【特约来稿】
澳门社会保障体系建设的成就分析
陈建新,张 锐,韩 睿
(澳门大学 社会科学学院，澳门 999078)
摘 要： 澳门特别行政区基于“一国两制”的成功实践，极大促进了经济发展、居民生活幸福感的提高，但也面临国际环境变化、信息技术变革、人口老龄化、发展资源不足等方面的挑战。集中回顾了澳门特区政府在提供居民社会保障、社会服务、医疗服务三大方面所做出的努力，并结合现有发展条件，提出未来澳门可以在公共行政改革、大数据应用和粤港澳大湾区建设三方面继续融于国家发展大局。
关键词： 社会保障；社会服务；医疗保障；大数据；粤港澳大湾区
新中国成立70年以来，国家在民生和福利方面取得了巨大的成就，贡献了全球减贫的90%[1]。国民的健康水平也日益提高，家庭的自付医疗开支比例与孕产妇和婴孩死亡率都有显著下降[2]。但中国目前在社会发展中也面临新挑战——“未富先老”[3]和“福利依赖”[4]等。针对这些问题，中央政府积极提出应对策略，例如“精准扶贫”和“粤港澳大湾区”的区域经济合作模式。澳门特别行政区自回归之后，不断得到国家支持，实现了经济快速发展。根据世界银行的统计数据，2018年澳门特别行政区人均地区生产总值达12万美元[5]，为世界人均收入排名第二的地区。除经济发展之外，澳门特别行政区在社会民生方面亦取得显著成就。根据澳门特别行政区统计暨普查局公布的数据，澳门2017/2018坚尼系数(基尼系数)为0.36[6]，低于世界银行的警戒线0.40。这表现出澳门特别行政区政府有关福利及津贴措施在改善住户收入分配方面发挥了显著作用。依据澳门特别行政区政府统计暨普查局2014—2017年的数据，澳门人的平均预期寿命为83.4岁[7]，且有逐年提升的趋势。澳门多项医疗健康指标领先于国际：心脏病死亡仅占澳门总体死亡率的8%，远低于全球平均水平；恶性肿瘤、肺炎、肾炎等疾病患者的死亡率也较低，这体现了澳门基层保健系统的成效和医疗水平[8]。
3)针对来压时动载系数大，顶煤冒落严重，对顶梁结构进行优化设计，解决大采高综放工作面煤壁片帮的防护及片帮问题[20]。
在应对人口老龄化的挑战中，澳门特别行政区政府一直积极完善养老保障体系，并参考世界银行的五支柱方案[9]。其中，第零支柱(社会救助)是由社会工作局提供的经济援助和敬老金(普及式转移制度)；第一支柱(社会保险)则为社会保障基金负责的社会保障制度；第二支柱(职业性储蓄计划)为社会保障基金管理的非强制性中央公积金制度；第三支柱(私人储蓄)则多是由金融机构所提供的私人退休金计划和医疗保险计划；第四支柱(家庭支持)主要是家庭支持及其他由政府部门提供的多元长者服务。澳门特别行政区政府依据世界卫生组织的定义，积极将澳门建设为“健康城市”，并于2019年3月31日，延长第71/2004号行政长官批示设立的“健康城市委员会”的存续期[10]，以确保“学校健康促进”“健康生活模式”及“烟草或健康”活动的顺利推进。卫生局秉持澳门特别行政区政府“预防优先，妥善医疗”的施政理念，通过不断完善基层卫生护理和提升专科医疗水平，深化健康城市的工作，保障居民身体健康[11]。
无论在居民收入方面还是在生活保障方面，澳门特别行政区政府均采取多方措施以保障居民生活。澳门特别行政区候任行政长官贺一诚先生提出向“优化民生、多元发展”迈进的目标[12]。其参选政纲中提出“进一步检讨医疗管理制度，研究引进居民医疗保险制度的可行性，改善医疗保障体系。进一步提升医疗服务质素，加强公共卫生防控，加强公、私营医疗机构合作，加快离岛医疗综合体和其他医疗设施建设” 。由此可见澳门特别行政区政府进一步完善社会保障的决心。
一、澳门特别行政区社会保障现况概述
社会保障体系可分为现金保障(Payment in Cash)和服务保障(Payment in Kind)两方面。随着人口老龄化和医疗开支的上涨，医社合作(医疗服务和社会服务整合)渐成社会保障体系的发展主流。医社合作包括三部分——社会保障(主要涉及养老金体系)、社会服务(主要涉及长期照护)和医疗服务。
(一)社会保障
当前，世界各国对战略性新兴产业的发展普遍予以高度重视，国家在“十二五”规划中也明确将战略性新兴产业作为发展重点，倡导建设智慧城市。智慧城市的建设一方面极大地带动包括物联网、云计算、三网融合、下一代互联网以及新一代信息技术在内的战略性新兴产业的发展；另一方面对医疗、交通、物流、金融、通信、教育、能源、环保等领域的发展也具有明显的带动作用[37]，对扩大内需、调整结构、转变经济发展方式的促进作用同样显而易见。
