中国生育政策的选择：基于东亚、东南亚地区的经验，本文主要内容关键词为：东亚论文,东南亚论文,中国论文,经验论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际社会通常将低于更替水平的生育率称为低生育率，而将低于1.5称为很低生育率，将低于1.3称为超低生育率(Kohler，Billari and Ortega，2002；Caldwell and Schindlmayr，2003)。低生育率现象正在全球蔓延，越来越多的发展中国家也加入了很低生育率国家甚至是超低生育水平国家的行列(United Nations，2011)。
人口学者认为，总和生育率低于1.5并持续多年，会对未来的人口数量与结构产生重大的影响，并且在短时间内难以恢复到更替水平(Lutz，Skirbekk与Tesa，2006；McDonald，2006)。而超低生育水平产生的人口后果更为严重。因此有了“低生育陷阱”的说法：生育率一旦下降到一定水平(TFR=1.5)以下，还会不断下降，很难甚至不可能逆转(Lutz，2005)。
无法否认，低生育水平已成为中国人口的基本国情之一。联合国人口司估计中国2010年生育率为1.64，与中国原国家人口计生委的估计(1.6～1.8)十分相近。近期生育意愿与生育行为的研究都发现，目前的年轻人都倾向于少生与晚生，中国的生育率并没有到达谷底，还有进一步下降的空间(郑真真，2012；李建新、骆为祥，2011)。由于中国生育率下降的性质与影响机制与西方国家不同，有学者认为中国离极低生育率为时不远了(陈卫，2008)。由此看来，全国生育水平还将保持着下降的势头，很有可能迈入超低生育水平国家。
生育率下降越多，偏离更替水平越远，对人口的结构性破坏也越大，对未来中国长期可持续发展威胁越大。如何完善现行的生育政策日渐成为社会关注的问题。生育政策完善是事关中国人口、经济与社会可持续发展的重大问题。人口惯性与人口再生产的特征都决定了生育政策的制定要有远见，要将政策的近期目标与长远发展目标协调，不能操之过急，但也不能延误时机。
中国现行控制人口的计划生育政策在生育率的下降中起到了非常重要的作用。以往关于我国生育率下降的讨论往往过多地强调我国政府主导的计划生育政策的特殊性，而忽略了生育率下降的普遍性以及与其他国家的相似性。全球低生育率的蔓延以及中国区域内生育水平差异的缩小，都说明了生育率正在“从分化到趋同”，说明人口发展规律的普遍适用性(陈友华，2011)。
他山之石，可以攻玉。论证中国生育政策未来走向，不仅要对中国人口形势进行准确的判断，还要把这一政策置于更广阔的全球视野下。深入观察与分析一些相似国家/地区生育政策调整的历程，论证生育政策演变背后的逻辑，并与中国当前的人口、社会经济状况进行比较，为十字路口的中国生育政策抉择提供国际经验。这正是本研究的意义。
1 选择新加坡、日本、韩国与中国台湾地区的原因
东亚与东南亚的新加坡、日本、韩国与中国台湾地区在人口转变模式、历史文化、经济发展等诸多方面，与西方国家有一定的区别，与中国有很大的相似性。这些相似性可归纳为：
(1)人口转变历程的总体相似性。这些国家/地区的生育率从20世纪五六十年代开始下降，在80年代已经低于更替水平。之后下降速度有所放缓，进入21世纪后继续下降，降至1.3左右，目前正面临着全球最低的生育率(见图1)。
人口转变与社会经济快速发展同步。婚姻模式的转变被认为对这些国家/地区的超低生育率起到了关键的作用。生育率的下降与工业化、城市化、教育水平的提高、婴儿死亡率与儿童死亡率的下降同步，伴随着人们的生活方式、价值观念、婚姻家庭观念的转变。由于这些国家/地区非婚生育的比例很小，人们延迟结婚或选择不婚，终身不婚比例持续上升、平均初婚与女性初育年龄上升很快。我国的研究也发现，我国大陆有偶率下降(或婚姻危机)的趋势已初露端倪(高文力、梁颖，2011)。
(2)历史文化与家庭传统的相似性。这些地区都受儒家文化的影响，重视传宗接代，重视代际的关系，有保持大家庭的喜好；存在较强的男性偏好，“男主外、女主内”的传统性别分工较为普遍。社会普遍不认同非婚生育。
图1 新加坡、日本、韩国和台湾地区总和生育率的变化(1960-2010年)
Figure 1 Total Fertility Rate in Singapore,Japan,South Korea and Taiwan,1960-2010
资料来源：1 Eun Ki-Soo.2006.Lowest-low Fertility in the Republic of Korea:Causes,Consequences and Policy Responses.Paper Prepared for Seminar on Fertility Transition in Asia:Opportunities and Challenges.United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,18-20 December,Bangkok,Thailand.
