德国技能人才短缺及其治理，本文主要内容关键词为：德国论文,短缺论文,技能论文,人才论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F249.120文献标识码：A文章编号：1005-4871(2006)02-0048-06
自90年代以来德国经济增长持续疲软，严重的技能人才短缺是一个不可忽视的“病原体”。德国不仅缺少科技人才，尤其是信息技术专家和工程师，而且还缺乏经过职业培训的一般性技能人才。德国许多企业存在职位空缺的问题，技能人才短缺对经济增长和劳动生产率的影响是持续性的，严重威胁着德国经济的总体发展(DIHK,2005)。对技能人才短缺进行政策干预势在必行，在此背景下德国联邦以及各州政府采取了一系列政策措施。本文试图探讨德国技能人才短缺的现状，查找原因，分析德国政府为克服技能人才短缺而实施的相关政策及其效果，以期发现有益的借鉴。
一、德国技能人才短缺及成因
进入新世纪以来德国技能人才短缺问题像暗礁浮出水面。德国工商业联合会于2005年秋做的一项企业问卷调查表明，德国有16％的企业存在职位空缺(DIHK,2005)。与2001年相比，虽有所缓解，但主要是由于德国经济目前处于萧条状态，劳动力需求总体上疲软所致。①
德国技能人才短缺状况因行业不同而有轻重。加工制造业和IT服务行业是“重灾区”，药材制造业有三成的企业抱怨招募合适的员工困难重重，机械制造和汽车产业15％的企业在职位招标时往往很难找到满意的候选人，64％的IT企业存在职位空缺(DIHK,2005)。② 技能人才短缺集中在IT、制药、机械制造和电子技术等行业领域的事实表明，德国主要缺少数学、技术和自然科学方面的技能人才(DIHK,2005)。德国工程师联合会认为，德国每年净缺20000个工程师(VDI,2003)。比较保守的估计也认为德国2004年至少短缺15000个工程师。
德国技能人才的短缺现象的地域分布存在微小差别。德国南部由于失业问题较之其它地区相对缓和，技能人才短缺问题显得比其他地区严重，高达19％的企业面临技能人才短缺的问题，而北部和西部地区的同比数均为15％，原东德地区仅为13％。但这并不意味着东德地区企业的职位空缺现象没有其它地区严重。相反，尽管东德地区的就业形势最为严峻，仍有17％的工业企业存在职位空缺，比西部地区(16％)甚至高一个百分点(DIHK,2005)。因为东德地区的高新技术工业企业不仅缺少受过高等教育的尖端技术人才，而且更多的是缺少受过职业培训的普通技能人才，而它们的财力不如西部地区的企业，在人才竞争上处于劣势，由于其它地区企业提供的就业条件优越而人才流失，职位空缺问题反比西部严重(DIHK,2005)。
德国技能人才短缺的原因大体上可以从劳工市场供给和需求两方面进行分析③。首先，知识经济的快速发展引起了对劳动力的需求向技能人才倾斜：在1975年至2000年期间联邦德国对高科技人才的需求增加了近180％。德国劳工市场及职业研究所(IAB)预测，1995至2010年间德国经济对简单劳动力的需求比例将由32.6％下降到29.3％，而对普通技能劳动力的需求比例将由29.2％上升到30.1％，高技能劳动力的需求比例增幅最大，由34.8％上升到40.5％(Ministerium für Arbeit und Soziales Baden-Württemberg,2005)。尤其引人注目的是德国信息经济的增长导致了对IT技能人才的需求持续增长，1997-2000年之间市场年均增长率高达9％(BITKOM,2001a)。在此背景下德国对IT技能人才的需求不断增加，2000年为79.4万，比1999年增加3.3万，增长率为4％。1999年，德国共缺少7.5万IT技能人才(BITKOM,2001a)。德国劳动力需求结构的变化还体现在第一和第二产业对非技能劳动力的需求不断减少。据估计，德国在1996年到2015年期间将会减少2200万个简单劳动位置。与此同时，服务行业对技能人才的需求呈上升趋势。
