多元复合体制：区域行政实现的构想，本文主要内容关键词为：体制论文,区域论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2006)04-0111-08
国家“十一五”规划中，区域发展问题被放到了异常重要的地位，其中特别关注区域“协调发展”，突出“区域平衡”。长三角地区和京津地区被列为国家发展规划试点，目的就在于对区域资源进行重新配置与优化整合。因此，如何进行区域行政方面的制度安排与创新，推进府际关系协调方面的制度成长与优化，成为当前促进区域合作、产业整合乃至区域发展一体化的重要命题。
一、从地方行政到区域行政
进入21世纪，区域式、板块式发展逐渐成为国家及地区发展的趋势所在。比较典型的如长三角经济一体化、珠三角区域联动发展等等。然而，地方利益所导致的地区分割严重妨碍了资本、技术、人才等要素在市场内的自由流通，限制了地方经济的进一步发展。传统的各自为政的地方行政管理体制已经成为加剧地区分割及恶性竞争的深层根源所在。
上述情况说明，全球化加速和加深了区域化和区域竞争，突显了地区(地域)竞争的重要性，而这种竞争在形态上已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为“区域竞争优势”层面上的竞争。全球化视野下区域主义的重新崛起，一方面使国际分工不断深化，各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，另一方面使得各个区域间的竞争更加激烈。这种区域间的激烈竞争，很大程度上已经表现为地点(地域)的竞争。哈佛大学的国际学术权威、竞争战略专家M·波特在《竞争论》一书中，专辟一章讨论地点的竞争问题，并提出著名的“地点的悖论”。他认为，“经济地理在全球竞争的时代里，涉及一个悖论：当一个经济体拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，地点仍是竞争的根本。可是，一般看法认定，技术和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色。……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得，但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进入21世纪后，地点只会更重要”①。为什么地点的竞争如此重要呢？波特教授根据客观的横向的国别研究，得出结论：区域产业集群的诞生、发展和衰亡，皆与其所在地点的竞争能力息息相关。而地点的竞争能力的高下，关键又与地区政府能否更好地发挥作用，积极制定合理的产业集群政策有很大关联。由此可见，以一定区域内各政府为核心的区域公共管理主体必须发挥其公共职能，为区域经济的统一及区域竞争力的提升创造良好的外部条件与制度环境，区域行政由此具备了产生的前提基础。
从体制上看，政府的行政干预直接介入了市场主体的经济行为，从而使得市场主体的行为选择非理性化。然而，从中国的发展实践来看，尽管市场化的改革已经取得了突出的进展，但是市场的力量仍不够强，不足以完全冲破行政力量对它的限制，经济活动仍在很大程度上以行政区域为单元，各行政区域之间的经济联系仍多少受到当地政府的制约。造成这种现状的原因在于市场经济发展的滞后，加之传统计划经济体制的遗留问题还远未解决。因此解决问题的根本出路在于理顺政府与市场的关系，推进市场经济的顺利发展。从世界各国的发展经验来看，解决区域间经济发展的矛盾关系完全寄希望于市场型协调模式，其结果往往只能是适得其反，因而必须借助于政府干预型协调模式②。对于象中国这样的发展中国家以及市场经济发育尚处于幼稚阶段的现实国情，强化区域经济发展中的政府干预既是发展政府主导型市场经济的需要，也是弥补市场制度供给不足的一种必然选择。这一倾向已经在国家战略政策的导向方面有所显露，如我国在《“十五”计划和2015年远景目标纲要》中强调了“统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展”的基本原则，这体现了强化区域优势以及实现区域经济优势互补的思想，积极推动地区间的优势互补、合理交换和经济联合。国家从宏观战略的角度为区域经济的发展开辟了道路，也增加了由分割的地方政府走向一体化的区域行政的可能性。
