技术标准在中国技术政策中的作用，本文主要内容关键词为：技术标准论文,中国论文,作用论文,政策论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
技术标准从形式上看是技术要素的成文规定。大规模生产方式使标准成为重要的工业制度，推动了标准化的发展。今天，标准已经成为一种普遍的基础设施，广泛而深刻地影响着以技术为基础的经济，无论是制造业还是电信服务业，不同要素或系统通过遵循共同的技术标准体系而达到兼容是使整个系统有效运行的前提。
然而技术标准的形成和确立，却往往超越了标准本身的技术特征，涉及到市场主体间的动态博弈、政府的干预等非常复杂的技术、经济和政治过程（高世楫，2002）。技术标准同国家的技术政策、竞争政策和贸易政策等公共政策有着非常密切的关系。技术标准政策，目前已成为各国政府和学术界关注和研究的重要领域。为了保证颁布的标准能推动国内产业的发展，提升本国技术标准的国际竞争力，许多国家和组织纷纷制定和实施了各自的标准化战略。学术界，有学者论证了政府干预技术标准制定和实施的必要性和合理性。从技术标准于创新和技术扩散的关系来看，标准化在技术生命周期内能加速技术的扩散并提高经济效益，但也会抑制下一技术周期的创新投资，而延长当前技术的生命周期（Gregory Tassey，2000）。因此政府应制定相应政策加以规制，尤其对于复杂技术和具有网络效应的技术（如IT）。标准的确立有赖于合作和政府支持。Gregory Tassey分析了标准对创新、生产率和市场结构的作用，指出在分析以技术为基础的增长问题，政府的研发政策应包括标准化。Libicki（2000）论述了数字经济中，标准化与专利保护的问题，界定了政府的角色定位。Neil Gandal（2001）论述了标准化与贸易政策的关系，强调应从转换成本和网络效应方面加以权衡。高世楫（2001）对标准制定中的产业技术政策、竞争政策、国际贸易政策等公共政策问题作了较全面的阐述。
在当今全球一体化，技术经济飞速发展的背景下，作为一个发展中国家，中国应把握机遇，积极借鉴发达国家和新兴工业化国家的成功经验，确立跨越式发展的技术经济赶超战略。首先要明确的是，技术已经成为经济社会发展的根本动力。发展中国家的政府怎样有效制定和实施技术政策促进技术经济发展便成为政府和学术界的关键课题。怎样利用技术标准这样一种政策工具来推动中国技术进步和经济发展是本文的主题。
二、中国技术政策的演进
随着现代科学技术的发展，科技在经济增长过程中发挥着越来越重要的作用。技术政策作为促进科技、经济发展和规范科学技术活动的手段越来越受到政府的关注。改革开放以来，中国开始加强国家技术政策研究与制定，有力地促进了科技进步和经济发展。
1.国家对技术政策的界定
技术政策是技术和经济发展应当遵循的准则，旨在通过技术进步推动经济发展。技术政策与产业政策和经济政策有联系，又有区别。产业政策是跨行业的，主要界定经济布局、产业结构和各行业的比例关系等。经济政策主要包括价格、财政、金融和贸易等方面。纯属经济政策和产业政策的问题，不在技术政策中规定。技术政策综合考虑技术、经济和社会三方面因素，因而成为技术工作与经济建设应当共同遵循的发展政策。
技术政策通常应界定四个方面的内容：（1）发展目标。技术发展目标的提出，要适应经济发展目标的需要，客观的分析世界技术发展的趋势，并从我国的技术能力、经济和社会条件的实际出发。（2）行业结构。行业结构包括一个行业的技术结构、生产结构和产品结构。要在分析这个行业生产力现状、技术水平、发展能力和社会对其产品需求的基础上，确定行业内部各种生产力和生产方式的关系、合理比例、规模、布局、发展速度和时序、技术构成，以及主要产品的发展方向与消费分配原则等。（3）技术选择。技术选择的本质就是采用什么技术、发展什么技术、限制什么技术和淘汰什么技术。