干部任期制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,干部论文,任期制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，党的干部制度经过不断改革，已初步形成了一种有利于优秀人才脱颖而出、优胜劣汰的良好机制，干部队伍的整体素质有了明显提高，为改革开放事业的顺利进行提供了有力的组织保障。但是，干部制度改革作为政治体制改革的一个中心环节，也还存在着一些不尽如人意的地方，致使官出数字、数字出官以及跑官要官、买官卖官等现象仍屡禁不止，严重影响了干部队伍的声誉和形象，也制约了干部作风的加强和改进。因此，有必要对我们二十多年来的干部制度改革进行重新审视，对其中的某些举措进行新的反思和调整。
一、对改革开放以来干部制度改革的回顾与反思
改革开放二十余年来，我们的干部制度改革大致经过了三个阶段。
第一阶段，1978年底到党的十三大召开。在这一时期，与经济改革的放权让利相适应，下放干部管理层级与权限成为干部制度改革的主要内容。1983年7月召开的全国组织工作座谈会，提出了“管少、管活、管好”和分级分类管理的原则，并据此制定了干部制度改革的总的指导思想，即“一切有关干部制度的改革，都必须有利于经济改革和四个现代化建设；有利于实现干部队伍的‘四化’和进行正常的新老交替与合作；有利于做到大量生长人才、及时发现人才、合理使用人才；有利于调动广大干部的积极性和创造性。”基于此，1984年7月，中央决定适当下放干部管理权限，实行下管一级的干部管理体制，使中央直管干部由原来的13000人减少到7000人左右，各省直接管理干部也大为减少。这一改革，扩大了下级党委和企事业单位的干部管理权限，有效地解决了过去统得过死的问题，促进了管人与管事相结合，调动了各方面的积极性。
第二阶段，1987年党的十三大到1992年党的十四大。党的十三大提出了政治体制改革的任务，其中，政府机构改革成为政治改革的主题。围绕政府机构改革中克服官僚主义、建立具有活力、效率、积极性的政府机构的目标，势必要对干部制度进行新的改革。在前一段纵向下放干部管理权限的基础上，十三大对干部制度的弊端做了全面而深刻的分析，提出了干部制度改革的总原则和重点，即，一是对“国家干部”进行合理分解，建立科学的分类管理机制；二是改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；三是改变缺乏民主法制的现状，实现干部的依法管理和公开监督。改革的重点是建立国家公务员制度。十三大以后，党政机关、企业、事业单位干部分类管理工作全面展开。
第三阶段，1992年党的十四大至今。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，经济体制改革进入了重点突破、整体推进的攻坚阶段。与之相适应，干部制度改革也要从单项改革和分类改革进入到整体改革阶段，为此，需要尽快调整改革的方向，尽快制定干部制度改革的总体目标和总体思路。1994年党的十四届四中全会提出了加快党政领导干部选拔任用制度改革的任务。与此同时，对以往改革的指导思想也进行了总结和深化，明确提出了干部制度改革的总目标，即“从我们的国情出发，逐步建立符合党政机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制，创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理体制，形成一套体制完备、纪律严明、群众参与的监督体系，努力实现干部工作的科学化、民主化、制度化。”这样一个总目标，比1983年提出的总的指导思想显然更加明确系统，思路更加清晰完整，重点更加突出具体。它标志着干部制度改革从单项改革进入到系统改革，从初级阶段进入到攻坚阶段。
回顾改革开放以来党的干部制度改革的历程，在充分肯定成绩的同时，我们也会看到这样几方面的偏向，它们直接制约了干部制度改革的成效。