2 Meilin Lee.2009.Transition to Below Replacement Fertility and Policy Response in Taiwan,Journal of Population 1:71-86.
3 尹豪.中国、日本、韩国低生育水平及未来人口发展趋势，彭希哲主编，亚洲社会可持续发展的策略与实践：人口、性别与城市研究.上海人民出版社，2008.
4 宋健，金益基.人口政策与国情——中韩比较研究,北京：光明日报出版社，2009.
5 金敏子.部分东亚社会针对极低生育率的对策响应.王丰，彭哲，顾宝昌编著.全球化与低生育率：中国的选择.上海：复旦大学出版社，2011.
6 Unite Nations.2011.World Population Prospects(The 2010 Revision)Highlights and Advance Tables.http://esa.un.org/wpp/Documentation/pdf/WPP2010_Volume-I_Comprehensive-Tables.pdf.
(3)国家福利制度的相似性。这些国家/地区受新资本主义经济的影响很大，都没有实行社会民主主义制度，基本上是自由主义福利模式。由于传统的家庭结构十分牢固，政府在家庭福利方面的作用比较小。中国经济起飞晚，但政府对家庭福利的投入同样非常有限。
(4)人口政策轨迹的相似性。新加坡、韩国与中国台湾地区从1960年代开始都曾经推行过控制人口增长的计划生育政策。这被认为对生育率的下降起到了重要作用，在全球被认为是计划生育的典范(金敏子，2011)。日本虽然没有向世界公开宣布人口控制政策和目标，但二战后期它宣布人工流产和绝育合法化、广泛推广避孕措施的举措也表明政府控制人口的决心。更重要的是，这些国家/地区在20世纪后20年里，都先后对生育政策进行了调整，比中国先行了一步。其政策调整前后的动因、过程及效果可为中国生育政策的完善提供参考。
2 新加坡、日本、韩国与中国台湾地区的生育政策
2.1 控制人口的生育政策之动因与成效
这4个国家/地区在20世纪五六十年代都开始实施以控制人口增长为目的的生育政策(见表1)。政策出台主要由于第二次世界大战之后出生率大幅度上升导致人口绝对量增长很快，政府在资源有限条件下希望发展经济。广泛应用“人均”指标来说明人口过快增长的负面影响，说明“人口多对国家发展不利”，成为这些国家普遍采用的宣传内容。
除新加坡以外，其余3个国家/地区的生育政策之所以出台，还深受这一地区美国的东亚地缘政治战略的影响。以台湾为例，台湾当局在美国政府的帮助下开始酝酿限制人口增长的政策。美国不仅给予了大量的经费支持，还通过美国人口咨询局(The Population Council)在人员、技术、数据上给予了培训和指导。可以说，台湾地区计划生育政策的出台、推广的每个过程几乎都渗透着美国东亚地缘政治的战略设计(蔡宏政，2007)。
除日本外，这些国家/地区的计划生育政策都是政府主导的，并且都形成了一套与之相配套的政策制度。共同点在于：政府建立专门机构来负责计划生育事务，或指定由某一政府部门来负责，这使得计划生育政策得以快速推行；在全社会开展控制人口增长合理性的宣传教育，宣传少子女家庭的好处；提供免费或低偿的避孕节育服务，开展人工流产；在经济上刺激实施节育措施的家庭，如给予这些家庭住房优惠与税收减免；将计划生育政策纳入全民经济发展计划和社区健康计划之中。
计划生育政策的出台伴随着社会经济的快速发展，加速了生育率下降。开始实行计划生育政策后，新加坡和日本用了不到10年，而韩国与台湾地区用了20年左右的时间，生育率就降至更替水平，并且继续下降。
2.2 生育政策调整的时机与过程
表1显示了这些国家与地区调整生育政策的时间，可以发现，在生育水平到达更替水平6～14年后，这些国家/地区原本控制人口增长的政策才有所松动。各国政策调整的过程有共性，也有各自的特色。
(1)新加坡：以双向生育政策为过渡，快速的政策调整