衡量的标准是综合的经济效益和社会效益。技术的先进性固然是重要的因素，但必须从我国的技术能力、自然条件、经济条件和社会条件出发，在促进国家整体技术进步的前提下，对技术的先进性与经济、社会上的合理程度做出综合评价，选择适宜的技术。（4）促进技术进步的途径、路线和措施。促进技术进步的途径、路线和措施，包括：加强研究开发，推进技术成果工业化、实用化和商品化；引进、消化、吸收适用的先进技术；采用新技术加速传统产业的改造；实行统筹规划、综合开发、配套建设的合理程序和优化方案；完善质量保证制度和体系；推行标准化、系列化和通用化的原则；应用先进的技术手段和方法，实现管理现代化；实行专业化、社会化的生产与协作；完善和加强支持技术和生产发展的基础结构；提高装备的质量和水平；合理有效的利用资源和能源；保护生态环境；正确选择重要的工艺路线和流程；等等。
2.改革开放以来中国技术政策的演进
长期以来，我国对科技政策尤其是技术政策的研究、制订远不如经济政策那么重视。尽管中国曾经制订过一系列科技政策，其中也涉及到技术发展和技术选择等方面内容，但没有形成专门的国家技术政策。
20世纪80年代初，新技术革命浪潮席卷全球，中国面临严峻挑战。为了迎接挑战，把握发展机遇，1983年1月国家科委、国家计委和国家经委共同组织了2000多名专家，研究制定能源、交通运输、环保、通信、农业、机械工业、材料工业、消费品工业、建材工业、城市建设、村镇建设、住宅建设等12个领域的技术政策。专家们根据我国的技术现状、产业状况以及国际科技发展趋势，提出该领域的技术发展方向和技术选择目标。基于上述研究，国务院于1986年5月颁布了12项技术政策。此后，国家科委、国家计委和国家经委又组织制订了信息、生物两项技术政策，并于1988年由国务院向全国发布，初步形成了由14项技术政策组成的国家技术政策体系。
1988年3月国家科委、国家计委共同组织国务院各部委、省、自治区、直辖市对12个领域技术政策执行情况进行全面检查。检查结果表明，技术政策的贯彻执行情况良好，总体上讲，能够发挥宏观指导作用的占90％以上，开始执行的约占70％多，未执行的不到5％。存在的主要问题，一是宣传不够；二是与相关经济政策和行政法规协调不够。
伴随着知识经济兴起和全球化进程的加快，国际竞争日趋激烈。为了提高中国产业技术能力和企业国际竞争力，国家经贸委、财政部、科技部、国家税务总局于2002年6月联合颁布了《国家产业技术政策》，涉及工业、农业和国防科技工业等领域，是引导市场行为方向的指导性文件。
《国家产业技术政策》明确指出，我国产业技术方面经过了长期不懈的建设和技术开发、技术改造以及大规模技术引进，已形成了门类比较齐全，规模相当庞大的生产技术体系，一批重大技术装备已基本立足国内生产。但距离国际水平还有一定差距，如，我国传统产业技术水平偏低；高新技术产业处于起步阶段，产业规模小，技术基础薄弱；技术创新能力和引进技术的消化吸收能力不足。
《国家产业技术政策》以“十五”时期为重点，同时兼顾“十五”后的5年发展，主要目标是：到2005年，抓住世界科技革命迅猛发展的机遇，有重点地发展高新技术及产业化，重点发展信息技术、生物工程技术、先进制造技术、新材料技术、航空航天技术、新能源技术、海洋技术等，力争在重点行业、企业、产品和重点工艺、重大技术装备上有重大突破。为此，《国家产业技术政策》要求：（1）充分发挥和运用市场对科技资源配置的基础作用。进一步完善市场机制，引导社会投资，多渠道增加对技术创新的投入。（2）建设以企业为主体的国家技术创新体系，建立以城市为依托的开放式技术创新服务体系，建立以大型企业联合体和骨干转制科研机构为依托的行业技术开发基地和以企业为中心，风险共担的产、学、研结合机制。（3）加快技术创新政策环境建设。组织制定和实施“十五”国家技术创新纲要，加大财税、金融政策扶持技术创新的力度，进一步加强质量、标准、计量和安全监察体系建设，建立产业技术政策和重大技术项目咨询审议会制度，建立人才激励机制，推进全社会人才资源的优化配置。
