摘要：非税收入与税收一样，都是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，二者同为财政收入的重要组成部分。本文运用制度经济学的研究范式，从制度有效性的角度对非税收入征管模式的制度目标体系和所面临的制度环境进行了重新检视，指出在这一目标体系中，建立服务型、法治型政府才是最终目标，而建立现代财政制度、优化资金管理、提高征收效率等都只能作为次一个或更次一个层级的目标。
关键词：非税收入；征管；有效性；目标
作为与税收相对而言的概念，广义上的非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，与税收同为财政收入的重要组成部分。因此，非税收入征管制度是调节政府相关管理部门和缴费人之间利益关系的一种重要制度安排。按照制度经济学的观点,任何一种制度安排要想充分发挥作用，提高制度的有效性，首先要有与自己制度目标相适应的制度环境。非税收入征管模式作为一种在不同主体间进行利益分配的制度安排，也必然受到现实的政治、经济、法律等多方面因素的影响，只有在充分认识到这些因素存在的基础上，采取相应措施，才能提高非税收入征管模式的有效性。
一方面，作为调节政府相关管理部门和缴费人之间利益关系的一种制度，与有关的各种政治环境、经济环境、法律环境和文化环境，共同构成了非税收入征管所运行的制度环境，并在很大程度上制约着其有效性的发挥。另一方面，非税收入征管有效性的提高又在一定程度上反作用于制度环境，例如通过加强非税收入征管，就可以提高非税收入的管理水平，促进社会主义市场经济体制的完善发展，这又反过来能够改善某一非税收入征管模式所赖以存在的政治经济社会环境。随着中国特色社会主义进入新时代，非税收入征管模式面临的政治经济法律环境也发生了巨大变化。
从政治环境的变化看，党的十九大报告从全局和战略的高度强调要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。作为现代财政制度的重要方面之一，推进全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动，必然要求将非税收入管理制度改革放在提高整个国家治理体系和治理能力现代化水平的高度来予以认识，这也为优化非税收入征管模式提供了一个更为广阔的平台。
从经济环境的变化看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在建立现代化经济体系的攻坚期，要推进经济增长方式转变，就必须转变政府职能，简政放权，切实降低社会制度性交易成本，完善要素市场化配置，这不可避免地将进一步规范清理政府履行职能过程中衍生和关联的行政管理性质收费。同时，随着改革开放的持续深入，一些非税收入的负担者和使用者之间的一一对应关系也被逐步打破，对其性质和管理方式亟需重新定位梳理。凡此种种，都需要征管模式的变迁与之适应。
从社会环境的变化看，党的十九大作出了社会主要矛盾发生变化的政治论断,要满足人民日益增长的美好生活需要，就必须以简政放权、“放管服”为基础，把公平、法治、便利、服务等理念贯彻到政策制定、政策执行的各个环节之中，努力建设“服务型政府”，这必然要求非税收入征管模式能与之适应。
从法律环境的变化看，十九大报告指出，全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，习近平总书记也再三强调，“凡属重大改革都要做到于法有据,确保在法治轨道上推进改革。”构建科学有效的非税收入征管模式，必须充分运用法治思维和法治方式，全面落实税收法定原则，与整个非税收入改革统筹推进。
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另外，随着对外开放的不断深入，我国与国外的经济技术文化交流也越来越多，国外在非税收入管理方面的一些先进理念、制度和措施也必然逐渐对我国非税收入征管模式产生很大的影响，我们可以借鉴这些先进的经验，找出自身存在的差距，努力构建优化高效便民的非税收入征管制度，更好地服务于推进整个非税收入管理体系创新。
总之，由于我国正处于全面推进中国特色社会主义现代化建设的新阶段，社会政治经济法律环境各方面都正在发生许多重大而深刻的变化，因此我们在研究如何提高非税收入征管的有效性时，应该认真研究其所处的这些制度环境，努力使之趋于合理，符合我国的改革实际，才能最大限度地为提升国家治理体系和治理能力现代化水平发挥作用。
进一步地，既然非税收入是公共财政收入的重要组成部分，包括征管模式在内一系列非税收入的制度安排当然要放在整个财政制度安排的大背景中去考量。“财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。”对非税收入征管模式制度目标的研究，也必须从这个逻辑起点开始。
从政府与市场关系看，党的十八届三中全会指出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。落实到非税收入征管模式上，就是要确保这一制度安排一方面要有助于加快要素市场改革，让市场机制在土地、资源、能源等要素市场上真正发挥决定性作用；另一方面要有助于加快转变政府职能，让政府在肩负起市场经济体制下应有职责的基础上，更好发挥自身作用。
从政府与社会关系看，由于非税收入征缴主体几乎涉及了社会生活的方方面面,因此理应也必须有助于推动“四个全面”的实现。具体而言，就是要通过优化非税收入征管模式，一是助推供给侧结构性改革，提高经济发展质量，全面建成小康社会；二是推动建立现代财政制度，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，全面深化改革；三是通过自身的法治化和规范化，带动其他相关领域的法治化，全面实现依法治国；四是提高预算的全面性和公开性，减少权力寻租空间，为全面从严治党发挥有力支撑。
从中央与地方的关系看，由于我国区域辽阔，地区间资源禀赋、经济结构等都存在较大差异，非税收入项目在不同区域内的设置大相径庭，这就要求在进行征管模式设计上充分考虑不同地区不同非税收入的各自特点，努力争取征收管理服务质效的最大公约数。
综上，我们考虑非税收入征管有效性时，必须跳出单纯的以征缴质效为主的思维，站在非税收入是一种与建立现代财政制度密不可分的制度安排的高度来考虑问题。财政是政府的理财之政，所有政府与市场之间关系几乎都能在财政上得到反映，衡量非税收入征管有效性的标准也就应该是能否在推动发挥市场主体作用的同时，更好发挥政府职能作用，简而言之，就是要有利于建立服务型、法治型政府。至于前述其他制度目标，不管是有助于推进“四个全面”，还是一些更为具象的目标，严格来说都不能说是非税收入征管有效性的总体目标，因为它们在这一制度安排中所处的层级是各不相同、主从有异的。如不管是合理分配税费负担，理顺收入分配秩序,还是将全部非税收入都纳入预算管理，都内化于建立现代财政制度这一目标之中，相互间实际上存在一个递进关系。因此，非税收入征管有效性的最终制度目标只能是建立服务型、法治型政府，而建立现代财政制度、优化资金管理等都只能作为次一个或更次一个层级的目标。
参考文献
[1]本书编写组：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]人民出版社.2013
[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]人民出版社.2013年版
[3]党的十九大报告辅导读本[M],北京:人民出版社2017年版
[4]张瑞琰：国有资本经营预算研究[D]西南财经大学,2008
[5]王燕青:我国非税收入规范化管理研究[D]山西农业大学,2013
[6]王强､张波:我国农村税费制度的有效性分析[J]税务研究.2005.12.
论文作者:张瑞琰
论文发表刊物:《知识-力量》2019年10月41期
论文发表时间:2019/9/11
标签：税收论文; 制度论文; 政府论文; 模式论文; 环境论文; 有效性论文; 目标论文; 《知识-力量》2019年10月41期论文;