1983年，新加坡总和生育率降至1.6，距降至更替水平8年后，政府意识到这一结果大大偏离了国家保持相对稳定人口的目标。从1984年起，开始实施双向的生育政策，即限制低教育水平的人群生育，鼓励受过高等教育的妇女生育。
1986年，政府宣布要重新审视人口政策并征询公共的意见。1987年，政府最终宣布改变人口控制政策，鼓励多生孩子，并提出新的口号“如果你有经济能力的话，要3个或更多的孩子怎么样？”此时距新加坡的生育率达到更替水平已过去了12年，生育率已低于更替水平25%。
新加坡生育政策的转向非常迅速。首先，从宣传教育的改变开始，几乎在一夜之间，公共场合中限制生育的宣传海报就变成了鼓励生育的信息；之后，逐步改变了以前的税收减免政策、产假与分娩费用政策、儿童津贴等政策。由于政策效果不理想，新加坡政府在之后的20年里逐步加大了儿童津贴(婴儿花红)、增加了产假与育儿假的天数等，政策的范围也从先前的经济刺激，转向更大范围的促进工作与育儿相协调的政策。
进入21世纪以来，随着导致人们少育的原因逐渐清晰，政府的干预转向了更多的家庭与婚姻领域。比如，从2008年开始，政府资助人工受孕；从2011年起，政府开始采取措施增加人们结婚的概率，减少不婚率(National Population and Talent Division，Prime Minister's Office，Singapore，2012)。
(2)日本：渐进式的政策变革
日本经济在20世纪六七十年代增长最快，此时政府不鼓励、不限制生育，但国家支持避孕方法的提供，1970年代甚至一度打算出台直接的限制生育政策。1989年日本的总和生育为1.57，让政府吃了一惊，开始正视低生育水平，将中立的生育政策转为鼓励生育。这一事件被称为“1.57冲击”。由于日本战后老龄化进程快速，为了应对少子化与老龄化，1990年日本开始在政府部门内成立专门委员会来应对低生育率问题，此时生育率已低于更替水平17年，比更替水平低25%。
政策改革的轨迹呈现由单一干预至多管齐下的过程。一开始，日本政府主要关注孩子的抚养成本，以经济激励为主，如重点推出了儿童补贴政策，旨在减少人们抚养孩子的负担。1994年政府出台了较为全面的“天使计划”。2002年左右，政策开始关注父母生育之后的再就业问题，强调政府与社会要对孩子的抚养负责，逐步完善育儿相关的休假与托幼服务。2003年，日本的人口政策最终上升到了法律层面，出台了“少子化社会对策基本法”，不仅提高了这些政策的约束力，而且还提出了企业也要承担鼓励生育的责任、要重视全社会的意识转变。近些年来，逐步转向更全面的协调工作与家庭政策，也更重视促进性别平等，为女性创造工作家庭兼顾的社会环境，强调要站在孩子和家庭的立场上制定对策。
(3)韩国：相对保守滞后的政策应对
由于政府对低生育水平认识不足，当日本政府1989年因1.57的总和生育率突然醒悟过来开始采取了鼓励生育政策，而韩国政府在1990年代初期生育率到达这一水平时并没有动作，依然继续着控制人口的宣传。
1996年，韩国的生育率已经下降为1.6。政府开始意识到低生育率的问题。由于以往许多政策都以限制生育为目的而设计的，政府认为不宜采用直接的政策转向，而是相对保守地先出台了较为中立的生育政策，不再强调限制生育，也不鼓励生育，但是强调以下几方面的目标：维持低生育率、降低出生人口性别比、提高家庭健康与福利、提高女性就业、提高老年人的健康与福利、实现全国人口均匀分布。
政策出台后，生育率曾经出现非常小幅度的上升，但之后生育率便迅速下降，尤其在1997年的金融危机之后。1999年，韩国的总和生育率下降为1.42，2000年下降为1.47，金大中政府还无动于衷。许多学者提出有必要采取促进生育的措施。直到2002年，生育率降至1.12，政府才开始行动。
