新北京城市总体规划方案中的宏观经济问题研究，本文主要内容关键词为：总体规划论文,经济问题论文,新北京论文,方案论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F299.271 [文献标识码] A [文章编号] 1672-4917(2008)02-0031-04
一、问题的提出
新中国成立以来，北京出台的历次城市总体规划方案，都是经过党中央和国务院批准的最具权威性并能有效指导北京城市建设健康发展的宏伟蓝图。
当人们展开最近的一幅新北京城市总体规划方案(以下简称“方案”)图时，映入眼帘的，是那用统一色彩绘制的极其精美的城市各类用地在地域空间上的规划发展布局，其中包括：布置严谨、整齐有序、规模不等的工作与生活居住建设用地；反映北京特色的、间距适当、疏密相宜的棋盘式道路及其与环路、放射路交织而成的快速便捷的路网骨架；各种市政场站按其功能需求、规模等级、服务半径等条件均匀布置在规划建设用地中间；大面积的城市绿化用地，把规划建设用地分割成若干用地组团，形成保养美化都市的绿色屏障；穿行于城市中间的河湖水系，蜿蜒东流，展示着城市的生机与活力；公路、铁路、机场等对外交通设施，搭建起新北京与外界联系交往的桥梁。所有上述各类城市用地内容组合在一起，构成了新北京未来城市发展的美好前景。这幅“方案”图的诞生，是一个极其艰巨复杂的调查研究、分析论证的过程，完成这样一个过程，首先，需要拥有一个功能齐全、高效权威的城市规划机构，从组织上保证“方案”编制工作的顺利实施；其次，需要拥有一个专业齐全、技术全面、高水平高文化的规划技术专业队伍。这个规划技术专业队伍，应该包括三个主要方面的技术人才：一是城市规划建筑师，他们的任务是，在编制“方案”中，把新北京经济社会中各行各业的发展，按其功能要求，合理有序地布置在城市的用地空间上，并以此为基础，对建设高度、容量、主要街区、景观、色彩提出要求；二是城市规划工程师，他们的任务是，根据新北京城市经济社会发展规模需求，城市建设用地发展的规模及空间布局，制定能够有效承载城市正常运转的市政基础设施源工程、管线工程及场站工程，把这些工程有机地布置在城市用地的空间上；三是城市规划经济师，他们的任务是，对新北京未来经济社会的发展，进行全面的经济数据分析，提出未来新北京城市经济社会发展的目标和规模，然后，城市规划建筑师和城市规划工程师，依据城市规划经济师提供的经济社会发展规划，编制建设用地和市政基础设施用地规划。在新北京的城市规划建设发展史上，城市规划建筑师、城市规划工程师和城市规划经济师等三个主要方面的技术力量融合在一起，出色地完成了历次“方案”的编制工作。这里应该指出的是，上述三个方面的主要技术力量中，城市规划经济师及其从事的宏观城市规划经济工作研究应该放到首位，因为他们是为编制“方案”提供经济依据的，过去曾有这样的评价，认为城市规划经济师从事的宏观经济研究工作，是编制“方案”的基础工作和灵魂工作。基于上述认识，本文将对新北京城市总体规划方案中的经济工作与宏观经济问题研究作全面介绍和展望。
二、建国后，新北京城市总体规划方案中的经济工作与宏观经济问题研究回顾
新北京城市总体规划方案中的经济工作与宏观经济问题研究，始于1955年。1955年，经党中央批准，北京市政府聘请了以勃得列夫为组长的包括9位前苏联莫斯科城市规划专家的专家组，到北京指导新北京的城市规划建设工作，专家组成员包括经济、规划、设计、施工、绿化、交通、上下水、煤气、热力、地下工程、地下铁道等专业方面的专家，同年，北京市成立了都市规划委员会(也称专家工作室)，负责新北京的城市规划工作。当时，根据北京城市建设发展的需要，委员会内部设立了包括8个专业的业务组，即经济资料组、总体规划组、绿地组、道路组、交通与运输组、电力组、煤气热力组、给水排水组等，根据委员会领导和苏联专家组的意见，认为在8个专业组的排序中，应首推经济资料组，因为经济资料组所从事的经济调查研究工作，是整个新北京城市规划工作的基础工作和依据，把经济资料组排在第一位，充分说明了它在北京城市规划工作中的核心地位，在以后编制“方案”的历史长河中，很长时间是处于这种核心地位，也正因为如此，确保了历次“方案”的真实性与科学性。