需要从多方面解读这个结果：第一，大多数经合组织国家采用社会保险税率越高则其基金养老保障的所得替代率越高的原则，多缴多得；第二，养老金替代率高未必与政府直接保障有关，例如，智利模式的最大特点是私营运作的强制性个人储蓄养老制度；第三，多支柱养老保障方案已经是经合组织国家的常见模式，且已发展得较为成熟，澳门特别行政区非强制性中央公积金制度才刚刚建成并处于发展阶段。除此以外，澳门特别行政区政府应按照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)规定的实行低税政策和审慎管理公共财政原则，借鉴发达地区在社会保障方面的宝贵经验(避免财政赤字、社会资源浪费、福利依赖等)，考虑澳门特别行政区整体经济发展水平来循序渐进地厘定养老金替代率。
澳门特别行政区候任行政长官贺一诚在竞选政纲中提出，要把公共行政改革放于其未来施政的首位，在良好的社会保障体系下检视各民生措施的成效和优化“以人为本”的理念；智慧城市的发展已是粤港澳大湾区内城市的重要发展方向，而相关数据整合(大数据)实为智能城市的核心；澳门特别行政区是微型开放型经济体系，这种先天不足给社会保障体系建设带来不少限制，而粤港澳大湾区建设给澳门特别行政区社会保障体系发展带来重要机遇。因此，本文从公共行政改革、大数据应用和粤港澳大湾区建设三方面提出如下建议。
(二)社会服务
针对翻译应关注译者的性别还是能力高低一直是一个被热议的话题。女性主义译者认为女性作者的作品应该由女性译者翻译，因为随着时代的变化，女性的地位一直发生着变化，而这在很大程度上影响这女性作者的人生观、价值观、婚姻观，家庭观，事业观等各个方面。而女性译者可以以女性特有的视角来深刻体会女性作者写书时的心境，因而翻译出的作品无论在思想上还是用词上都更能精准地传达女性作者的写作意图。然而，译者性别是决定译作精准度的最重要因素吗？译者的能力高低是否也是决定因素之一呢？
除此之外，澳门特别行政区为支持残疾人士推出《2016至2025年康复服务十年规划》，规划涵盖13个服务范畴，共约350项行动方案，包括残疾预防和鉴定、医疗康复、学前训练及托儿所、教育、工作就业和职业康复、住宿照顾、社区支持、社会保障、残疾人士自助组织发展、无障碍环境建设(通道设施和交通、信息及通讯科技应用)、康体及文艺活动、公众教育等[20]。规划同样分为短期2016—2017年、中期2018—2020年和长期2021—2025年三个阶段按序推行。值得注意的是，规划中提到的跨部门策导小组，包括社会文化司司长办公室、法务局、民政总署、统计暨普查局、劳工事务局、卫生局、教育暨青年局、体育局、高等教育辅助办公室、社会保障基金、土地工务运输局、房屋局、交通事务局等部门，各部门将根据本部门的业务共同协调推进康复工作。规划同样提出设立监察、评估和检讨机制。《2017年度评检报告》的具体内容包括：研制“残疾人士住宿服务需求及服务配置工具”，评估残疾人士对住宿服务的发展需求，研制相应的需求评估及服务配置工具等[21]，进一步保障残疾人士的生活。
正如之前提到的，澳门特别行政区有“健康城市”之称，居民平均寿命较长、婴儿死亡率较低与政府倡导的健康城市密不可分。“健康城市2019”从“步出健康”健步活动开始，配合不同主题，包括健康饮食、规律运动、不吸烟、限酒、减压，借此活动培养澳门居民的健康生活习惯，贯彻预防优先理念。澳门特别行政区为保护公众尤其是青少年免受烟草危害，降低市民因烟草导致的疾病或死亡率，于2018年1月1日实施修订《新控烟法》，具体措施包括：违法吸烟罚款最高金额将由600澳门元调升至1 500澳门元；扩大禁止吸烟范围，除机场及娱乐场可设吸烟室外，所有室内公众场所全面禁烟；巴士站及的士站十米范围内不准吸烟；电子烟将纳入规管范围，除了不准售卖以及不得进行广告促销外，在禁止吸烟地点吸食电子烟亦属违法；法律生效后，烟草制品不得公开展示；娱乐场内不得销售烟草制品[28]。2019年更提出除按新标准设立并获许可的吸烟室外全面禁烟[29]，并基于电子烟对人体造成的损害，加强对电子烟的管理力度[30]。澳门特别行政区社工局联合澳门欧汉琛慈善会医疗中心和澳门戒烟保健会通过不同渠道宣传烟害和推动戒烟活动[31]。
(三)医疗服务