2005年，韩国制定了《低生育率和人口老龄化基本法》，法律确定了中央与地方政府在人口政策中的角色与地位，建立了低生育率和人口老龄化委员会，由总统主持，规定将每年的人口项目计划和成果向国会报告。政府出台了“123”政策，该政策鼓励国民结婚后的第一年生第一胎，将近30岁时生育第二胎。同年，韩国政府开始为国民提供免费的输卵管和输精管复通手术，并为他们生育的第3个或者第4个孩子提供抚养资助。年底，政府正式公布了《低生育综合对策》的最终方案，它规定，从2006年开始到2009年为止，将投资7万亿韩元来提高生育率。
2006年，韩国政府开始了全面的5年基本计划(2006-2010)，即“2020战略”，以应对低生育率与老龄化。这一计划的目的是指生育率提高到适当的水平，并通过完善社会经济结构来应对老龄社会。在制定过程中大量的社会活动家、女性主义者参与了讨论。政策包括大家庭税收减免、推行育儿假、对4岁以下儿童的托幼补贴等。另外，政府一直在考虑是否对独生子女家庭提供补贴，出于经费的考虑，这一政策一直没有出台。
(4)中国台湾：路径依赖导致改革姗姗来迟
1984年，台湾地区的总和生育率降至更替水平以下。学者们开始检讨当时的人口政策，指出已经不再适宜再控制生育了。但卫生署保健处则表示目前取消计划生育还言之过早。1988年中，所谓内政部表示，1989年台湾地区人口将突破2000万人，要加强推进计划生育，要筹建“国家人口与保健研究所”。相隔不到1个月，国民党中常会就在6月22日决定要改变现行的人口政策：不再强调节育和降低人口增长率，主张维持台湾地区人口适度增长。这一决定让负责这项工作的内政部很惊讶，因为许多人认为停止提倡节育，可能加速人口爆炸。在这种看法的影响下，1988年11月5日，内政部修订“‘中华民国’人口政策纲领暨加强推行人口政策方案”时，虽然增加了对人口负增长、人口老化与劳动力不足等问题的关注，但仍在重申以前人口控制取得的成果，在具体措施上，仅仅去掉了“抚养子女宽减额以2人为限”的规定。
1990年政策开始中立，不鼓励也不阻止人们生育。实际上卫生署并不支持这一政策，台北市卫生局家庭计划推广中心也极力主张继续推广计划生育。真正的变化发生在1992年后，1992年10月23日，“行政院”修订了新的人口政策，将人口增长目标由“缓和人口增长”改为“维持人口合理增长”，之后各部门才陆续取消以前限制生育的许多规定。
1993年，台湾地区开始实施“新家庭计划”，与以往的家庭计划比较，新计划在整体上更强调维持人口适量的增长，不同于过去重视人口增长率的降低。工作的重点是宣传，口号也由“两个恰恰好，一个不嫌少”改为“两个孩子不嫌多”。但是，台湾地区的总和生育率从1997年的1.77下降到1998年的1.465，而2000年(龙年)的生育率没有出现预期的拉升，反而一路直降到2004的1.18时，台湾当局才意识到低生育水平的危害。
当超低生育率的证据随后一再显现后，内务部开始尝试协调不同的声音以达成调整生育政策的共识。2008年，人口政策白皮书出版，这一政策体系中明确提出了要从7个方面的措施来提高生育率，包括完善公共育儿服务、改善产假、育儿假政策、对子女未成年家庭的经济支持、为子女未成年的劳动者创造能够兼顾家庭与工作的环境、提高生殖服务水平以及增加结婚机会等。
3 生育政策调整的特点
由于生育率在降至更替水平之后人口还在持续增长，这些国家/地区的政府对生育率降低更替水平这一现象普遍反应迟钝，直到生育率继续下降至1.5甚至以下，政府才有些警觉。从调整的步伐来看，新加坡相对快速。而韩国与台湾地区实现人口控制政策时间相对较长、政策调整相对缓慢，政策调整的阻力也比日本、新加坡大得多。比较这4个国家从限制生育转向鼓励生育的过程，可以发现几个共同点：
第一，政策的惯性作用普遍存在。原有政策实施的时间越长，政策的惯性作用越大，调整政策遇到的阻力越大，越容易形成“路径依赖”。
韩国与台湾地区实施控制人口政策的时间较长，分别为34年与30年，因此遇到了比新加坡与日本更大的阻力。阻力最主要的来自于决策者、民众对人口数量问题的固化认识。
