在各自已建有一定的自治地方的基础上，扩大建立自治区的。
中共中央鉴于回族在祖国大家庭中有着特殊的地位和影响，人口仅次于壮族和维吾尔族，属55个少数民族中的第3位，认为必须建立一个省一级的回族自治区，才能与其历史的和现实的地位相称。因此，在1956年2月，倡议在当时甘肃省境内回族人口较集中的地区，建立省一级的自治区。这个倡议，得到了全国广大回族干部和群众以及甘肃省各界的热烈响应和积极支持。第一届全国人大第四次会议于1957年6月，通过了成立宁夏回族自治区的决议。此后，经过反复协商，确定划出甘肃省的银川专区（9个市、县）、吴忠回族自治州（5个市、县）、固原回族自治州（3个县）和隆德县、泾源回族自治县等19个市、县，作为宁夏回族自治区，在各方取得一致意见的基础上，成立了自治区筹备委员会，正式开始了自治区的筹建工作。中央和国务院从中央各部门和全国各地区抽调了以刘格平为首的一批回族领导干部和各方面的人才支援宁夏，并派李维汉等同志前往指导筹备工作。在一切准备工作完成以后，宁夏回族自治区于1958年10月25日宣告成立。
广西壮族自治区的建立，也是中共中央倡议的。因为壮族是全国55个少数民族中人数最多的一个民族，如果不建立一个省一级的自治区，同样与其在祖国大家庭中的地位不相适应。在这一点上，壮族和回族一样，面临的问题是相同的。所不同的是，关于成立广西壮族自治区的具体方案问题上，究竟采取合的方案还是采取分的方案，酝酿讨论的时间较长。分的方案是：把广西省分为两个部分，在壮族集中居住的西部地区，以已经建立的桂西壮族自治州为基础建立壮族自治区，在东部的汉族地区仍保留广西省建制。合的方案是：把广西省改建为壮族自治区。酝酿过程中，广西省组织各方面人士进行了热烈的讨论，中央和有关地方的领导机关、特别是周恩来和李维汉同志，做了大量的思想工作。1957年3月，全国政协主席周恩来说：“在我国，汉族人多地少，少数民族人少地多，这种悬殊的情况是一个特点，因而要创造一些范例，使少数民族感到汉族是愿意同他们合作的。在这方面，绥远划归内蒙古自治区是一个好的范例，广西也应当这样作”。经过自上而下和自下而上的广泛讨论和协商，终于取得一致意见，采取联合方案，并定名为广西壮族自治区，1958年3月15日正式成立。
（四）西藏：由两种政权并存逐步过渡到区域自治
西藏自治区的成立，经历了曲折复杂的斗争过程。从1951年5月《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》签定，到1956年4月西藏自治区筹备委员会成立，经过了5年的时间，到1965年9月自治区正式成立，又经过了9年时间，前后达14年之久。
在西藏，必须实行民族区域自治，这是十七条协议规定了的。协议第二条规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”。但十七条协议又同时规定，对于西藏的现行政治制度，中央不予变更：达赖喇嘛的固有地位和职权，中央也不予变更；班禅额尔德尼的固有地位及职权，应予维持。另一方面，根据十七条协议的规定，有关西藏的国防、外交等重大事宜，由中央驻西藏代表代表中央统一管理，同时昌都地区已经成立了具有人民民主政权性质的人民解放委员会，这就形成了两种政权并存的局面。为逐步结束两种政权并存和对立的局面，中央不得不花费较长的时间，进行大量的工作。关键是消除历史上形成的中央和西藏地方之间、汉族和藏族之间的隔阂，促进西藏内部主要是达赖和班禅之间的团结，广泛争取上层人士，孤立和打击帝国主义及分裂主义势力。经过多年艰苦细致的工作，逐步密切了中央和西藏地方的关系，加强了藏汉民族之间和西藏民族内部的团结。
1955年3月，国务院通过了《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》。指出，西藏自治区筹委会是受国务院领导的带政权性质的机关，其主要任务是创造各种条件，筹备在西藏实现区域自治。1956年4月底，西藏自治区筹委会在拉萨宣告成立，从而完成了在西藏实行区域自治的一个重大步骤，标志着西藏形势已发生了重大变化：一个代表百万农奴希望的新生人民政权开始出现，并将不断成长；而原西藏地方政府—— 一个代表农奴主统治的政权，已逐渐走向衰落。在这种形势下，西藏上层反动集团不甘心灭亡，他们极力阻挠自治区筹委会的工作，猖狂进行破坏，甚至发动武装叛乱，妄图永远保持封建农奴制的黑暗统治。但是，西藏的百万农奴已经觉醒，西藏走向进步时代的脚步是阻挡不住的。1959年3月，随着西藏叛乱的平息，中央宣布解散了西藏地方政府，两种政权并存和对立的局面终于结束。在以后的几年中，经过民主改革和社会主义改造，进一步创造了实行区域自治的条件，终于1965年9月1日正式成立了西藏自治区。
五大民族自治区的先后成立，标志着我国民族区域自治制度的建立。这对于保障少数民族的民主权利，对于巩固国家的统一，对于维护和发展各民族间的平等、团结、互助和共同繁荣的关系，都具有深远的意义。
注释：
①列宁：《民族和殖民地问题提纲初稿》，《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第272页。
②列宁：《关于民族问题的批评意见》，《列宁全集》第24卷，人民出版社1984年版，第148页。
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