德国劳动力供给不能跟进这种需求的变化。一方面，德国人口结构明显老化，就业年龄人口数量不断减少，从量上制约着劳动力的供给。据估计从2010年到2040年将每年平均减少0.7％(Boswell/Straubhaar,2005)。现在德国可供支配的劳动力总量约为4100万，如果每年移民人口保持现有水平，那么到2050年德国可供支配的劳动力总量将不足3400万。以萨克森州为例，目前该州进入劳工市场的年轻人数量尚比退出劳工市场的老年人数量为多，从2010年起剪刀口将呈反向，进入劳工市场的年轻人从数量上已经不能完全填补老年人退出劳工市场留下的空缺职位。技能劳动力将尤为短缺，估计在未来15年将形成数量为75000的技能人才缺口。另一方面，德国对教育重视不够，从质上制约了技能人才的供给。德国受过中高等教育和职业培训的技能劳动力的供给量总体而言呈下降趋势，估计从1998到2015年间将减少200万(BLK-Angebotsprojektion,2001)。对德国创新能力威胁最严重的还是工程及自然科学领域人才供给的萧条，自90年代中至2001年短短几年时间内德国工科高校毕业生人数由48000减少到33500，自然科学专业毕业生由28500减少到23500(ZEW,2003)。通过国际横向比较可以看出德国教育明显落于人后。据OECD发表的《2000年教育报告》，1998年OECD国家平均有40％的中学毕业生进入高校深造，德国只有28％。大学生毕业率世界平均为25％，德国仅为16％。在工程师及信息技术专家的培养方面德国更是相形见绌，29个OECD成员国平均每100000个就业人口中就有1500人是有学位的工程师和数学、生物学及其他自然科学家，德国的同比数仅为1040(OECD,2000)。
造成教育停滞的一个重要原因是德国各州政府对教育投资重视不够。德国的经济力量比法国强，而1997年教育支出占国内生产总值的比重德国却比法国还低，甚至连OECD国家的平均水平也未能达到。
德国经济界在职业教育方面的作为也是乏善可陈。按法规，德国十个以上职工的企业有义务进行职业培训，且每年提供的培训位置不得少于当年在职员工人数的7％，而德国竟然有30％的有责任进行职业培训的企业没有或者没有充分履行这个责任(Zedler,2004)，仅2004年德国就约有18万个企业没有职业培训，有7万个企业的职业培训没有完成规定的7％指标(hib-Meldung,2004)。其结果是德国企业提供的职业培训位置不断减少，1998到2003年期间，德国总共减少了63000个职业培训位置(BMBF,2004)。德国东部地区的企业经济状况比西部地区差，从而更加遏制了它们的进行职业培训的意愿，该地区有多达32％的应接受职业培训的青年却找不到培训位置(Zedler,2004)。德国职业培训还存在着跟不上劳工市场需求结构的变化的问题，IT、电子技术、机械制造等“热门”职业方向的师资都存在或轻或重的缺员现象(Zedler,2004)。
二、德国政府为克服技能人才短缺而实施的相关政策
1998年岁末，德国红绿联合政府于上台伊始，德国学术界、经济界、新闻界和政界“忧患”精英普遍认为，技能人才短缺是德国经济增长的制闸，当时刚执的政红绿政府不敢怠慢，立即对人口、教育及劳工移民政策方面作了系列调整，力图解决技能人才供给不足的问题，同时德国各州政府对正规教育作了相应的改革。
1.德国政府在鼓励生育和职业培训方面所作的政策努力
德国为了遏制人口结构问题进一步恶化，人口政策重点放在“对生育进行更多的物质刺激”，具体措施有：A.增加儿童补贴及家庭税收优惠，联邦政府2005年用于这方面的支出在1998年400亿欧元的基础上追加到600亿欧元。B.低收入家庭每月还可获得(最多)140欧元的额外儿童补贴。C.自2001年起，将以前只有母亲可以享受三年期产假改为双亲均可享受。D.自2005年1月1日实施的《加强儿童日托法》，从法律上规定三岁以下儿童享受全托照顾，在此框架内基层地方政府必须给三岁以下儿童提供大约230000个新的日托位置，联邦政府给基层地方政府在托儿所和幼儿园建设方面的投资予以财政补贴(Bundesministerium für Familie,Senioren,Frauen und Jungend,2005)。