社会学家福柯的权力-知识理论可以用于解释政策调整的阻力。台湾地区生育政策调整就是这样的典例。在提倡控制生育的24年里，台湾当局支持计划生育相关理论知识的发展，大量关于“人口增长影响国家发展”的知识与言论广为传播，行政权力推动了这些知识的扩展，形成了权力-知识综合体，这些理论知识以理性、真理的形象铭刻在人们心中，成为人们不言而喻、自愿遵守的共识，计划生育政策从而形成了自我强化的机制。长期计划生育所带来的价值观与思维习惯使政府与社会对人口老化等问题认识迟钝，以至于成为阻碍变革、影响决策的权力。
由于人口惯性作用，人口仍在持续增长，人口密度仍然很高，这也影响了决策者的决策。台湾地区人口密度在2000年为632人/每平方公里，远大于日本(340人/每平方公里)和韩国(464人/每平方公里)。这可以部分解释为什么台湾当局不愿意调整持续多年的控制人口增长的生育政策。
第二，政策调整往往与执政党、团队的更迭相关。
新加坡的政策变革之所以这样快速，与新加坡政治体制不无关系。新加坡政府长期由人民行动党执政，这一政党一直将人口政策作为整体发展战略的一个重要部分。由于它的主导地位以及很强的执行能力，它在政策制定上并没有遇到国内其他政治力量的干扰。这使新加坡的生育政策能够做出快速的调整(Mui Teng Yap，2005)。
在日本、韩国与台湾地区，都实行选举制，执政党经常出现更迭现象。一般来说，执政团队的变化往往会影响政策出台的效率以及政策的持续性。甚至是执政党不变，但主要领导人的变化，也会对政策产生一定的影响。为了保持政局的平稳过渡，台湾当局不倾向于对现有政策进行较大的调整与修改，特别是政策还存在较大争议的情况下。而新上台的执政团队也不一定会完全照搬上一任的观点，而是会根据自己党派的执政主张进行修改，甚至是彻底推翻后重新制定政策。台湾地区的人口政策白皮书原定为2005年出台，但由于2008年的“总统”选举，其中人口流动的部分涉及与大陆的关系，非常敏感，因此不得不推迟到2008年(Toru Suzuki，2009)。而韩国和日本则在这段时间出现政局动荡，国家总统与首相更换频繁。这些政治因素都对政策调整产生了影响。
第三，决策过程的民主性与科学性有利于政策的调整。
这4个国家/地区的案例生动地展现了政策变革过程中各种力量的博弈，而在政策变革过程中，各种社会力量参与其中并发挥了作用。
从科学性上看，在政策变革之前，这些国家/地区都专门组织专家咨询委员会，对政策变革的必要性进行充分的论证。专家有不同学科背景，在较为充裕的时间内进行科学研究，提供了有说服力的数据与观点，促成了决策者的决定。
从民主性上看，这些国家/地区都有相对民主的社会政治环境，都曾经在社会上开展了针对生育政策问题的讨论。在新加坡，政府公开征求民众的意见。在韩国与台湾地区，不同利益团体的声音此消彼长。
在生育政策的问题上，女性的利益最不能忽视，无论是控制生育还是鼓励生育，妇女是生育的直接经历者，都直接受到政策的影响。因此，在涉及生育、人工流产的政策上，非常有必要听听女性团体的利益诉求。在生育政策调整的过程中，台湾地区的妇女组织参与了许多政策咨询活动，还在媒体上踊跃发声。因此，在2008年台湾当局出台的“人口问题白皮书”中，充满了性别平等的价值观。
第四，政策调整经历过渡期，并呈现渐进式。
这些国家/地区，从限制生育到鼓励生育，都或长或短地经历了一段政策中立的时期(新加坡的双向政策也可以理解为中立政策)。在日本这一时期最长为20多年，韩国为9年，中国台湾地区为18年，新加坡仅为3年。
这些过渡政策的出台是一种政治策略，客观上讲，这一过程起到了缓冲和过渡的作用，可以减少政策急剧变革带给各领域的震荡，也为清理与废止原来的配套政策、重新建立新政策留出时间。
这段时间内，这些国家/地区政府会试探性地出台一些温和的新人口政策。这些政策往往不是以提高生育率为目标，不再强调限制生育，而是强调适度生育，保持现有的生育水平，但并没有出台强有力的政策来鼓励生育，而是逐步地取消以往限制生育的政策。另外，往往制定了更宏大的目标，如提高人口素质、改善国民福利，治理出生人口性别比失衡等。