第一，干部制度改革仍未完全摆脱计划经济体制下传统干部制度的思维定势及一些做法的影响，从而与新时期社会主义市场经济的发展目标存在不相适应之处。这种不相适应集中表现为我们在高度重视干部择优选拔问题的同时，对领导干部选拔任用的决定权在很大程度上仍由上级领导掌握，广大人民群众虽拥有了比过去更多的发言和建议权，但仍未成为干部任用决策的主体。从总体上说，我们的干部选拔任用机制仍是“伯乐相马”式的，离我们所倡导的建立公开、平等、竞争、择优的“赛马”机制尚有不小的差距。可以说，这是导致目前干部队伍中对上负责、脱离群众、官僚主义乃至跑官要官、买官卖官等不良现象屡屡出现的主要原因，这一状况不改变，干部制度改革的目的就难以实现。
第二，干部制度改革仍未寻找到一个合适的切入点和突破方向。现在的干部制度改革，在目标体系上是系统和完整的，但是却缺乏一个明确的切入点和突破方向，也就是缺乏一个合适的突破口。近些年，我们在干部公开选拔方面下了很多功夫，但始终难以广泛推开；我们在反腐倡廉方面也投入了巨大精力，但始终不是治本之策；在加强干部作风建设方面我们强调颇多，但也难以迅速收到成效。实际上，选择合适的突破口对推动工作开展可以收到事半功倍的效果。邓小平同志作为改革开放的总设计师，在推进改革开放中，一贯非常重视突破口的选择问题。他始终认为，突破口的问题，实际上就是一个从何处着手的问题，一般来说，要从最具体、最具有全局性、又最易于操作的关键环节入手，只有这样才能收到事半功倍的效果。比如，邓小平曾指出：“我们国家要赶上世界先进水平，从何着手呢？我想，要从科学和教育着手。”这个“从科学和教育着手”就是对突破口的正确选择。在农村改革中，我们选择了家庭联产承包责任制作为突破口，结果取得了成功；在企业改革中，我们选择了建立现代企业制度作为突破口，使国有企业三年脱困的目标得以基本完成；在政治体制改革中，我们选择了党政分开作为突破口，也收到了显著的效果。那么，干部制度改革的突破口何在呢？应该说，迄今为止，我们对这个问题的认识和把握并不十分清醒和明确，由此也制约了干部制度改革的深入开展。
第三，干部制度改革存在明显的重选拔任用轻管理监督、重入口轻出口的现象。这些年来，在加强干部选拔任用方面，我们党颁布了许多文件，实际工作中也进行了许多尝试，已经基本扭转了过去长期存在的轻视知识、论资排辈等现象，转而基本确定了尊重知识、看重实绩的选人用人观。但是在干部管理方面，我们始终缺乏一套行之有效的、规范、科学、合理的制度，经常处于头痛医头、脚痛医脚的境地。虽然我们也颁布了许许多多的“不准”、“严禁”等党内条规，但往往是严而不止、禁而不绝，加之条规之间相互矛盾之处甚多，难以起到真正约束作用。而且，重选拔任用轻管理监督的直接后果就是，在干部队伍规模上，造成了干部数量的大量膨胀，加大了机构改革和国家财政的压力；在干部心理上，造成了提拔光荣降职耻辱的普遍心态，使干部队伍的出口越发不畅，给干部制度改革造成了巨大的压力。
随着我国的成功入世和改革开放的深入进行，解决上述问题正面临日益迫切的形势，唯有全党进一步解放思想，统一认识，措施得力，才能实现干部工作“科学化、民主化、制度化”的总目标。
二、进一步实施和完善任期制是干部制度改革的中心环节
要正确解决干部队伍现存的种种问题，真正推进干部制度改革，必须把干部制度改革当作一个系统工程来看待，正确分析并选择合适的突破口和重点环节，以实现预定的目标。我认为，进一步实施并完善干部任期制应是当前干部制度改革的中心环节，也是一个突破口。
应该说，对于任期制我们并不陌生。对于公务员系列的干部来说，任期制是公务员条例明确规定的；对于党务干部来说，党章早已规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”而且事实上，各级党委、政府的换届选举本身就是任期制的一种表现形式。但是，我们的任期制又是不完整不规范的，主要表现为：第一，任期制应是基于选举制而设立的干部任用制度，其组织的主要领导人应由选举产生，但我们的任期制主要是建立在任命制的基础上，即下级党政组织的主要负责人很多是由上级组织任命，而且上级组织临时调配干部的现象极为普遍，由此更加重了任命制的色彩。第二，任期不是十分严格。