户籍制度改革对农民工的双重影响，本文主要内容关键词为：农民工论文,户籍论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［分类号］D5 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6505(2004)03-0064-03
一
伴随着一个国家工业化的推进和农业劳动生产率的提高，农村人口会逐步向城市转移，并最终实现城市化，这是被不同国家工业化和城市化进程所证明了的一条基本经济规律。然而，我国在推进工业化和城市化的过程中，农村剩余劳动力向城市转移却采取了农民工这一特殊形式，由此便形成了具有“中国特色”的农民工现象。
农民工是现行户籍制度的产物，是一个职业身份与社会身份相分离的独特的社会群体。农民工首先是一种身份的象征，即户籍制度下的农民，其次才表示一种职业，即城市中事实上的工人。农民工由于职业身份和社会身份相错位，他们虽然实现了职业改变，但社会身份与社会地位依旧。农民工虽然进入了城市，但还没有真正融入城市，还处在城市经济制度接纳与社会制度排斥的夹缝之中，从而构成了社会转轨与结构变迁中的一个特殊社会群体。这一特殊的社会群体虽然对社会经济发展有着积极意义的一面，但其负面效应也日益凸现，并成为一系列社会问题的根源。
二
随着城乡分割的二元户籍制度对市场经济条件下劳动力自由流动的制约作用日渐突出，近年来许多专家学者呼吁应尽快实行户籍制度改革，改变城乡分割的状态，建立统一、有序、自由的劳动力市场。我们也可喜地看到，原来铁板一块的户籍及就业制度开始松动，新一轮的户籍改革在全国范围内全面铺开，堪称是建国以来动作最大的户籍改革措施。但是，户籍改革却是波澜不惊，并没有出现农村户口人员蜂涌入城的热闹场面。以改革力度最大的石家庄为例，从2001年8月到2002年6月，仅有10万人入市。整个宁波市八五期间共办理农转非83776人，九五期间共办理167786人，两项合计约为25万人，占宁波市所属城镇总人口的5%左右。（注：《放开户籍农民并没有蜂涌入城》，载于《中国改革》2002年第10期。）北京在1997年便开始了小城镇户籍政策改革，但截止2002年底，26个小城镇办理了农转非户口的总共只有4万多人。（注：胡一帆《城乡统一户籍为何冷场》，载于《财经》2003年第5期。）这一与当初预想相背离的现象表明，户籍制度改革同任何事物一样，都具有二重性。户籍制度改革对于农业人口，特别是对于进城农民工的影响，其双重性表现得更加明显。
1.从户籍制度改革对农民工的收益影响方面来看，主要体现在：
第一，恢复了农民工居住和迁徙的自由。迁徙自由作为公民的一项基本人权，广泛地为世界各国法律以及国际组织所接受。世界上绝大多数国家的宪法中规定了公民的迁徙自由。早在1954年新中国的第一部宪法中，便赋予了公民这样的权利。但从1958年开始，出于农业为工业化提供积累的需要及对过度城市化的担心，颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。条例明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录取证明，学校的录用证明，或者城市户籍登记机关的准予迁入证明，向常住地户籍登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。这一严格的制度约束贯穿于计划经济时期的整个过程。20世纪80年代初，随着改革开放及城市发展的需要，户籍管理制度才开始松动，允许农民自理口粮到集镇务工经商和落户。进入20世纪90年代，为适应小城镇发展的需要，国家对小城镇户籍管理制度进行一系列改革，降低了农民进入小城镇的门槛。新世纪伊始，自2001年小城镇户口改革启动之后，一些大中城市包括省会城市也迈出了户口放开的步伐，进行城市户籍准入放开的改革。这些举措意味着农业人口特别是进城农民工渴望已久的迁徙自由权已失而复得。