德国联邦及各州政府“亡羊补牢”，加大教育投资力度，改革高教。红绿联合政府1998年上台以来将教育和研究投资提高了近40％，自2002年来累计投资40亿欧元用于扩建全日制学校④，联邦及州政府2003年用于大学生助学金支出由1998年的12亿欧元增加到20亿欧元以上，2004年将该项支出再次增加4.3％(BMBF,2005)。德国在增加教育投资的同时对高等教育进行改革，各州政府采取措施，根据劳动力需求结构的变化改变专业设置，增加了2800个新生位置(Stratmann,2005)。为了适应知识更新日益加快的形势，缩短高校学制，为此在调整传统的硕士专业(Diplomstudieng
nge)结构的同时，引进国际通行的学士(Bachelor)和文科硕士(Master)学位制，使大部分无意继续深造的学士毕业生提早进军劳工市场(Stratmann,2005)。
在职业培训方面，德国政府也采取了一系列扭转“颓势”的举措，最具声势的要数德国红绿联合政府与新联邦州政府签署的《2001年东部地区职业培训计划》以及联邦政府与德国工商业联合会和德国雇主联合会等经济团体于2004年6月16日签署的《关于德国职业培训及技能人才后备力量培养的国家协议》。根据《东部2001职培计划》，联邦政府于自2001年始连续三年在新联邦州每年投资2120万马克，用于创造16000个新的职业培训位置(BMBF,2001)。而《国家协议》规定，德国经济界在协议三年有效期内平均每年增加30000个培训位置，联邦政府则承诺，投资948万欧元帮助东部地区新创造14000个培训位置。另外，经济界表示给职培生创造25000个企业实习位置，帮助他们积累实际技能。为此，企业承担设备和师资方面的费用，联邦政府负责补贴实习生的生活开支(BMAS et.a1.,2004)。
2.德国政府消除IT人才短缺的《应急计划》和绿卡试验
德国政府于2000年3月推出一套以《21世纪的创新和工作位置行动纲领》为标题的《应急计划》，制定了一系列消除IT专才短缺的积极措施，其中包括联邦劳动部及其其下属的地方劳动局将IT及媒体的职业培训位置目标指数由原计划的3.6万增加到4万；扩大IT专才的进修体系；到2003年德国联邦劳动部将进修的位置增加到3.5万；建立IT行业的企业培训基金，用于增加大学的专业设置和进修活动以及作为奖学金补贴学生；在高教领域增加IT专业的学生名额和师资力量，增加额外教学时间，缩短学制，开辟和试行新专业，为进修生提供教学设备和课程(BMBF,2000)。
上述措施只能收到中长期效果，IT人才的培养一般需要五到十年，所以通过教育来缓解有一个时滞(Boswell/Straubhaar,2005)。要在短期内解决已经存在的50000-75000个IT职位空缺问题，就将目光转向国际人才市场，让外籍高级IT专家进入德国，以满足急需。为此，上届联邦政府于2000年5月31日颁布了“IT外专劳”和“IT外专居”两项政策规定，于2000年8月1日正式生效，它们构成了非欧盟国家的外籍IT专家去德国短期就业和居留的法律基础，被舆论称之为“德国绿卡”(BMAS,2001)。主要内容包括：适用范围限制在信息和电信技术职业领域，但无行业限制⑤；绿卡规定生效(2000年8月初)起三年内最多发放2万份劳工许可，先只签发1万份绿卡，对其效果进行中期评估，在此基础上再签发1万份；给外籍IT专家签发的劳工许可有效期不超过五年；申请人应具有高校和专科学校IT专业方向的学历，或者无专科以上学历但能出具招聘企业开出的年薪不低于5.1万欧元的证明材料；外籍专家的工作待遇必须与本国专家相当；绿卡职工的配偶在德国居留一年后方可申请劳工许可(Kolb,2005)。