三、中国技术政策中标准作用的加强
标准是现代社会最重要的基础设施之一，是政府政策关注的领域。在高技术产业，一些技术标准的形成过程实际上是新产品开发的过程，而一个标准体系实际上就是一组专利技术，核心标准的建立将影响技术发展的方向并形成产业进入壁垒，影响行业的效率和社会的福利。因此，标准战略与政府技术政策相互补充，有利于核心技术的开发和标准的确立。
从历史演进过程来看，中国国家技术政策对于标准重要作用的认识是逐步提高的。1986年颁布的国家技术政策提及了“推行标准化、系列化和通用化的原则”，但是没有进一步论述标准化。此后的技术政策制定过程中，基本坚持了这一原则，并且越来越明确。1988年，在《计算机技术发展政策要点》中，提出要“全面加速采用国际标准和国外先进标准。要认真研究，综合分析国外有关的计算机与信息标准，积极采用国际标准和国外先进标准，结合我国实际，加快制定我国国家标准”。《微电子技术政策要点》提出，要“采用国际通用标准，使产品标准化、系列化、通用化”。正是由于国家技术政策中标准的作用日益重要，大大促进了中国各行业各领域标准化水平的提高。
表1说明1987～2002年的16年间，我国年度制定、修订标准累计数和采用国际标准累计数在不断增大，这是量的方面；从质的方面来看，年度制定的标准数从1987年的1959个减少到2002年的514个，而年度修订的标准数从1987年的162个上升到2002年的535个，国际标准采用中的非等效标准所占的比例呈逐步缩小的趋势，如，1989年高达63％，而2002年仅为19％，这说明标准的质量在不断提高。
从行业领域来看，发展较快、实力较强的产业同时也是标准化程度较高的产业。例如，电子信息产业积极推行标准化在国际竞争中实力不断增强。涌现了一批国际化的企业，例如，海尔、华为、中兴等企业成功实施跨国经营，大唐电信集团自主开发的TD-SCDMA技术，已经成为第三代移动通信的三大主流标准之一。反之，技术落后、竞争力低的产业标准化程度低下。例如，制药工业受基础差、企业规模小、研发投入不足等因素的影响，与制药工业发达的国家相比存在较大的差距。从标准化来看，我国尽管推行GMP（药品生产质量管理规范）已达十多年之久，但GMP的推广步伐一直较慢。
政策源于实践、服务于实践，在标准化浪潮的影响下，中国政府高度重视标准化在技术政策中的应用。2002年颁布的《国家产业技术政策》把标准作为一项重要的政策措施予以确立。指出要建立健全与产业技术发展和加入世贸组织相适应的质量、标准、计量和安全监察体系。积极采用国际标准，加速产业技术标准制订与实施；制定技术标准，限制落后技术、高污染技术及产品进入中国市场，促进国内企业增强抵御国际产品冲击的能力，支持幼稚产业发展。
技术标准作为一种降低交易费用的制度安排，它是社会经济技术的一种重要基础设施（高世楫，2002）。从技术政策内涵来看，标准在国家技术政策中的作用日益凸显。主要表现在三个方面：（1）技术标准是决定行业技术结构、生产结构和产品结构的重要依据；（2）技术标准是决定采用什么技术、发展什么技术、限制什么技术和淘汰什么技术的重要依据；（3）实现技术进步的重要途径和保障措施。
技术政策引入技术标准措施，增加了技术政策的强制性，构成行业进入壁垒，能够规范行业技术水平，进而决定产业的技术结构、生产结构和产品结构。直接决定了企业能够采用技术的水平，包括限制使用落后的技术，鼓励采用先进技术；影响到新技术的研究与开发的投入方向和水平，不仅决定了政府的技术研究与开发资助政策，同时也引导企业增加新技术的开发投入。这一方面使技术水平落后的企业逐步退出市场，另一方面限制低水平竞争者的进入，从而保持合适的产业集中度，达到规模效益。