市场经济在区域内的统一首先要求政府行政与政策的统一。市场经济的发展以及长三角区域经济一体化趋势必然要求政府改变原有的思维惯性与行为方式，放弃自身的一部分利益，以地方政府间协商合作的方式赢取彼此更大的利益。政府可以通过制度模仿和创新发挥熊彼特意义上的“公共企业家精神”(public entrepreneurship)，辅助、促进、倡导或者主持一些经济活动，推动经济的发展。事实上，区域行政与区域经济间有着明显的区别，区域经济的主体是企业，而区域行政的行为主体是地方政府；但同时两者间又有着密不可分的联系，区域行政的目的在于为区域经济发展创造条件。所以，区域经济一体化包含着地方型行政向区域型行政范式转型的必然要求。
二、多元复合架构中的区域行政体制
迄今为止，学界对区域行政的概念还没有一个统一的界定，国内的研究还处于起步阶段。它主要是为了区域经济社会的发展而产生，突破了传统的、静态的、内生的行政管理体制，体现为一种动态的突破行政区划、一体化空间上的区域公共管理。在参考、综合相关研究的基础上，本文认为，区域行政是在地方行政基础上的重构与延伸，主要指由该区域内的政府为适应区域经济发展要求而进行的府际关系建构与行为调整，相对于地方行政而言，是一种新的超越中央——地方二分体系架构的行政范式。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与利用，以区域为作用范围而相互协调合作，对公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排。
对于长三角一体化发展而言，对于长三角地区的地方政府而言，在具体的职能范围内，采取何种形式进行联合与合作，从而为城市、地区、区域乃至国家的发展提供有效的公共政策与制度安排是我们面临的一大难题。实践中，以长江三角洲为代表的区域行政体制的产生与形成虽然具备了一定的基础与形式，然而往往太过空泛，缺乏基本的制度保证。在国内外相关研究成果的基础上，结合长三角的发展现状与特点，以公共行政学的视角进行解读，本文在研究中尝试着以多元复合的理念进行区域行政体制的构建，提出多元复合架构中的区域行政体制的构想，为区域行政的实现提供多种可行性选择。
第一，“多元”意味着区域行政的主体并非只有地方政府单级，而是包括了中央政府、地方政府及各类社会组织、团体、企业、公民等在内的多主体化的参与者。在此基础上，通过一定形式的整合，逐渐形成一个府际关系网络和区域治理网络格局。
自上而下，区域府际关系网络所包含的第一层级是中央政府。中央政府是府际关系网络的最高层级，在区域地方间合作中，发挥着主导制定区域性公共政策和区域发展规划、协调地方政府间关系，提供公共财政与制度支持的作用；第二层级是区域性地方政府。区域性地方政府指的是以某种标准划分的特定区域内(如长江三角洲地区)所包含的各级地方政府(如上海、南京、杭州)及基层政府(区、县、乡镇政府等等)，是各级公共权力的代表，在各自的职权范围内承担着推动区域合作发展的任务。其中，地方政府是区域联动式合作发展过程的主要参与者与政策的具体执行者，是区域行政网络治理格局的主要构成主体；第三层级是民间社会。民间社会是区域行政体制形成的社会基础。主要包括区域内的各类利益集团、非正式部门、志愿者团体、私人企业、公民等之间正在形成的一种合作伙伴式关系。这种关系的价值在于它通过整合社会各个层面、各种形式的力量，以大量的非正式、非制度化、非组织性的合作形式，在社会更广泛的领域进行多层次、多渠道的合作，从而为政府间的制度化、组织化合作提供一个基础平台，有益的尝试与前期准备。