政策的渐进式调整还表现为，转为鼓励生育的立场后首先出台的新政，往往是相对容易实施的，呈现由易到难的进程。例如，在新加坡与台湾地区，首先改革的都是改变原来针对小家庭的税收优惠为对大家庭的减税。而大范围发放的儿童津贴，因其关系到国家的财政能力，一直没有在日本、韩国与台湾地区出台，新加坡的“婴儿花红”也是在一开始低标准的基础上经过许多次调整才上升到现在的水平。日本的政策变革并没有一开始就触及顽固的企业加班文化，而是经过历次的改革后才提出要求企业要创造适合育儿的环境。
第五，政策调整过程中伴随着传统家庭价值观的重塑。
这些国家/地区生育率的下降，与婚姻家庭的变动直接相关。因此，政府希望通过保留家庭价值观来挽救生育率。新加坡在这方面最为突出。政府改变生育政策的同时，还在全社会开展了家庭价值观的重建活动，强调家庭的重要性，希望能够最大限度地保留传统的“亚洲式家庭价值观”，即人们结婚并在婚内生育，与父母同住，保留传统的大家庭。在其2001年公布的《家庭宪章》中，清楚列出了家庭生活方面的权利和义务，强调政府将在政策上支持家庭。
韩国鼓励生育的政策文件中体现出韩国政府强烈的传统家庭价值观，并且试图通过政策极力维护它。比如，在2006年出台的5年计划中，一再强调人们要重视婚姻、家庭的价值及生育、养育孩子所能带来的欢乐，并且表达了对单身及丁克一族生活方式的批判。
台湾地区的政策高举着女性主义的旗帜，它的人口白皮书中也使用了相当的笔墨描述建立家庭友好型工作环境的重要性，但它的基本出发点是传统家庭与生育的价值；比如，政府出台“青年安心成家专案”鼓励青年安家结婚，从而促进生育。
日本政府也期望保留传统家庭价值观，但它一直在表述上相对谨慎。在日本，大多数人认为政府没有权力决定家庭组织形式和个人的生活方式(Caldwell 2006)。日本政府1999年一项“不育儿者非为人父”的口号曾引发强烈抗议，因为日本普遍工作时间长，很难让员工兼顾家庭。尽管2004年发布的“支持计划”有一章题为“了解生命的价值及家庭的作用”，但该章篇幅很短，并且竭力避免使用冒犯单身及丁克一族的用语(Toru Suzuki，2009)。
4 他国和地区政策调整后的内容与效果
从调整后的政策内容看，这4个国家/地区整体都遵循了欧洲国家鼓励生育的政策框架，主要通过降低生育与抚养子女的成本(如，发放儿童津贴、改善孕产假与育儿假、税收减免、完善托幼设施)以及促进就业的性别平等(鼓励母亲产后回到工作岗位等)来实现。
新加坡的政策改革最早、出台政策最多、最全面，国家也最为慷慨。在政策上，它几乎照搬了所有西方发达国家曾经用过的鼓励生育的政策，而且还结合本国特色，加大了生育与住房优惠方面的联系，鼓励3代同居；减少了儿童照料的负担，祖父母照料幼儿享受减税、雇用外籍女佣的税收减免；国家较早就成立了机构帮助单身汉结婚，并且出台资助辅助生育的政策。它对于家庭的现金补贴和经济刺激是最高的。
日本鼓励生育的政策主要集中在直接补贴生育和抚育上，它的特点在于强调增加幼儿日托设施。韩国政府针对儿童教育成本较高的问题，出台课后辅导计划，减少有低年级小学生的家庭在课后辅助上的高额支出，并从2006年起，减免了试管婴儿的费用，从2008年开始实施“免费生育”政策。
台湾地区的政策措施侧重于减少抚养孩子的负担，增强女性的社会经济地位；比如，它实行了实施幼托整合制度，减少家庭抚养的压力，设立了特定身份妇女创业，每人最高可贷款百万元新台币，3年内免息(李帅，2011)。
从政策效果上看，新加坡政策出台最早、最多，评价也参差不齐，但到目前为止它的效果并不明显。1988年，它的新人口政策实施1年之后，生育率轻微地提高了，但被认为主要受中国传统生肖龙年的影响(Saw，1990)。但之后生育率保持在较低的水平，2002年后，又出现了下滑的现象(崔晶等，2011)。新加坡总理李显龙在2007年公开承认，出台的这些生育政策收效甚微，2008年政府公开检讨奖励生育政策，并评估现有措施的有效性(联合早报，2011)。通过原因分析后发现，婚内生育率已经得到了提高，目前影响新加坡生育率的主要原因是不婚率较高，因此，近期出台了鼓励结婚等政策，但这些政策还未能看出效果。