事实上，技术政策的制定也能支持标准的建立。标准开发和制定活动，成为国家创新体系的重要组成部分，标准的制定成为一个国家产业技术政策的重要内容。中国1986年首次颁布国家技术政策，开始强调技术标准的使用，1988年颁布的国家技术政策则明确提出要采用国际标准，导致中国采用国际标准数量由零激增到1989年的1024个（表1）。
表1 1987～2002年国家标准基本情况（单位：个）
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
制、修订 2121 2869 2651
853 1122 1063 1411 1304 1319 1387 1162
990
900 1087 1045 1049
制定 1959 2536 2300
742
810
865 1109
883
899
818
658
587
477
605
497
514
修订
162
333
351
111
312
193
302
421
420
569
504
403
423
482
548
535
采用国际 1024
256
315
437
602
438
505
560
688
600
526
538
492
608
等同733237
143455996
203
281
249
194
230
213
222
等效
304739534
148
140
185
186
267
235
194
220
167
269
非等效 647
151
182
260
409
239
224
171
140
116
13888
112
117
资料来源：根据中国科技统计年鉴（1992）、（2003）整理
四、有待进一步研究的问题
改革开放以来，技术标准在中国技术政策中的作用不断加强。而要进一步发挥技术标准的作用，还有许多问题值得深入探讨：
1.技术创新政策如何有效利用技术标准杠杆
中国历史上实施过许多技术创新计划，很少同步考虑标准化以激励创新并为竞争力的提升打下坚实的基础。而美国的技术计划对标准和测量等会做出应有的考虑。深入来看，技术创新政策对高新技术在技术生命周期早期关键技术要素标准化的资助宽度和强度也是一个问题。作为发展中国家，应遵循非均衡发展的理念，坚持有所为有所不为，在技术预见基础上，结合本国的战略需求进行定位，选择有望取得突破的技术领域，大力扶持，形成自己的标准，掌握未来产业的制高点。
2.标准的引进和制定、修订与产业技术政策的关系问题
当前，中国标准的引进和制定、修订远落后于产业技术升级换代的需要。到2001年，我国已经批准发布了19744项国家标准，采用国际标准和国外先进标准的有8621项，采标率为43.7％，这与发达国家有很大差距。而且，在这19000多项标准中，制定时间超过10年的高达7000多项。与国外3到5年就进行修订相比存在明显差距，基本上属于无法“作为”的标准。不能满足作为产业技术政策工具的要求，直接影响了我国产业技术水平和产业竞争力的提升。当然，值得权衡的是，是亦步亦趋地追随国外的标准，依赖国外的技术，还是应在选择的基础上，引进和自主开发并举，从而实现在另外技术路线上的拦截和超越。
3.技术标准管理体制的创新问题
在中国，技术标准管理委员会，隶属于国家质量监督检验检疫总局，而技术政策（产业技术政策，技术创新政策，技术规划等）由科技部、国家发改委、商务部等制定和实施，由于部门分割，技术标准这一工具难以在技术政策的执行中有效地发挥作用，技术政策的传导执行效率低下。美国复杂标准管理的政策部门NIST直接隶属于商务部，美国许多重大技术政策、技术计划就是由NIST实施的，标准与技术开发同步。这种管理体制值得借鉴。
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