三、德国克服技能人才短缺政策的效果
德国政府鼓励生育的政策举措没有什么非议之处，却也没有多少收效。通过实施《加强儿童日托法》，保证未满三岁的儿童可以享受日托，大大方便了年轻母亲的产后就业，使那些受过良好的技能培训的年轻母亲在产后不必因为要照顾婴儿而放弃职业。因为该项政策影响是长期的，不可能立竿见影。但是德国妇女并没有因为这项政策而疏忽避孕，2004年德国的生育率没有回升，在欧洲处于末位，无子女妇女数量则居欧洲之冠。对生育决定产生影响的因素有很多，它更多的是一种“社会风气”，而非经济现象，所以经济政策的作用必然有限。
德国舆论对德国政府的教育政策措施则褒贬不一。根据OECD发表的《2005年教育报告》，德国在加强全日制中学建设及高教改革方面的努力取得一定的成功，表现在全日制中学数量和大学新生和毕业生人数都有一定程度的增加，但同时又指出，与其他OECD国家相比，德国的教育仍存在一定的差距。仅2004年德国全日制学生数量就增加了14个百分点。2003年德国有36％的中学毕业生进入高校深造，比1998年的28％要高，却比OECD国家的平均水平(53％)要低。德国教育的进步不足还体现在高校生毕业率的变化上，1998年德国高校学生的毕业率为16％，2003年上升为19.5％，但是与OECD国家平均数(32.2％)相比，德国仍有明显差距。专家认为，德国高校学生人数的增加应归功于政府大幅增加助学金支出与学士和文科硕士学位制。另外，德国高教改革也取得一定的成就，师资力量、教学质量都有所改善，缩短学制尤其是加强IT专业建设方面的努力也取得明显效果，德国高校2002/03冬季学期信息科学方向的注册学生比1997/98冬季学期增加近一倍。饱受攻击的是德国的教育支出依然“居低不上”，2002年德国的教育支出是其国内生产总值的5.3％，与2001年相比毫无增加，依然低于OECD国家的平均水平(5.8％)(BMBF,2005)。
德国政府在职业培训方面的政策努力收效最为显著，《关于德国职业培训及技能人才后备力量培养的国家协议》的预期目标都得以完成，有些甚至超标。2005年德国经济界新增63400个培训位置(承诺30000)，共有40000个企业首次开办职业培训。职业培训前的企业实习截止2006年1月德国企业为“预备役”职培生提供42000个实习位置(承诺25000)，自2001年德国原红绿联邦政府与新联邦州政府共同签署《2001年东部地区职业培训计划》以来，德国联邦政府每年斥巨资帮助五个新联邦州多创造14000个培训位置(BMAS et.al.,2006)。美中不足的是德国职业培训中的课程设置仍不能适应经济结构转型，绝大部分授课内容还是针对着传统的生产及维修，尽管现在已有四分之三的职业集中在服务行业。
理论上讲，德国绿卡政策对于缓解IT德国技能人才的短缺应该收到近期和直观的效果，实际情况却不尽然。虽然德国绿卡推动外籍IT专家进入德国劳工市场，其规模和速度却很缓慢。第一期1万份绿卡配额到2001年10月，即绿卡规定生效1年另2个月后才完成。从2000年8月1日到2004年7月31日德国通过绿卡渠道总共才招募了14876个外籍IT专家(Kolb,2005)，也就是说，连2万绿卡的计划指标尚且不能完成，更不用说出现什么德国媒体预言的所谓“绿卡难民潮”了。德国绿卡方案在国际人才竞争中缺少魅力。特别是绿卡条例对绿卡五年有效期及对家属就业方面采取的一些限制性规定遭到不少非议。一方面，它影响了德国对外籍IT人才的吸引力⑥(Greifenstein,2001)。另一方面，这种限制性规定也不符合德国雇主的利益，他们斥巨资购买到的宝贵的人力资源五年后将必然流失。应该看到，绿卡是德国IT行业中小企业在国外招募IT人才的一个有效手段，从而为它们在与跨国公司的人才竞争中创造了一个“均等机会”(Kolb,2005)。另外，从微观上看德国绿卡政策尽管不很完善，但是从宏观意义上讲，它是德国从“招聘冻结”过渡到有调节的工作移民必不可少的一步。