第二，“复合”表明区域行政的实现形式并非是一个现成的固定不变的公式或者套路，其实现形态必然是根据实际的需要而不断演变与改进，可以采取一种主要的形式也可以是任何几种形式的自由组合、叠加与变化。
就具体的实现形式而言，近年来，国内有学者在解决行政区划限制，促进区域政府间合作方面提出“复合行政(Compound Administration)”的理念。主要指在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制③。还有学者提出磨合式、整合式、融合式及竞合式四种可能的一体化范式④，具有一定的创新价值，但这些方案都过于抽象和笼统，在具体的实施中不具备可操作性；还有学者提出了建立都市区政府、区域经济协调区，或者行业协会、联席会议制度等等设想。总体感觉比较散乱，缺乏系统性和整体性，存在较为严重的制度缺失。本文在借鉴上述理论观点合理性成分的基础上认为，所谓的跨行政区合作，不能仅表现在非正式、非制度化的合作方式，以长三角为例，以往的合作形式很多(如各类协调会、联席会议等等)，层次也颇高(相当一部分是省部级合作)，但大多停留在协商性、协调性层面的合作形式，很多区域合作规划、政策往往流于形式，常常停留在讨论、协商阶段，缺乏强有力的贯彻、落实与推进的组织机构与运行机制。针对当前长三角区域存在着的这些问题，笔者认为，应该以建立富有实效的合作组织与机制为基本原则，同时结合一些必要的灵活性，多样化的方式、机制与模式，在此前提下形成多元复合架构中的区域行政体制。
三、区域行政的实现形式
在一些主要的西方国家，政府间的合作在上世纪80年代以来有了很大改变，地方政府之间已不仅仅是竞争者，它们在许多领域展开了广泛的合作，成为西方各国地方政府间关系发展的一种主要趋势。从各国政府跨区合作治理过程来看，地方政府组织间的结构性关系才是府际关系的关键性要素。横向政府间关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动”⑤。区域地方政府间的基本关系不外乎是协力合作及冲突竞争，更多的可能性是在两者之间形成一种钟摆现象，相互关系摆荡在协力合作与冲突竞争两极之间。考察现实中长三角区域政府的行为模式，其公共政策、规划及管理一体化的整合过程，也不断上演着讨价还价和拉锯战的情况。对此，Christensen曾经指出，各级地方政府间可以从自主到合并的协力合作光谱上，采取不同形式的合作。这些合作按程度由低到高包括：自主性、信息交换、共同学习、共同评估与讨论，共同规划、共同财政、联合行动、联合经营及机构合并等⑥。本文以此为基础变量，根据区域行政实现形式的制度化、组织化程度高低，将区域行政的实现形式划分为两大类型。一类是比较刚性的制度化“行政性”体制，是凌驾于地方政府之上的具有某种政治权威的组织，由中央政府授权，自上而下对该类组织进行协调；另一类是比较柔性的非制度化的“系统性”协商体制，是区域内各地方政府通过倡导方式成立的松散性协调组织。这两类区域行政体制的运作方式及内容不同，具体内容如表1所示：
表1两类区域行政体制比较
刚性行政性体制 柔性协商性体制
制度化程度制度化“行政性”的组织机制 非制度化“系统性”协调机制
组织结构 有跨地区政府的行政结构 不同类型的合作组织
组织程度 严密的组织机构 松散的组织形式
决策方式 进行集体谈判与决策 采取集体磋商与协调
法律效应 缔结条约或协议，具有法律强制性 由领导人做出承诺，缺乏法律效应
在区域行政的实现形式方面，比较有代表性的，如美国、加拿大的“州际协议”⑦、英国的地方政府协会⑧、澳大利亚政府委员会等等⑨，这些形式在某种程度上都取得了成功，为地方政府的跨区合作与资源整合提供了有效的制度安排。而现实中，长三角区域一体化发展虽然已经具备了一定的基础与形式，如长三角经济协调会、各种区域联席会议制度等等，但总体感觉比较散乱，缺乏系统性的制度安排与体系架构，一旦涉及各自利益冲突就容易陷入僵局。因此，受上述西方国家区域行政模式的启发，同时结合长三角区域合作的客观现实条件，以区域行政实现形式的上述标准(制度化、组织化程度等)为主要标准，本文提出七种介于柔性协商性体制与刚性行政性体制之间的区域行政的具体实现形式，建构多元复合架构中的区域行政管理体制。