在经济资料组成立之初，指导其专业技术工作的前苏联莫斯科城市规划经济专家名叫尤尼娜，她是专家组中惟一的一位女性，在她以后的系列讲课以及实际工作中，尤专家全面系统地介绍了前苏联城市规划经济工作的经验、内容和方法。经济资料组的第一任组长是储传亨，80年代以后，他升任建设部副部长、总规划师。经济资料组成立之初的工作内容包括三个方面：一是编制人口、土地、房屋的发展规划；二是编制市区级以上社会公共建筑定额指标，为办公楼、科研单位、医疗卫生、文化教育、体育等社会公共服务设施的建设提供经济依据；三是编制工业建设发展及选址规划，为近期、远期新北京工业选址建设提供经济依据。20世纪50年代后期，原都市规划委员会的苏联城市规划专家陆续撤离北京，从此开始，北京规划“方案”的编制工作，进入了一个完全自主进行的新阶段，经济工作的内容、深度和广度，也随着客观形势的变化而发生明显变化，主要表现在以下几个方面：一是1958年以后，由于北京市辖区范围最后扩大到18个区县，总土地面积16 808平方公里，为此，经济工作相应增加了农村经济发展研究，重点是调查研究农村土地资源、土地使用情况、以蔬菜为主要内容的副食品生产情况、水资源及水利设施建设情况、农村人口发展变化及其向城市人口转移情况等。二是到20世纪70年代末，随着新北京工业建设的大发展，规划市区的工业建设用地的大布局已基本完成，并处于饱和状态，而另一方面，工业生产所产生的废水、废气、噪音污染等日趋严重，水、电、气、热、油等消耗用量过大，城市交通运量过大等问题，严重威胁着新北京城市的健康发展，城市处于超负荷运转状态，城市环境质量严重恶化。正是由于这样一个局面，从20世纪80年代初开始，城市规划的经济工作，从过去的工业选址建设规划研究，逐渐转入工业的调整、改造、搬迁规划研究，20世纪90年代后，规划市区工业用地、仓储用地的改造搬迁工作大面积展开。三是从20世纪80年代初开始，经济工作中，关于人口、土地、房屋的总量规划研究，开始明确转向城市规模问题的规划研究，也就是从这个时候开始，城市规模问题成为“方案”中的三个核心问题(即城市的发展性质、规模、布局)之一。
三、关于新北京城市总体规划方案中宏观经济问题研究的展望
从20世纪80年代初开始，伴随着改革开放的新形势，新北京的城市规划建设也进入了一个新时期，规划中的诸多宏观经济问题，需要人们去认识、去思考，因此，开展了大量宏观规划经济问题研究。这些宏观经济问题包括：城市发展规模问题、城市人口发展规模问题、流动人口问题、人口婚姻迁移问题、城市人口与农村人口转化问题、城镇人口的合理布局问题、京津唐国土规划中的人口规划问题、北京与环京城镇协调发展问题等。所有这些问题有一个共同的特点，即都环绕着人口规划这一主题，说明人口规划在“方案”中的重要地位。而从今后的发展看，上述问题中的许多问题，还有待于进一步深入研究。
(一)制定科学的、合理的、符合北京实际情况的城市发展规模，其中人口发展规模仍是编制“方案”中的首要问题，也是核心问题
制定城市发展规模，特别是制定人口发展规模，既是编制“方案”中的老问题，也是今后面临的新问题。在一个城市里，人口是一个十分重要的数字，城市各项事业的发展都要以它为准则，北京的人口包含两部分：一是户籍人口，也称常住人口，户籍人口划分为农业人口和非农业人口(也称居民人口)。每年户籍人口的增长因素有两个：一个是自然增长，即每年出生人口与死亡人口相比，而净增加的人口，目前北京已进入老年社会，人口的出生率与死亡率2007年已基本持平，人口的自然增长已接近零增长；另一个是人口的迁移增长(也称机械增长)，即每年迁入本市人口与迁出本市人口相比，净增长的人口。二是流动人口，也就是每年因打工、经商等原因而进京的市外人口，打工、经商者大部分领取了暂住证，也仍有少数人没有领取暂住证。此外，还有一部分因办事、旅游、访友、探亲、看病、中转等原因，在北京停留数日或更长时间的市外人口，户籍人口和流动人口合在一起，是北京实际承载的人口，新北京每时每刻都在认真面对实际承载人口，全市安排的物资供应、供水、供电、供气、供热、通信、市内交通运输、学校教育、文化娱乐、医疗卫生、铁路、公路、民航运输等，必须以这个人口数字为出发点，正是由于这样，新北京实际承载的人口数字，受到市政府各部门，特别是城市规划建设部门的特别关注，如何使人口数字的增长，得到有效控制，使其与城市经济社会的发展、城市建设、市政基础设施建设、社会各项公共服务设施建设相匹配，是摆在城市规划经济工作面前的一个极重要的研究课题，控制实际承载人口总量的过快增长，难点是流动人口问题，如何做到既满足北京经济社会发展的需要，又能将流动人口数字控制在一个合理的量上，这是城市规划经济研究工作需要继续认真研究的主要课题。
(二)新北京经济社会与城市空间协调发展问题
城市的经济社会是一个动态指标，它每时每刻都处在发展变化当中，其规模不断增长变化，而城市空间，也就是土地空间，则是一个静态指标，土地不会缩小，也不会再生。一个动态指标，一个静态指标，两者合在一起，形成一对矛盾，如何确定经济社会的发展，能够在有限的土地空间上得到充分合理的安置，这是城市建设发展中又一个十分重要的研究课题。