澳门特别行政区自2004年启动“健康城市计划”后成为世界“健康城市”运动中的佼佼者，不断在“学校健康促进”“健康大厦”“烟草或健康”“健康生活模式”方面积极行动[26],得到了世界卫生组织的肯定。澳门特别行政区政府卫生局基于“妥善医疗、预防优先”的施政理念，协调卫生领域内公共及私人机构的活动，并通过专科及初级卫生护理服务、执行预防疾病及卫生推广等工作，保障市民健康。同时推出多项便民利民措施，2018年发放电子医疗券，2019年继续以电子医疗券方式向每位受益人发放600澳门元。此外卫生局继续推动“电子健康纪录互通系统”先导计划，通过建构医疗信息互通平台，实现卫生局辖下仁伯爵综合医院、卫生中心和镜湖医院的病历资料互通，医生在诊症时实时了解就诊者在不同医院的医疗记录，减少重复检验、错误用药等情况，为就诊者提供更准确与适时的治疗[27]。
在社会服务方面，澳门特别行政区政府为贯彻落实“家庭照顾，原居安老；积极参与，跃动耆年”的方针，于2016年推出《2016至2025年长者服务十年行动计划》，具体分为短、中、长期三个阶段，短期为2016—2017年，中期为2018—2020年，长期为2021—2025年，计划推动“老有所养、老有所属、老有所为”共融社会的建成[17]。同时澳门特别行政区政府推出“澳门长者服务信息网”，并依据使用者的特殊性，采用无障碍设计。澳门长者服务信息网是澳门首个以长者服务为主题的一站式综合信息平台，便于用户查阅有关各类长者政策或服务的最新信息。行动计划具体分为：医社服务——支持长者增进健康，维持独立自主能力；权益保障——维护长者应有权益，提供支持保障服务；社会参与——支持长者参与社会，实现老有所为理想；生活环境——建设安全易达环境，提高长者生活质量。为确保行动计划的有效实施，政府配套推出监测、评估及检讨机制，以便因应服务需求和社会情况的变迁，对各项政策及相关服务作出适时和适当的调整[18]。《2018年度评检报告》回顾了2018年行动计划的具体工作，包括提升市民查询申请安老院舍的申请进度、服务分配结果及轮候次序等资料的便利性。社会工作局于2018年11月15日推出“统一评估及中央转介机制轮候信息平台”。为支持具有工作意愿和条件的长者继续就业，社会工作局于2018年11月推出《共创耆职长者社企资助计划》，通过财政资助、营商培训及技术咨询等方式，支持成功申请的社团创立适合长者的就业岗位与工作环境，支持长者实现老有所为[19]。
此外，按照养老保障机制及《2016至2025年长者服务十年行动计划》与《2016至2025年康复服务十年规划》的中期阶段规划，澳门特别行政区政府于2018年邀请相关研究团队就澳门推行照顾者津贴的可行性进行了研究。根据研究团队的意见，需要在采用科学的评估方法衡量被照顾者的需要的基础上，明确照顾者的定义。目前澳门特别行政区推行照顾者津贴政策的基础与时机尚未成熟，建议先在现有的服务分龄和类别等基础上，制定以照顾者为本的系统性政策框架及服务体系，以便更科学和合理地确定照顾者津贴在其中的定位和作用；并进一步探讨前述各项政策课题及可行性因素，以便稳步规划和推动照顾者津贴政策的应行方案[22]。澳门特别行政区候任行政长官贺一诚也针对照顾者津贴给出意见：“照顾者津贴要有清晰定义，包括是否涵盖护老者，否则会产生矛盾。可先研究推行试点，给某类低收入或无收入的照顾者，再逐渐放宽至不同阶层。”[23]可见澳门特别行政区在社会服务方面已经从停留在“官办民营”[24]阶段，渐渐往以顾客导向的照顾管理模式方向发展[25]。
第三，现代经济管理学理论与实践结合紧密有利于个人能力发展。学习本专业的学生不仅可以掌握比较全面地、系统地掌握管理科学和经济科学方面的基本理论；掌握经济管理的专业知识、基本技能；具备良好的计算机应用能力和经济应用文写作能力；具有一定的外语水平；熟悉国家有关方针政策和法规；而且还具备了社会经济调查和组织协调的基本能力，更能深刻地分析、有效地解决经济管理中的各种问题。对于个人今后的发展有很大帮助。
澳门特别行政区政府卫生局与珠海市医疗保障局于2019年7 月 1日推出“关于常住横琴的澳门居民参加珠海市居民基本医疗保险试点” 的参保方案。在横琴居住且办理了港澳居民居住证的澳门居民，可参加珠海市居民基本医疗保险，按照珠海市有关规定享受同等医疗保险待遇[32]，澳门特别行政区成为了粤港澳大湾区西部异地就医的先行代表。
“轰！”一声闷响，武成龙翻腾落地，白色长衫肢离破碎，他踉跄后退，直到退到萧飞羽身侧被萧飞羽暗涌的内劲泄去身上残余的力道才刹住后退之势。此时他脸色虽然灰败，但眼中却流露出高昂的斗志，要不是萧飞羽传音让他去换身行头……
二、建议