1.专题项目式合作
专题项目式合作主要是围绕着一些跨地区项目，这些项目通常是比较难以由地方政府单独解决的区域性公共问题，矛盾或者需求，如跨区公路，大桥、水利建设等等，需要通过一些项目合作的形式来实现区域合作。如2004年11月2日在上海举行的长江三角洲城市经济协调会第五次会议设立信息、规划、科技、产权、旅游等几大协作专题工作就是以项目合作的形式实现区域行政管理。这方面，长三角区域目前进展比较显著的是交通一体化项目。比较具有代表性的，如，沪崇苏通道的建设项目，在已经启动的该项目中，上海和江苏省及启东、海门等城市通力合作，以签订协议的方式，建造横跨长江南北的大通道。
专题项目式合作的优点在于，可以根据不同的跨区共同性问题的需要而量体定做，具有很强的针对性和便利性。可以就某一区域性公共产品与服务展开专题式合作，就合作内容签订协议、契约或合同，按照法律条文的规定开展合作，违反者要负违约责任，保证了区域合作项目的合法性及有效性。此外，专题项目式合作的特点还在于其灵活多变，具有较强的时效性，它往往是由于某一公共性问题的出现而开始，也随着该问题的解决而终止，不需要设立专门的区域性机构，是一种较为简单但有效的区域行政的实现方式。
2.区域/流域治理
地区间由资源共享所导致的相互依存是促进政府跨区域合作的主要原因之一，因此，流域式治理也是区域行政的主要实现方式之一。在这方面，水资源的流域性治理最为典型，本文主要以此为代表进行分析。
国外的区域公共管理研究，非常注重对跨国或跨行政区划的大河大湖的实证性案例分析。比如，美国的密西西比河流域、科罗拉多河流域和田纳西河流域的开发与治理，英国泰晤士河的污染及其治理，东欧的多瑙河与莱茵河流域的治理等等。概括来看，这些国家或地区对大河大湖流域开发与治理的主要经验与做法是：流域的战略规划都以多目标和综合协调开发政策为特点，以全面系统的科学论证为基础，并建立由政府、企业、研究机构及民间机构共同参与的跨地区或跨国界的合作机制⑩，实现对流域的综合治理。
区域经济专家研究认为，缺乏跨区域协调已经成为长三角区域协同发展的主要症结。为此，除了应该在长江流域实行“统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水质水量”，逐步实现管理的制度化、科学化、规范化和法制化外，尤其需要积极探索有效的跨地区流域管理协调机制，实现城市水与周边水的统一管理。从国内外的水务改革实践看，按流域(区域)统一管理水资源，由水务局对水资源实施统一管理和配置，对水资源的优化配置，提高水资源利用水平，提高工程效益以及促进资源节约与保护等具有积极的促进作用，是当今较为理想的区域治理模式。
3.区域行政专区
区域行政专区的形式主要参考借鉴了以美国为代表的西方国家在关于府际合作方面的一个比较成功的制度创新——专区(special district)制度(也可称之为专门区，特区等等)。这种制度在美国社会区域性事务的管理，提供跨行政区公共服务与产品等方面收到了很好的成效。
我国解放后五六十年代在一些地区省份也设立过专区，如山西省忻县专区、河南省南阳专区、安阳专区等等。但此“专区”非彼“专区”，而是在当时特殊背景下的一种行政建制，执行既定区域范围内的政府管理职能。此后随着我国区划体制与制度的变革，逐步由专区变为(或合并)为地区，近年来又纷纷撤地改市。由此可见，我国的专区本质上应该是一级行政区，享有一般政府的相对独立完整的行政管理权。而美国的专区是由州议会或地方政府根据州法律创设的特殊目的政府，通常行使一种或有限的几种职能，拥有独立于一般政府的行政和财政自主权。不过并非所有的区或管理局都被美国人口普查局承认为地方政府，有很多专区是特许的政府公司。专门区的权力由州法授予，各州有所不同。称为“区”的专门区，如图书馆区和消防保护区，一般享有征收财产税的权力；而称为“管理局”的专门区，如公共交通局、公共住房局，一般有权收费，发行公债，在某些情况下还可以征收财产税(11)。