对于日本的政策效果，普遍认为较为悲观。日本的生育率并没有出现大幅度上升，而是呈现出相当的稳定性。从人口指标来看，终身未婚比例、初婚年龄继续在上升。比如，2005年，日本人口中男性终身未婚比例高达15.96%，比1990年的3.89%上升了近12个百分点，女性则上升为7.25%。女性初婚年龄在2008年为28.5岁，比1990年开始出台鼓励生育政策时的25.9岁提高了2岁多。这些数字表明，晚婚与不婚的问题并未因这些政策得到缓解。
韩国和台湾地区促进生育的政策实施时间还短，现在还无法判断这一政策的效果，但生育率并没有起色，近期仍然保持缓慢下降趋势却是事实。
当然，对这些政策进行评估是件非常困难的事，因为经济社会因素与政策的因素交织在一起，很难将两者严格地剥离开来。从生育率的变动趋势来看，这些国家都并未能实现生育率的回升。生育率继续下降，并不意味着这些政策是失败的，因为，如果没有这些政策的话，生育率可能会下降得更快(盖文·琼斯，2011)。
分析原因，我们发现，以下一些因素可能影响生育率回升：
第一，政策变革并不彻底，对家庭育儿的支持力度还不够大。
传统家庭价值观与女性独立自主的冲突，实际上是导致生育率下降的主要原因。鼓励家庭生育的政策必须要与女性就业政策、家庭领域的性别平等政策相衔接。当政策体系仍然在维护“男主外、女主内”的传统家庭模式，当男性家务劳动参与率没有因为这些政策而提高，女性仍要承担繁重的家务劳动与育儿的辛苦，女性就不愿意放弃职业发展来生儿育女了。另外，一些传统的家庭与育儿观念还很根深蒂固。比如，日本人倾向认为，母亲教育孩子比幼儿园好。因此妇女更希望自己带孩子(Retherford and Ogawa,2006)。
这些政策没有有效地减轻家庭生育与育儿压力。在鼓励男性参与家务与育儿方面，这些国家/地区与欧洲国家看来还有很大的差距。比如，并没有全部推出男性产假与育儿假制度、休假期间的收入水平也很难保证家庭维持原有的收入水平。儿童津贴的种类也较单一、标准也比较低，政策的补贴对于整个育儿负担来说还只是杯水车薪。
第二，政策调整的时机太晚。
韩国与台湾地区人口政策过渡期过长，没有及时出台鼓励生育的政策，被认为错过了生育政策变革的最佳时期(张俊勇、温新德，2008)。
有观点认为，总和生育率在1.8左右是较为理想的水平。因为国际经验表明，一旦生育率跌至2.7左右，将会继续下降，因此在总和生育率低于2.7的国家与地区不应采取限制生育的政策，高于1.8的国家与地区不应采取鼓励生育的政策(盖文·琼斯，2011)。因为在生育率还未下降到超低水平、保持有弹性的时候，人们的生育意愿与行为还未固化的时候进行调整，才有可能获得成功。偏离程度越小，越适合调整政策。从指标上看，在这些地区，社会经济越发达，女性初婚年龄与单身比例越大，越不利于生育率上升。
表2与表3将我国当前的这些指标与4个国家/地区调整生育政策的年份进行了对比。可以发现，新加坡与日本都在总和生育率为1.57时开始鼓励生育，两地偏离1.8的程度一致，但新加坡由于开始鼓励生育政策实施最早，当时的人均国民生产总值较低，这也许可以部分解释为什么它的生育政策当时曾一度奏效，但后来效果不明显，而日本的生育率却一直不见起色，因为两者政策转向时社会经济发展水平并不一致。 
韩国和台湾地区在生育率为1.6与1.8时开始转为中立，到1.1左右进入超低生育水平后数年才开始鼓励生育。它们与日本转向鼓励生育政策的指标显示出一些共同的特征：都是在经济相对发达的情况下进行政策调整，妇女普遍受到高中以上的教育，平均初婚年龄在25岁以上；当时人口已经进入了老龄，出生率在10‰以下，人口预期寿命在75岁以上，少儿比16%～19%之间。也就是说，它们选择在其他方面较为接近，而生育率比日本低得多的情况下转向鼓励生育。这也许预示着，这两地政策调整的预期不容乐观。
还要看到，未来这些国家/地区的经济发展仍面临着很大的压力，全球化和现代化的进程将进一步加速，企业的竞争压力仍然很大，就业不稳定，众多社会、经济与文化的因素都对生育产生了不友好的环境。这会自然抵消鼓励生育政策的作用。这也说明，生育率存在着持续下降的内在动力，一旦低生育率成为社会普遍准则，那么即使在经济高度发达的条件下采用鼓励生育的政策，要扭转生育率的下降非常困难。