四、德国经验的参考价值
技能人才短缺在中国已初露端倪，据估计，中国若以现有的增长速度面向世界市场，在未来十五年需要75000个能胜任国际交流与合作工作的领导人才，而目前可供中国支配的这类人才数在3000至5000之间⑦。中国高技能后备人才短缺对国际投资商对中国市场的投资决策肯定会产生负面影响，是中国经济持续增长的隐患。为此德国的经验和教训就不无参考价值了。
首先，教育制度要适应经济结构的转变。国家克服技能人才短缺持续有效的战略必须首先着眼于教育。从小学到高校，教学计划都应该偏重于外语、数学和自然科学方面的基础教育。在高教方面要加强实习课程的建设，在教学和科研上与经济界保持沟通。职业教育内容应该经常更新，以适应劳动力市场需求结构的不断变化，课程设置应满足经济对IT和多媒体职业不断增长的需求。其次，提高落后地区对技能人才的吸引力。德国技能人才短缺的地区性差别表明，落后地区人才短缺问题往往更突出。在投资上应该对落后地区实行政策倾斜。加强这些地区文化和交通方面基本建设，弥补“天生缺陷”，遏制人才外流。第三，开辟国外高科技人才进入国内劳工市场的政策渠道。德国经验表明，如果国内出现技能人才瓶颈，从国外“进口”技能人才可以帮助调适过程，扩大技能人才的容量。一场世界范围“最优秀的头脑”的人才争夺已经开始。中国至少应该打赢与欧美争夺“最优秀的华人头脑”的战争。
注释：
①DIHK主席L·G·布朗警告说“这种现象是大风暴前的宁静，德国学生数量的减少以及由此而引起的技能劳工后备力量不继，势必导致德国企业职位空缺形势再度严峻(wi-Online Zeitung，2006-02-2006)。”此论并非危言耸听，2004年德国联邦政府根据德国联邦职业教育研究所的统计资料估计，德国到2015年仅30至45岁这个年龄段的技能人才将会出现350万的短缺量(hib-Meldung，2004)。
②这个问题早在上个世纪九十年代就显露出来了。据德国信息经济及电信和新媒体联邦协会的一项调查，德国1999年空缺7.5万个IT职位，国内无合格的求职者可以问津(BITKOM，2001c)。而德国欧洲经济研究中心于2001年做的一项调查结果显示，2001年德国甚至多达9.3万个IT职位无人可以应聘(ZEW，2001)。
③经济学可以从供给和需求两个方面分析技能人才短缺的原因。由需求方面引起的技能人才短缺的经济原因有：A、总体经济或某些经济部门出现增长势头；B、国际分工格局的变化及生产资本的流动要求调整经济结构，从而导致对劳动力需求结构发生变化；C、技术发展；等等。技能人才供给量下降无疑会直接导致劳工市场上技能人才的短缺，比如人口结构的老化、教育和职业培训跟不上劳工市场需求结构的变化等，都会造成合格技能人才存量的减少(Boswell/Straubhaar，2005)。
④这项统计中没有将各联邦州政府用于教育设备和提高教学质量方面的投资计算在内(BMBF，2005)。
⑤比如系统和网络专家，软件和多媒体研发人员，程序设计人员，IT系统研发人员及IT咨询专家都可申请德国绿卡。
⑥德国绿卡确实明显的带有60年代的“客籍工人模式”的痕迹。那时西德给客籍工人的居留许可也是有限期的，客籍工人不能在他们的新故乡扎根，对西德社会很难产生认同感(Obernd
rfer,2000)。现在的绿卡模式也给绿卡职员造成了一种印象，德国只是一个客栈，他们不可能在那里安居乐业。
⑦McKinsey最近在中国做的一项调查显示，中国英语人才的缺口很大，大学生毕业生中不足十分之一的人能满足面向国际市场的企业对英语能力的要求。另外，中国大学毕业生还缺少团队精神，在对外籍顾客需求的了解以及对西方工业国家的社会文化特点的认识方面知识非常贫乏。而且中国高校大多关门办学，远离实际，是人才培养上最大偏差。有鉴于此，McKinsey甚至断言，中国不可能很快地从一个以廉价劳动力为主体的加工厂成长为一个建立在高技能人才基础上的信息经济基地(ADVISORY,2006-01-19)。