在选举制度下，由于干部的去留直接关系着选举人的利益，因而干部的任期是十分严格的，但在任命制度下，干部去留的决定权在上级组织手中，尤其在上级组织的个别主要领导手中，因而干部可以通过对上负责和开展种种公关活动保住自己的位置甚至获得升迁，而群众也不愿或难以准确把握干部的任期以对干部行为形成有效的制约。第三，任期制并没有形成一个完整、规范的制度。从严格意义上讲，任期制是一个由多种相关制度构成的制度体系，其相关制度包括干部选举、干部监督评价、干部调配和干部弹劾罢免等各个方面，只有严格遵循各相关制度，任期制才可能得以真正实施。我们现在实施的任期制，目前还没有明确的制度予以规定，比如中央关于2001-2010年《深化干部人事制度改革纲要》只是明确提出：要“实行党政领导职务任期制”。并特别强调，要“在严格执行《中国共产党章程》和有关法律规定的基础上，完善选任制干部的任期制。县以上党委、政府工作部门和其他工作部门的委任制领导干部，也要逐步实行任期制。”这说明，我们尚缺乏一个明确的关于干部任期制的制度性规定，在实施中也往往因缺乏可遵循的制度而失之于不严格、不规范。
那么，任期制对于干部制度的改革完善具有哪些重要意义呢？
首先，实施任期制有助于在干部选拔任用中形成公开、平等、竞争、择优的良好机制。“创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境”是我们干部制度改革的目标之一，也是对过去少数人选干部、从少数人中选干部的彻底否定。可以说，少数领导决定干部的选拔任用是我们干部制度存在的最大弊端，也是导致干部队伍出现一系列问题的总病根，只有从制度上解决了这一问题，才能形成干部选拔任用的良好机制，促进优秀人才的脱颖而出。要革除少数人选干部、从少数人中选干部的旧习，唯有让群众对干部选拔任用拥有更多的决策权。目前，我们通过强调职工群众在干部选拔的民主推荐、民主测验和民主评议阶段的更多参与，正逐步向多数职工群众不拥护的不应提拔的目标靠拢。但是，仅此还不够，因为干部毕竟不是群众选出的，而是上级任命的，因而，在干部的内心深处，对上负责大于对下负责，由此也决定了干部的思维方式、工作方式及工作作风。归根到底，只有使干部由群众选举并可随时监督、罢免，使其面孔朝下，真正对群众负责，得到群众的真心拥护，才能真正转变其思想观念，转变工作作风。而且，群众的眼睛是雪亮的，他们的选择也显然要比上级领导的选择更准确，因而也能更好地体现干部选拔任用的公开、平等、竞争、择优的原则。
其次，实施任期制有助于广大群众对干部进行有效的监督。我们现有的以各级纪委监察组织为主体的干部监督体制存在很多的不足，一方面，纪检机构在监督同级党委时其监督权很难落实；另一方面，仅由少数人监督数量庞大的领导干部本身即难以实现。因此，我们虽然也在不断强调干部监督中党内监督与党外监督结合，对领导干部工作监督和八小时以外监督结合，但是，干部监督的成效并不显著，一些大案要案的发现多是群众举报获得的线索，而不是纪检部门主动监督检查的结果。这说明，对干部的监督仅由同级纪检组织和上级领导是难以完成的，必须吸收广大群众的积极参与才能达到监督的目的。而广大群众参与监督的动力何在呢？只有让干部的任免与群众的利益密切结合起来才能使群众监督获得足够的动力支持，而这种结合的最佳制度形式就是任期制。
再次，实施任期制有助于规范解决干部队伍建设的一个最棘手的问题即“出”的问题。一般来说，干部的选拔任用是干部“进”的问题，而干部的离退休、撤职、罢免、解职、辞退和病故是干部“出”的问题。历来我们较重视“进”的问题，通过选举、任命、考任、聘任等方式培养和储备了一大批各级干部，但对“出”的问题却重视不够，没有形成成熟的做法，致使干部出口不畅，干部队伍日渐庞大。而且由此也在广大干部中形成了一种思维定式，即升职则皆大欢喜，去职则闷闷不乐，甚至抬不起头来，这种思维方式不转变，干部队伍的良性循环就不能建立起来。解决这一问题的关键就在于确立一种正常的“下”的制度，使领导干部在任职期满后解职成为一种正常而普遍的事情，从而缓解领导干部的心理压力，使其既可以欢欢喜喜地上，也可以安安心心地下，彻底扭转干部职务和身份终身制、铁饭碗现象，还干部以普通职业而非特殊阶层的本来面目。