第二，获得了与城市公民平等的身份。现行户籍制度不仅仅作为一种户籍管理制度起作用，而且构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等，在户籍制度背后附加了与之相关联的社会福利和权益，从劳动就业、医疗保险到住房补贴，再到退休养老等方面都存在着巨大的城乡差异。这样城乡之间便建立了一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位的不平等，由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位。随着户籍制度的改革，取消农业户口与非农业户口，建立统一的户口登记制度，这意味着进城农民工将去掉“农”字标签，获得与城市公民平等的社会身份。
第三，构建一个与城市市民平等就业的制度环境。随着户籍改革的深化，我国对劳动力流动的政策也相应地发生了积极性的变化。从限制农村劳动力的转移和流动，到允许农民流动，从控制盲目流动到规范流动再到公开流动。这些政策变化，一方面表明我国在改革城乡分割体制、推进城乡劳动力市场一体化方面已迈出了实质性的步伐；另一方面，取消对农民工进城就业的各种不合理限制，昭示着农民工与城市市民在就业方面将不存在就业歧视，有了一个平等竞争的平台。
2.从户籍改革对农民工的不利因素来看，他们又面临新的问题，主要体现在：
第一，城市门槛降低了，但进城的经济成本加大了。
从户籍改革力度最大的石家庄来看，2001年8月1日开始实行新的户籍迁移政策。新政策规定：“凡在市区购买商品房者，可进入本市；在市区投资兴办实业及经商者均可将户口迁入石家庄市。”北京市规定，凡投资50万元以上者，可以获得北京市几个规定地区的户口。根据广东东莞公安局介绍，购买当地住房的可以转户口。从我们的调查情况来看，全国绝大多数城镇在户籍改革的新政策中都有这一规定。这样，对于农民工来讲，城市门槛是降低了，但进城的经济成本却加大了，主要体现在购房价格上。石家庄市商品房的价格为2100-2300元／平方米，而大部分农民工的月收入在400-700元左右。太原市商品房的价格为2000-3000元／平方米不等，而大部分农民工的月收入在500元左右。在经济发展强省广东，房价更高，但据广东团省委2002年对进城务工青年收入状况的调查显示，月收入在400-500元占53.3%，800-1200元的占11.2%，而2000元以上的只占4.9%。东莞、晋江等地的调查也显示，外来务工者的月平均收入不足500元。（注：赵东辉、吴亮《农民工融入城市有多难》，载于《瞭望》2003年第16期。）低微的收入和高昂的房价，对于农民工来说很难达到转入城市的要求。因此，目前绝大多数农民工通过经济渠道获得城市户口还是难以实现的。除此之外，农民进城的其他方面成本，如子女教育成本、生活成本等也都在不断加大。这一系列的成本只能使农民工面对城市户口望而却步。
第二，户籍门槛降低了，但农民工进城的风险提高了。首先，农民之所以向往“农转非”，实际上看重的是城市户口背后的福利保障，以及生活和发展条件。近年来，随着改革的不断深化，附加在城市户口上的福利保障功能不断弱化，因此，农民特别是进城的农民工对土地更增添了一份特殊的眷恋，把它视为自身保障的最后依托。迁户入城，就意味着失去家乡的承包地，失去最后的生活保障。其次，随着市场经济和国企改革的不断深化，城市下岗失业问题十分突出，而大量的农民工涌入城市，加入就业岗位的竞争行列，使得本身就十分严峻的就业形势更是雪上加霜。这更加意味着农民工如果在城里没有工作，乡里又没有土地，那就什么都没有了。