设置专区的目的有很多，其中同跨地区政府间合作关系最密切的是，为了履行越出地方政府行政边界的某种功能，普通地方政府之间将各自的全部或局部区域合并为一个专区，设立独立的管理机关，目的在于实现规模经济(如排污区)、便于将该项功能的所有受益者包括在内(如空气污染防治区)，或者与某项职能的自然边界相吻合(如水盆地)。从技术上看，这些功能往往涉及原料、能源、动力等经济因素和道路路线、河流走向、土壤土质等自然地理因素，处理这些问题就不得不打破历史形成的行政地域边界的限制。
专区的快速发展成为政府横向联系的主要场所，如美国的邮政专区、教育专区等。建议学习和借鉴美国行政专区的成功经验，通过合作和联动，创建富有中国特色的同域职能管理机制和相关体制，设立某些公共服务领域的专门区。那些认为专区要优越于大都市政府的学者认为，大规模政府中对区域性服务的集中会产生规模不经济。各种功能有不同的成本曲线，服务不同，规模经济也不同。而不同的专门区有着不同的边界，可以根据服务不同而利用个别的规模经济。许多服务在小规模基础上加以提供可能更好和更有效率，而另外一些服务在大规模基础上提供可能更好。总之，普通政府的合并没有必要，甚至会对实现规模经济不利(12)。因此，专区的优势在于可以突破现有体制约束，在不涉及现行行政管理框架的情况下，实现区域(某些)职能管理方面的一体化，如，建立长三角水务专区、环保专区等，达到减少行政成本，提高行政效能的目的。
4.经济协作区
从行政区经济走向经济区经济是21世纪长三角区域经济发展的战略选择。因此，从经济区域化发展趋势出发，为了实现区域的规模效应，在不重新划分行政区域的前提下，可以考虑采取设立经济协作区的形式，在区内实施统一的经济优惠政策，推进经济的区域式联动发展。
经济协作区的实现形式主要从经济区域化发展趋势出发，突出区域整体性与规模性。在过去历史基础上，长江三角洲的经济协作区，首先要考虑机构设置的问题。具体而言，这个经济区应当是以上海为核心，以三角洲15个城市为主体的、三省市联动的、以南北两翼为腹地的“大上海经济区”，在性质上属于经济共同体的性质。进一步分析，长江三角洲在经济一体化方面的宏观制度创新可从两个方面进行考虑：
一是由国务院批准设立长江三角洲经济特区。在当前传统行政区划的设置、职能和性质一时无法改变的情况下，可以采取经济“特别区”的办法。在这一特别区内，江浙沪三省市之间应该打破地方行政壁垒，制定统一或者互通的区域性政策与规划，实现经济要素的自由流通与自主配置。特别区的区划范围的设定应由国务院牵头，三省市及16个成员城市政府共同协商。这个经济特别区必须改变原上海经济区仅有协调责任、而无决策权力的尴尬局面，由国务院赋予其相应的权限。
二是借鉴西方大都市区的管理模式，由国家成立“长江三角洲经济管理局”，统一规划、协调和实施三角洲经济的互动。国外已有先例，如美国曾建立过密西西比河管理局。应赋予“长江三角洲经济管理局”规划、决策和协调等职能，这一组织可以直接由国务院领导，由江浙沪政府部门派专人任职，逐步发展成为具有权威性的区域组织。设立区域共同基金，用于共同经济领域的开发与建设。在这个大都市圈范围内，还可分设三个大都市区，即上海大都市区(由上海、苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州组成)、南京大都市区(由南京、镇江、扬州、南通、泰州组成)、杭州大都市区(由杭州、宁波、绍兴、舟山、台州组成)。这三大都市区在管理局之下开展工作。
5.城市联盟