面对人口老龄化的压力，澳门特别行政区努力通过建设社保长效机制来保障居民养老生活。近年便通过澳门特别行政区第14/2019号法律，每年将博彩经营毛收入的3%用于澳门社会保障基金的运作，以巩固社会保障基金的财政资源[13]。澳门特别行政区政府在财政充裕状况下，参考定期的精算报告，于2013年开始向社会保障基金额外注资，分四年共注资370亿元，并把3%的博彩税收款项拨入其中，使得政府出资社会保障基金的比率由60%增至75%[14]。同时积极地宣传非强制性中央公积金制度，提高澳门居民参与非强制性中央公积金制度的信心，期望可循序渐进地让非强制性中央公积金转变成强制性中央公积金[15]。为了完善社会保障基金的养老金给付金额的长效调整机制，澳门特别行政区政府已于2019年委托学术机构进行相关研究[16]。可见澳门特别行政区政府是以科学决策来完善各项民生或福利政策的。
(一)以公共行政改革作为基础
澳门特别行政区政府《二○一九年财政年度施政报告》中总结了2018年有关施政方针的执行情况。为配合澳门特别行政区大数据应用及智慧城市建设工作的逐步推进，澳门特别行政区政府与科学技术发展基金合作，于2018 年举办了智慧城市与大数据治理系列培训课程，以提升公务人员有关数据治理能力及应用层面的认识。同时，筹办以智慧城市及电子政务为主题的“澳门公务员专题研习班”及“电子政务专责小组交流学习”活动，以便更好地开展智慧城市及电子政务工作[33]。
所谓向内发展的工作是如此:(一)毛诗字典。(二)楚辞校议。(三)全唐诗校勘记，校正原书的误字。(四)全唐诗补编，收罗全唐诗所未收的唐诗。现已得诗一百余首，残句不计其数。(五)全唐诗人小传订补，全唐诗作家小传最潦草。拟订其讹误，补其缺略。(六)全唐诗人生卒年考，附考证。(七)杜诗新注。(八)杜甫(传记)。(三)至(八)进行迄今已三年。至于何时完工，却说不定。［2］265
澳门特别行政区候任行政长官贺一诚在参选政纲中提出，提升公共治理水平，是政府施政的基础工作。澳门特别行政区政府已推行了不少具有新公共管理理念或市场化取向的行政改革，如以电子化方式处理公共服务的行政手续，以及服务承诺计划[34]；亦有不少尝试通过非政权组织推出政策，如“市政署”即是由政府界定的非政权组织，受澳门特别行政区政府所托，依法为市民提供文化等方面的服务，并向澳门特别行政区政府提供上述事务的咨询意见[35]。同时，澳门特别行政区社会保障现在处于深化相关改革阶段，特别是以新公共管理学说进行改革[36]，这些都可视为政府在公共行政改革方面的措施。因此，结合智慧城市和行政改革的工作，可以更有效地提升澳门特别行政区社会保障的成效。
(二)以大数据应用为方向
根据澳门大学社会科学学院政府与行政管理学系2018年关于《澳门社会保障制度现况分析研究》，将澳门特别行政区的养老金制度跟经合组织(OECD)的相关制度进行比较，发现澳门特别行政区的社会保障体系特别是养老保障水平较高。经合组织国家2016年公共强制养老金制度的替代率是40.6%，整体强制性养老金制度的替代率是52.9%，而在澳门特别行政区只有养老金可看作公共强制养老金制度，这两部分的指标分别是19.7%和30.2%。依循由小至大的排序，替代率越高越理想，那么，澳门特别行政区第一层养老金以及整体养老金的替代率与经合组织国家的平均水平存在差距。
智能医疗的发展将为人们提供更丰富的医疗资源和更便捷、智能的健康服务，更有效地满足人们对医疗保健服务以及增进健康的迫切需求。智慧医疗能够更好地符合信息化发展的潮流和健康生活的理念，健康和医疗的细分将从营养、运动、健康管理、疾病诊断、监护、治疗、给药等方面全面开启智能化的时代[38]。基于个人电子健康档案、信息共享和医疗大数据平台的诊断与治疗技术，也将把个性化医疗推向一个前所未有的空间。
(三)以粤港澳大湾区区域合作为机遇
中共中央、国务院于2019年2月18日印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》指出：“建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。为全面贯彻党的十九大精神，全面准确贯彻‘一国两制’方针，充分发挥粤港澳综合优势，深化内地与港澳合作，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用，支持香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，让港澳同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光，编制本规划。”[39]《纲要》作为粤港澳大湾区合作的重要指导文件，将推动大湾区内11市的相互协调、优势互补，发挥“9+2”大于11的效用。