第三，户籍门槛降低了，但农民工进城的其他要求却相对提高了。主要表现为素质门槛的限制，即要求进入相应行业的外来务工经商人员必须具备相应的文化程度。以北京为例，北京的用人单位在招用外地人员时，除金融业、保险业、星级宾馆服务员、电信营业员、汽车驾驶员等五个工种必须经市劳动局批准外，其余工种都改为文化素质准入限制。根据这种新的规定，过去允许农村劳动力进入的行业、工种，现在一律要求初中以上文化程度，这实际上是将占农村劳动力最大比例（初中及以下比例占89%）的低学历人群拒之于北京城外。（注：白南生、宋洪远《回乡，还是进城？：中国农村外出劳动力回流研究》中国财政经济出版社2002年版第175页。）从各省市出台的户籍改革政策来看，其中重要目标之一就是引进人才，几乎所有的招工条件都有文凭和学历的要求。这样就使人口向城镇转移呈现出明显的素质梯度关系，素质越高转移能力越强，也越走向大中城市。学历、文凭、技术证书，对于素质较低的农民工来说，仍然是一个跨不过的槛。
三
随着全国各地户籍制度改革的全面展开，户籍制度改革确实为农民工进城创造了机会，降低了农民身份对阶层地位的影响。但农民工却似乎没有了往日的激情，更没有出现争相入城的场面，反而使城乡统一的户籍受到了冷落，甚至出现了已转入城市的要求“非转农”的逆转现象。这说明解决农民工问题需要改革户籍制度，但户籍制度改革并不是简单的放开和变更。户籍改革是全方位、深层次的，同时又是一个随着我国工业化、城市化的发展而渐进的过程。
第一，经过20多年的改革开放，农民对自己和家庭的未来生活的设计已趋于理性，特别是农民工，他们对城市户口的向往其实是基于城市中的生活和发展条件，诸如就业机会多、收入水平高、社会保障体系完备、信息流畅、子女成长环境优越等等。如果让他们放弃家乡的土地进城入户，而在就业、社保等方面又没有获得看得见、摸得着的好处，他们宁愿保持农民的身份。由此可见，城市户口在今天已失去了往日的桂冠，农民愿不愿意来城居住，来后能否留下来，不仅取决于户籍门槛的降低，更重要的是取决于进入的经济成本是否与他们的经济收入相适应，能否在就业机会和社会保障等方面和城里人同等对待。石家庄市长的话说到了关键处：“一个城市对外来人口的吸引力，不完全取决于户籍制度，而是取决于有没有经济效益，有没有事干，有没有钱赚，有没有饭吃。”（注：《放开户籍农民并没有蜂涌入城》，载于《中国改革》2002年第10期。）
第二，根据路径依赖理论，一种制度一旦形成，便具有刚性和自我强化机制。就户籍制度而言，也是如此。首先，即使取消了农业户口和非农业户口，建立统一的户口登记制度，但农民工的身份在现实城乡差别中还很难改变，由此形成的对农民的各种歧视还将存在。同时，城里人对农民工的观念作为非正式制度的改变是一个漫长的过程。其次，农民工对农村的依赖程度不断强化。目前，农民工已习惯了城里打工挣钱、农村消费的模式。农民工不是一无所有的“农业工人”，他们在农村有自己的承包土地、住房和几乎全部的社会关系。目前，全国外出打工的农民工约9200万人，假定他们每人每年从工资中拿3000元带回农村，则每年最少有2700亿元注入到农村的生产和生活中。仅这一项收入就意味着农民工对农村的依赖程度在不断强化。再次，农民对土地有着特殊的情感和眷恋。土地是农民的衣食父母，是农民的物质精神支柱，虽然现在农业比较利益低下，农民收入增长幅度减少，甚至为负数，但农民仍然不愿意放弃土地。
第三，由于传统的户籍制度管理将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口性质挂钩，在户口制度载体上附加了各种利益关系，因此，户籍制度改革牵扯到的不仅仅是制度本身的问题，而是城乡、教育、社保利益的重新调整。这就决定了户籍制度改革不可能一蹴而就，而是一个复杂的、深层次的逐步剥离各种利益关系的渐进过程。由此我们也可以看到户籍制度对农民工的制约是全方位、多层次的，要从根本上解决农民工问题，户籍制度的改革不能只停留在层面上，而应该触及户籍制度的根本，即推动就业、教育和社会保障相关制度的改革。