政府联盟(联合体)也是一种较为可行的尝试，其组织化、制度化程度都要高于前面四种类型，是一种具有调试性质的形式。组建的城市联盟不属于一级政府，不是行政实体，而是一个类似于邦联的灵活的联合体，成员政府彼此让渡出部分公共权力，制定具有法律效力的制度章程，明确规定职责内容与管辖范围，在共同的事务管理和治理领域内享有唯一的权威性，而在超出此范围外则无权干涉各地方事务。
应该说，就中国的现实客观条件而言，就长三角地区各城市当前的合作程度而言，组建16城市联盟具有较强的可操作性与现实意义。根据国内外区域合作的惯例和规则，一定区域范围内同盟成员的合作，一定要建立区域合作同盟机构。区域合作同盟机构的职能是协调区域合作同盟成员之间的关系，制定区域合作的章程和有关合作规则，制定区域发展远景规划，协调处理合作同盟成员之间发生的各种矛盾。合作同盟的机制是平等竞争，互惠互利，资源共享，共同发展。所以，当前，在长三角地区建立“城市联盟”来统一行使跨界职能，协调政府间的利益、解决政府间的利益冲突问题是一个较为合理可行的选择。
该城市联盟不是一级政权，它与两省市政府间的关系，只是行政业务上(仅限于区域性事务)的领导与被领导关系。作为中央政府在长三角区域的派出机构，并在其下设立委员会或董事会等性质的常设机构，各地方政府作为委员会成员，具有平等的地位。该委员会具有区域性公共事务的实际行政决策权和强制执行力，负责规划、协调整个长三角区域的建设与发展。按照这种组织设置，现有的省级政府与其辖区内的城市关系在整体上没有太大的变化，领导体制、行政体制以及财政关系依旧。只是对于那些被纳入长三角大都市圈发展的城市，在某些涉及长三角区域的领域，如产业布局、水、电等资源管理、环保建设等方面的领导权与决策权归属长三角城市联盟及其常委会行使，统一规划，统筹安排。这是地方政府在一定范围内、某种程度上分权的尝试，便于地方政府转变职能，对地方事务进行更为有效的管理与服务。
在此基础上，借鉴国内外成功经验，城市联盟的组织机构还需要不断完善提升。较为理想的形态应该是多层次的组织架构，根据现实的需要，可以分为常设与非常设、轮值等。常设机构及其功能定位在前文已有所论述，此处不再赘言。一般而言，非常设的会务机制可以构想为包括三个层级：第一层级是三省市最高领导层的会议机制，制定区域发展的方略；第二层级是长三角16个城市市长联席会议制度，商讨共同关心的重大问题和事项；第三层级是16个城市的秘书长协调制度和各部门、各行业的联席会议制度。
6.区域性中心城市
在区域性发展格局中，如果以一些具有较强聚集、辐射功能的中心城市为构成主体，这将在很大程度上消除过去由于地区利益分割造成的过度竞争，增强区域合作的凝聚力。所以，在长三角大都市圈内，可以考虑根据各地级市的地理位置、历史渊源、现实发展的需要等等，进行一些适当的合并整合，设置以某一城市为中心的较大行政区，成为具相当综合实力的区域性中心城市。
比较长三角大都市圈所包含的16个成员城市，不难发现有些城市地区之间地理位置紧邻，各方面发展程度相仿，而且过去由于基础条件所差无几，存在着较为激烈的竞争，有些甚至趋向于恶性竞争，如著名的苏锡常之争。针对这样的情况，构想可以根据产业关联度、资源互补性、地理间隔距离、城市化水平及其综合实力等进行行政区域的重新划分，整合建成一个较大的行政区，通过合并发展一些中心城市，其级别可以等同于较大的市(副省级)。由于属于同一行政区域，原先是壁垒的行政区划就能够转而成为整合地方利益的有效机制，能够有效克服地方之间的恶性竞争，增强区域合作的凝聚力，实现更大程度的优势互补与规模效益。
设想以此为模本，有条件有选择地划并、合并一些地区，形成一些区域性中心城市。如此一来，长三角经济圈原本的16个成员可以缩减为10个左右，大大减少政区间的对抗性与复杂性。同时，区域合作成员的减少也意味着决策更容易达成一致，制定和执行区域性政策的成本也会降低，效率会提升。与此同时，这种区域行政实现形式需要改变现有的省、市行政隶属关系与体制架构，动用较大的政治与行政资源、涉及方方面面复杂的利益关系，所以就当前一段时间来说，该形式实现的条件还不够充分。
7.区域联合政府