最后，实施任期制是促进干部管理法制化的重要环节。党中央确定的干部制度改革的总目标明确提出，要建立干部的分类管理体制，创建公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成法制完备、纪律严明、群众参与的监督体系。这一系列机制和体系建立的核心，就是要由“少数人选人”向“多数人选人”转变，由人治向法制转变。而干部管理的法制化，其基本含义就是严格依据党内制度法规来管理干部。目前的干部管理制度从总体上还比较散、乱，不十分统一，表现为在干部的“进”、“出”及日常管理的各个环节都有一系列强化管理的制度化规定，但其中的许多规定又往往因缺乏有效的实施主体和督促、检查而流于形式，因此在干部管理工作中非常有必要以一种认识统一、便于操作的制度来促进干部管理的制度化。我认为，通过广泛实施任期制可以逐步达到干部管理制度化的目的。一方面，这一制度涵盖了干部管理的“进”、“出”及日常工作的各个环节；另一方面，这一制度便于得到干部的认可，群众的支持，具有很强的操作性，也易于使干部管理部门从更加超脱的位置考察干部，有利于优秀人才的真正脱颖而出。
三、对推进实施并逐步完善任期制的几点建议
应该说，我们目前实施的任期制有针对选任制干部的，有针对任命制干部的，也有针对考任、聘任制干部的，制度实施的对象较为复杂，在范围上也还不普遍，而且方式也欠规范，今后应重点在推进实施和逐步完善上下功夫。那么，今后应如何推进这一工作，以真正实现2001-2010年《深化干部人事制度改革纲要》所提出的“实行党政领导职务任期制”的目标呢？我认为，今后应重点抓好以下几方面工作。
第一，要首先从完善党内领导职务任期制入手。党内领导职务任期制对于推广实施任期制具有首要的意义，因为其一，相对于政府部门领导干部任期制来说，党内领导干部任期制居于更为重要的位置，它的进程如何，决定着整个干部人事制度改革的方向和进程；二是相对于政府部门干部任期制来说，党内领导职务任期制面临更大的困难和更复杂的情况，牵扯到众多的相关问题和一系列制度建设；三是相对于政府部门干部任期制而言，党内领导职务任期制尚处于滞后状态，并已与政治体制改革进程不相适应，需要尽快加以实施和推进，而党内干部制度的创新对于整个干部队伍具有极大的示范意义，可以有效推进干部制度改革的深化。
第二，要以选举制作为任期制的基础和保障。任期制本身即源于选举制，是基于选举制的一种干部管理制度，虽然任命制干部也可适用任期制，但毕竟不是任期制的本意，而且也往往难以收到任期制的成效。应该说，我们从中央到地方直至基层的各级党委、政府组成人员，都是由相应的党员代表大会和人民代表大会选举产生的，对这些干部应该实行严格的任期制管理，但是，由于我们的选举往往是由领导人意志主导的形式性的选择，而不是充分体现选举人意志的实质性的选举，因而在这种选举制度下，并没有充分体现出选举人的利益和意愿，也没有充分体现出被选举人对选举人的关切和责任意识，被选举人当选后依然可以采取和任命制下相同的思维方式和行为方式，而无需把选举人当作自己的衣食父母。相应地，广大选举人也无权对不称职的当选者进行弹劾罢免，以充分保障自己的权益。因此，非选举制和形式上的选举制都不能构成支持任期制的强大物质力量，只会使任期制流于形式，唯有真正意义上的选举制才会为任期制注入永不枯竭的动力支持。
第三，根据干部队伍的实际情况，在实施任期制时实行分类管理，分步实施。目前，我们的干部队伍构成非常复杂，既有“党的干部”与“非党干部”之分，也有“政务类”和“业务类”干部之别，还有“领导干部”和“非领导干部”的不同，因此，正如党的十三大报告在谈到干部人事制度改革时指出的：“干部人事制度改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变缺乏民主法制的现状，实行干部人事的依法管理和公开监督。”相对于任期制的实施，也一定要在对国家干部进行合理划分的基础上，分类管理，分步实施。具体地说，目前应首先对经选举产生的干部实行严格的任期制管理，通过改革和完善选举制度，使干部的产生更加符合选举人的利益和意愿，在保障当选者充分行使权力的同时，自下而上地建立起有效的监督；通过建立切实可行的弹劾罢免制度，使不称职者能够及时得到撤换，从而保障选举人的利益不受侵犯。