摘要：PPP(Public－PrivatePartnership，公私合作)模式是近年来常用的项目建设管理模式，对项目的风险进行有效治理也成为政府监管的重要内容。本文将PPP项目运行过程中的政府治理与风险相结合，分析了PPP项目合作中通过公私间产权博弈及利益博弈达到风险与利益的平衡。同时，从风险视角研究了PPP项目运行过程中政府的治理模式，结合我国国情提出了构建PPP项目风险防控机制及政府治理机制转型的建议，建议设置“独立性”与“综合性”相结合的专业PPP监管体系。
关键词：PPP项目；运营；风险
1 引言
PPP（Public-Private-Partnerships）模式，即公共部门与私人企业合作模式，是指公共部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。在2014～2015年国家发布了一些PPP相关政策，其中，在国发[2014]43号文中指出“推广使用政府与社会资本合作模式”，掀起了PPP热潮。当前，在国内外已有诸多成功的PPP模式案例，但由于PPP模式复杂的运行特点，也有一些失败的案例。PPP项目风险因素众多且复杂多变，应深入研究PPP项目风险，加强PPP项目的科学性，将有利于推动新型城镇化建设的发展。
2 风险特点
2.1 阶段性
PPP项目包含项目建设、运营及维护、移交三个阶段，各个阶段的运作目标彼此区别，因此各种风险对项目的影响也具有阶段性特征，即在项目的各个不同阶段，项目的主要风险不同。
2.2 多样性
PPP项目含有多个利益主体，包含一系列的合同、协议，并且涉及多种经济活动，受政治、经济等外部环境影响，导致了PPP项目的风险种类多样。同时，由于项目各个参与方的期望收益及其表现形式、衡量方式各异，因此相同风险对不同参与方的作用形式也具有多样性特点。
3 识别方法
3.1 工作分解结构
以可交付成果为导向对项目要素进行的分组，它归纳和定义了项目的整个工作范围，每下降一层代表对项目工作的更详细定义，WBS的最低层次的项目可交付成果称为工作包。由于工作包是单独的可交付成果，保证了尤其组成的WBS结构体系中信息来源的单一性和集成性。所以，工作分解结构不仅能反映整个项目的控制过程，还能反映所有特性、内部相互关系和控制目标要求，从而保证项目全过程风险识别的完整性。
3.2 风险分解结构
风险分解结构类似于工作分解结构，分解的对象是风险事件，分解的方法是根据风险的构成来划分。在工作分解结构基础上，结合专家的经验将辩识出的风险列出，建立风险清单，再将风险清单中的风险进行分类，可使风险管理者更彻底地了解风险，管理风险时更有目的性、更有效果，并为下一步风险分析做好准备。
3.3 主要风险因素
PPP项目主要存在政治风险、经济风险、施工风险和管理风险四类风险。政治风险包含战争和内乱、没收外资、拒付债务、法规变化、制裁与禁运、对外关系、污染及安全规则约束。经济风险包含延迟付款、利率波动、通货膨胀、换汇控制、税率增加、汇率波动、分包商违约、经济萎缩。施工风险包含地质条件、材料设备供应、工程变更、工商事故、内部罢工、技术规范、自然条件恶略。管理风险包含应变能力、合同管理、人才管理、施工管理、能源管理。在调查影响PPP项目成功的主要风险因素时，除了考虑参与过程的透明度、政府信用、承包商利益、融资机制之外，还要考虑PPP项目中积极的风险因素以及PPP项目中的消极风险因素，得出影响PPP项目成败的关键风险因素。
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4 PPP项目风险主体利益关系协调
4.1 谈判协商
PPP项目各方所追求的目标差别很容易引发矛盾，此时协商的作用就凸显出来了。协商的前提是对各方的利益诉求有着清醒的认识，并能有效识别。在此基础上，求同存异，有效沟通协调，解决问题。PPP项目的长期性、复杂性要求各参与方在一个良好的磋商环境中沟通，保证利益协调机制能正常运行。
4.2 利益博弈
PPP项目目标的最优化，需要找到一个经济效益和社会效益的均衡解，这个均衡解实际上也是公私等参与方博弈的结果。项目实践过程中，承担风险的各方通常会寄希望于通过多轮谈判和博弈让自身处于一个相对优势的位置。但带来的负面效应就是交易成本和项目总成本的增加。事实上建构了一个讨价还价的项目风险分担的博弈模型。博弈模型通过主体的决策影响因素建立，并通过个人风险偏好及均衡结果可项目中的主要风险划分为共担风险和非共担风险，并进一步得到共担风险的承担比例。通常情况下，选择数次博弈解(多轮谈判结果)的均值作为最终风险分担方案相对较为合理。PPP项目中公共部门和私营部门在追求自身利益最大化时所付出的努力水平与自身所获取的收益分配比例、贡献系数及对方创新性成本系数的平方正相关，与自身创新性成本系数的平方负相关。由此可见，PPP项目中的社会资本都有较强的“搭便车”的可能，在政府的激励不够时，其创新动力是不足的。同时，由于不同的项目有其自身的独特性，而且公共部门和私营部门参与PPP项目的角度不同，因此，他们对待投资额度和风险的态度也有所不同，所以应当针对不同的项目、不同的合作伙伴进行具体分析，区别对待。
5 政府的监管与治理
在PPP项目中，企业比政府更清楚自身的成本函数，合作双方存在明显的信息不对称，企业有可能隐藏其生产成本，促使政府做出高价格判断，这种行为称为PPP项目中的“逆向选择”，这极大地提高了项目在融资和建设过程中的风险。监管机构清楚私营企业的需求函数(经营状况)，而不了解它的成本，那么政府的监管机构所要做的就是要求PPP项目提供真实成本信息，而信息的真实性将直接决定是否能够实现项目风险的降低。为了激励PPP项目提供真实的信息，监管部门根据PPP项目提供的成本，加大监管频率和力度，保证双方提供完全信息并遵守合约。对于监管机构而言，采取监管策略的概率不仅受到监管机构发现PPP项目单位发生躲避行为能力的制约，而且PPP项目单位规避监管的风险在未被发现时的收益也会影响到监管机构的决策，如果这种收益高于监管部门实施的惩罚成本，PPP项目单位忽视风险的可能性增强，监管机构加强监管的必要性也应相应提高。针对我国目前的监管现状，应该设置独立的综合监管机构对PPP项目进行监管。该监管机构应该是“独立性”和“综合性”的统一。“独立性”反映在监管机构必须有独立于其他部门或机构行使职责的权力，独立于被监管人，也不受其他政策部门政治权力的干预。“综合性”反映在两方面，一是该监管机构的职责范围是项目所属的某个大领域，综合了领域内的各个小行业，这样就避免了领域内不同行业的监管机构多头监管而降低监管的效率和效果；另一方面表现在监管机构应综合各监管职权于一身，将各行业与各部门综合，避免了综合执法部门与行业监管权交叉的问题。
6 结束语
我国在运用PPP模式的过程中不断尝试，不断改革，发现问题，解决问题，为PPP模式的开展实施营造一个良好的发展环境。引进社会资本，加强政府的监管作用，在新的形势下加快我国基础设施的建设，推进城镇化建设的进程，促进国家经济的协调稳定健康增长。
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论文作者:孙仰泽
论文发表刊物:《基层建设》2017年第18期
论文发表时间:2017/10/17
标签：风险论文; 项目论文; 机构论文; 政府论文; 分解论文; 模式论文; 利益论文; 《基层建设》2017年第18期论文;