所谓区域联合政府，就长三角地区而言，也可称之为长三角联合政府。设想建立一个统管长三角地区现有16个城市的政府，因为其范围与包含的城市等级的繁多，需要包含一个直辖市与苏浙两个省的大部分城市，所以其行政等级要介于中央政府与省级政府之间，类似于建国初期实行过的大区制，是一级地方政府或亚政府组织，拥有独立的法定行政权力，对长三角城市群进行等级制管理，在公共政策、产业布局、基础建设方面进行统一的决策和规划。
一般来说，这种运用国家公共权力设定的统一行政区域，是一种刚性的制度化的区域行政形式，更有利于推进合作，但它的条件比较苛刻，以我们目前的国情来看，我国在建立此类跨区机构方面也缺乏相关经验，实施的风险很大，成本很高。理想中建立的长三角联合政府与历史上出现过的大区建制既有区别又有联系。差异在于它没有进行区划的彻底调整，只是在现有城市政府基础上再设置一个政府层级进行区域统一管理。然其共同性都是超大规模区域性跨省区的管理模式，所以省市联合政府可能也是无法避免大区制的弊端。因此，就长三角一体化当前的发展阶段来说，实现都市联合政府的条件还不够成熟，其具体形式也有待商榷，是采取正式一级政府的形式，还是准(亚)政府的形式，其权威性、合法性如何保证等等，这些都有待合适的时机来进一步地论证与实验。
注释：
①[美]M·波特：《竞争论》，中信出版社2003年版，第252-53页。
②李清泉：《中国区域协调发展战略》，福建人民出版社2001年版，第181-188页。
③王健等：《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济—体化与行政区划冲突的新思路》，《中国行政管理》2004年第3期。
④陈国权等：《长三角一体化进程中的地方政府间关系研究》，《长三角一体化进程中的公共管理学术研讨会论文集》，2004浙江大学。
⑤Paul R.Dommel," Intergovernmental Relations" ,in Managing Local Government,Sage Publication Inc.,1991.
⑥Christensen,Karen Stromme,Cities and Complexity:Making Intergovernmental Decisions,London,Sage,1999.
⑦Richard Simeon," Recent Trends in Federalism and Intergovernmental Relations in Canada:Lessons for the UK? " ,Round Table,April,2000,Vol.354,Issue I,p.231.
⑧张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社2001年版，第390页。
⑨Hendy Peter," Intergovernmental Relations:Ensuring Informed Cooperation in Strategic Policy Development" ,Australian Journal of Public Administration,March,Vol.55,Issue I,p.Ⅱ,1996.
⑩郭培章、宋群主编：《中外流域综合治理开发案例分析》，中国计划出版社2001年版，第2-3页。
(11)2002 Census of Governments,Volume 1,Number 1,Government Organization,http://www.census.gov/govs/www/cog2002.html.
(12)George A.Boyne,Local Government Structure and Performance:Lessons from American,p.336.
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