5 对中国的启示
假定中国的生育水平为联合国人口司估计的1.64的水平，偏离1.8的程度还不大。将中国与这些国家地区的社会经济发展与其他人口指标相比(见表2与表3)，2010年从全国来看，无论从人口发展指标还是社会经济发展水平，均还未达到那些国家/地区当时的水平。可见，中国还存在维持现有生育水平的因素，促进中国当前生育率进一步下降的因素并不及这4个国家/地区当时强劲。目前着手开始生育政策调整的话，应该还不算太晚，政策的效果会比这4个国家/地区要乐观一些。
但是还要看到，中国的社会经济发展状况与生育水平存在着巨大的城乡差异与地区差异。在东部沿海的城市地区已多年超低生育水平，社会经济发展水平早已达到这些国家/地区当时的水平，但生育率却下降到比这些国家/地区还要低的水平。比如，上海的总和生育率2010年为0.83，人口出生率已降为1.98‰(国家人口计生委发展规划与信息司、中国人口与发展研究中心，2011)。在这些地区，社会经济发展会带来越来越多抑制生育的因素，它已取代生育政策成为中国生育率下降的主要动力。因此，这些东部沿海发达地区如果现在开始调整生育政策的话，面临的形势可能也比日本、韩国与台湾地区还要严峻。所以，中国生育政策的调整应尽早开始，至少应该要立即着手东部沿海持续超低生育水平地区的生育政策调整。
结合这些国家地区生育政策调整的案例，建议做好以下准备：
(1)广为传播人口科学知识，淡化以前只强调人口危害的片面做法，转变为全面客观的人口知识，特别要告知人们长期低生育率、人口负增长的后果。由于目前持续超低生育率的危害还未充分显现，因此人们很少能体会与认识到问题的严重性，建议在新闻媒体上多介绍一些目前持续超低生育率国家的情况，给人们传递预警信号。淡化并逐步摒弃独生子女宣传的内容，转向强调家庭和谐、强调生育的社会价值，强调抚养孩子是对社会的贡献。
(2)开展广泛的民意征询活动，创造条件让公众参与政策讨论。生育政策涉及公民的基本人权，关系到每个人的利益，说到底是公共政策，既然是公共政策，就要反映出相关利益主体的利益诉求。让利益主体参与其中，这一过程将大大增进决策的民主性。当前在学术界、网络上、新闻媒体上正在展开一些关于生育政策的讨论，包括女权组织在内的一些民间社团也积极参与其中，但这些声音还局限在小范围内，许多组织、许多利益相关方没有加入进来，也缺乏更合理的表达利益诉求的渠道。建议创造一些机会，让代表不同利益群体的公众能够参与到政策调整的讨论中来，从参与过程中获得参与感与认同感。
(3)为保证政策的平稳，建议规划出生育政策的过渡期，即从控制人口转向提倡适度生育，淡化对人口数量的要求。在适度生育的情况下，可以学习东亚国家，提出更宏大的人口发展目标，将对人口数量的关注转向人口结构、素质与分布。生育政策调整的过渡期也不宜太长，要根据情况及时转向鼓励生育。
(4)逐步改变配套的管理制度。如，减少需征收的社会抚养费；改革人口与计划生育工作考核评估体系，减少人口控制指标的权重，提倡使用有利于保持合理生育水平、有利于人口与经济社会协调发展的指标。
(5)淡化以控制人口为目标的利益导向政策。目前，我国的计划生育利益导向政策基本上是以限制生育为基本取向的，这些政策实际上形成了一个不利于生育的政策环境。建议变以往的限制性利益导向为鼓励性利益导向，淡化对独生子女家庭的鼓励，减轻对违法生育的处罚，增大对按政策生育家庭的支持，给家庭提供更多育儿上的支持、给女性更多支持以兼顾生育与工作。比如，效仿欧洲国家与东亚国家，对抚养子女的家庭给予更多的经济、时间上的支持(提供儿童津贴、延长产假，出台育儿假制度等)、减轻家庭承担的抚养幼儿的负担，提高托幼服务的可获性与质量，对祖父母帮助照料幼儿的家庭给予一定的补贴等。总之，要逐步形成一个有利于生育与抚养子女的政策环境。
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