门窗在建筑中的作用是采光、通风和围护，是最容易造成热损失的构件，为增大采光通风面积，建筑物的门窗面积逐步增大，这就给建筑节能方面提出了更高的挑战。对门窗构件的节能处理是通过改善保温隔热性能和提高门窗的密闭性能实现。目前推广使用的新型环保节能窗户有铝合金断热型材、铝木复合型材、钢塑整体挤出型材、塑木复合型材以及UPVC塑料型材等一些技术含量较高的节能产品。
澳门特别行政区政府《二○一九年财政年度施政报告》提出成立“建设粤港澳大湾区工作委员会”[40]，并下设“科技创新和智慧城市工作小组”；制定《鼓励科研创新税务优惠制度》，争取明年进入立法程序；启动科技创新发展策略研究，确定科技创新的战略定位[33]，将智慧城市的建设融入粤港澳大湾区合作。在粤港澳大湾区的发展推动下，居民的相互流动性将会进一步增强。澳门是社团文化浓厚的城市，有不少具有影响力的宗族社团，再加上中央政策的推动，都有助于澳门特别行政区政府通过善用国家经济发展策略，进一步完善自身的养老保障体系。澳门特别行政区充分利用 “一中心、一平台”的优势，将在粤港澳大湾区打造国际化的创新型城市群的努力中扮演更重要的角色。
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Macao ’s achievements in the construction of social security system
CHEN Jianxin, ZHANG Rui, HAN Rui
(School of Social Sciences, University of Macao, Macao 999078, China)
Abstract :Based on the successful practice of “One Country, Two Systems”, the Macao SAR has greatly promoted its economic development and improved the well-being of residents. However it also faces such challenges as of international environmental changes, information technology revolution, aging population, and insufficient development resources. This paper has a review of Macao’s efforts in providing social security for residents, social services and medical services, and further puts forward recommendations in the light of the current development conditions. Macao can continue to integrate into the overall national development in three aspects: public administration reform, big data application and The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area construction.
Key words :social security; social services; medical security; big data; The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area
中图分类号： D63
文章编号： 1673-5420(2019)05-0011-10
收稿日期： 2019-09-01
本刊网址： http:∥nysk.njupt.edu.cn
作者简介：
陈建新，澳门大学助理教授，公共行政硕士课程主任，博士生导师，研究方向：社会保障。
张 锐，澳门社会保障学会研究员，澳门戒烟保健会研究员，澳门大学社会科学学院公共行政硕士研究生，研究方向：社会保障。
韩 睿，澳门社会保障学会研究员，澳门戒烟保健会研究员，澳门大学社会科学学院公共行政硕士研究生，研究方向：社会保障。
(责任编辑：范艳芹)