目前，新北京的规划市区，也称中心城，总土地面积1 085平方公里(包括近期建设完成的回龙观、天通苑新区)，其中，城市建设用地630平方公里，它的最终规模是780平方公里，如果按每年新增城市建设用地10平方公里计算(建国以年来，从1949-2006年，规划市区的城市建设用地由100平方公里增加到630平方公里，平均每年增加约10平方公里)，还有10-15年，建设用地将使用完毕。面对这样一个情况，城市规划经济工作应紧紧环绕经济社会与城市空间协调发展问题，提出解决方案。初步考虑，有以下几个思考内容：一是严格控制规划市区范围内的经济社会、城市建设发展规模，其中，特别是人口的发展规模，防止这一地区人口的过分膨胀；二是规划市区范围内的建成区改建(包括单体建筑和连片建筑群)应严格控制，避免在改建过程中，因过分追求建筑的高度和容积率，造成建成区规模过分膨胀问题；三是新占地开发区，应严格控制占地规模，其中，有的建设项目，如果条件允许，应尽可能摆放到远郊地区去，要从占地指标和布局形式上，研究新建城市用地的紧缩发展问题，不能大手大脚；四是新农村建设要紧紧围绕发展生产、改善生活、整顿村容村貌这个主题，防止建设非村级性的大型公共建筑工程，如会馆、饭店、娱乐中心等，避免由此出现的大量占用土地问题。
(三)从京津冀乃至更大的地域空间，研究新北京城市的发展
从20世纪70年代末开始的改革开放新时期，为新北京城市的发展，提供了一个广阔的外部空间，也就是从那个时候开始，在祖国的南方，以上海等城市为核心的长江三角洲经济协作区城市群体规划，共同探讨城市间的合作与发展，以广州等城市为核心的珠江三角洲经济协作区城市群体规划，共同探讨城市间的合作与发展。最近，重庆也在着手运作长江上游经济区的合作与发展。80年代初开始的“京津唐国土规划”，为京津唐地区城市间协作与发展，创造了一个良好的开端。以后开展的“京津冀九城市协调发展规划”(包括北京、天津、唐山、秦皇岛、沧州、廊坊、保定、张家口、承德等)，环渤海城市带与京津城市带形成的“T”字形城市群规划等，都为推动环京城市间的协调发展，从多方位、多角度进行了大量可行性研究工作。其中，京津冀九城市规划，还吸纳了中央铁路、民航、公路、海运等部门的官员参与，对这一地区城市间铁路、公路、民航、海运等建设工程，提出许多务实的设想。在京津冀地区九城市共同努力下，城市间的合作，经历了一个由虚到实的发展变化过程，近期出现的唐山港建设、天津港建设、黄骅港建设、廊坊新城建设、涿州新城建设，都是京津冀地区城镇协调发展研究并付诸实施的成果。最近，国家发改委发布的《京津冀都市圈区域规划研究报告》提出了京津冀地区城镇体系空间结构的调整方案，方案提出，北京将是政治中心、科技中心，天津将是北方经济中心，廊坊将发展高科技、信息产业，滨海新区将发展物流业、制造业，“北京—廊坊—天津—滨海新区”将成为主轴城市带，“北京—保定—石家庄”和“北京—唐山—秦皇岛”将成为次轴城市带，“曹妃甸—滨海新区—沧州—黄骅港”将成为临海城市带。
面对这样一个大好局面，北京应从京津冀乃至更大地域空间的城镇协作发展中，解决自身的什么问题呢？显然，城镇间的合作，利益是共赢的，北京周围的城市，通过合作，依托北京发展自己；而北京更需要通过合作，解决自身发展中遇到的难题。首先是首都城市功能的疏导，对于那些与北京城市功能相矛盾的企业，实行改产或搬迁，如首钢、焦化厂、第二热电厂等，其中首钢已搬迁到河北省唐山市的渤海湾曹妃甸岛，既靠近煤铁生产基地，又便于海上运输，新厂现已开工建设。北京作为首都，不能什么单位都要建在北京，可考虑在燕郊、廊坊、涿州建点。其次是通过京津冀地区经济社会发展的大布局分工，有计划地疏导北京的城市规模，要特别看重环京城镇的发展，这些城镇对疏导北京的人口，作用不可忽视。如北京人到廊坊市建房买房就是一个很好的例子。2004年出台的新北京城市总体规划方案，充分考虑到京津冀大环境的优势，优先提出“两轴两带多中心”的城市布局构想。其中“两带”，就是西边带以房山、门头沟、延庆等城镇为核心，向北向南延伸，与涿州、保定、张家口等城市连接在 一起。东边带以通州、顺义、怀柔、密云等城镇为核心，向北向南延伸，与承德、廊坊等城市联结在一起。
(四)建立“规划经济数据库”
编制“方案”，需要大量国内外大城市规划建设发展中的详尽数据资料作参考和对照。比如，研究北京人均国内生产总值水平与城市化水平的关系，就需要大量国内外大城市的数据资料作参照。目前，北京人均国内生产总值是6 000美元，如果达到10 000美元，城市化将是一个什么水平。搜集数据、研究数据，是城市规划经济工作的基础工作，只有通过对大量数据的计算、对照、选择，才能编制出高水平的近期、远期“方案”。