其次，应对处于领导岗位的干部逐步实施任期制。目前处于领导岗位的干部，不管他是由选举产生的，还是任命的、考任的、聘任的，由于他在具体部门、具体单位工作中负主要领导职责，其工作能力的强弱、政绩的好坏与该部门、该单位整体利益和群众利益密切相关，也直接影响着改革开放和建设事业的大局，因而，对这些干部的管理也应尽快纳入任期制的轨道，把他们的工作纳入群众的监督之下，让群众拥有干部政绩的评判权和干部人选的选择权。最后，逐步将一般干部也纳入任期制的考察范围。对一般干部的任期制考察要不同于对担任领导职务的干部的任期制考察。对一般干部的任期制考察主要考察该干部在一定期限内的思想、工作、学习能否达到相应的工作要求和素质目标，同时也促使其对任期制形成正确的认识，并进行必要的心理准备，以使该干部在将来走上领导岗位时充分适应任期制的要求并正确地执行任期制。
第四，必须加强任期制的相关制度建设。邓小平同志早就指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”他认为，制度方面的问题更重要，“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（《邓小平文选》第2卷第322、333页）干部制度改革，最核心的问题就是把一些成熟的经验、成功的做法用制度的形式固定下来，并稳妥地加以实施。《深化干部人事制度改革纲要》也明确指出：要“抓紧制定任期制法规”。在任期制的制度化方面，一种办法是制定一个权威的干部任期制条例，并按照干部分类管理的原则分别实施。这一办法在任期制尚缺乏深入研究和成功试点的情况下实施起来需要一个过程，因此，也可以采用另一种办法，即首先着眼于任期制相关制度的制定和完善。因为在某些方面，已有一些较成形的条例或实施办法。具体地说，应重点完善干部选举制度、干部监督评价制度、干部调配制度和干部弹劾罢免制度，通过这些制度的完善实施，为最终全面实施任期制积累经验、打下基础。
第五，组织部门应加强对任期制的调研、实施准备工作，以使任期制的推进实施和逐步完善工作有章可循、有据可依。当前要推进实施和逐步完善任期制工作，组织部门负有重大责任，但是目前对任期制的调查研究工作还不能适应形势发展的要求，一方面在理论研究上还缺乏系统性、超前性，对目前的任期制实践缺乏经验性总结和理性思考；另一方面在制度建设方面也还缺乏针对性的引导和准备。我党早在十一届五中全会讨论的党章草案中，即已提出了废除领导职务终身制的问题，历经二十多年，领导职务终身制的问题仍未妥善解决，这不能不说是个遗憾。实际上，任期制是取代领导职务终身制的最合适的制度形式，对这一制度缺乏深入研究，势必影响干部制度改革任务的完成。对于各级组织部门来说，应加强对任期制实施规律的经验研究，加强对西方任期制理论的参考借鉴，在充分研究的基础上，选择重点，逐步试点，取得经验，稳步推开，真正使任期制成为干部管理的一个核心制度，使干部队伍管理工作尽快走上民主化、法制化的轨道。
总的来说，随着改革开放的逐步推进以及我国成功加入世界贸易组织，各方面形势的发展对干部制度建设提出了更高的要求，干部制度改革也面临着更急迫的任务，如何把符合革命化、年轻化、知识化、专业化要求的德才兼备的干部选拔到领导岗位，如何形成一个有利于人才脱颖而出的公开、平等、竞争、择优的良好环境，建立干部能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，关系到干部队伍能否适应改革开放的需要，关系到社会主义现代化建设事业的成败。苏共垮台的一个重要教训就是单一的干部任命制使得各级领导部门充斥了一大批靠拢领导、讨好领导、服从领导的平庸之辈，而许多真正的优秀人才却疏远了党，离开了党，也使群众对党的干部政策的不满，转化为对党的领导人和整个党的不满。对这一深刻的教训，我们一定要认真记取，努力把我们的干部队伍建设成改革开放的领导者、实践者，为社会主义现代化建设事业提供强有力的组织保障。
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