教育公益性的重新解读——兼论教育的公益性与产业性关系，本文主要内容关键词为：公益性论文,性关系论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着教育界对教育产业性争论的方兴未艾，有关教育公益性的探讨正日益增多。不少人撰文以“教育是一项伟大的公益事业”为由，贬抑甚至否认教育的产业性。其实，现代教育具有多重属性。远非“公益事业”四个字可以概括，教育的公益性与产业性也不是简单的非此即彼关系。本文试图在理顺教育公益性与产业性关系的基础上重新解读教育的公益性内涵，使其在新的历史时期得到丰富和完善，并在教育实践中真正得以体现。本文中的教育主要是指学校教育。
一 关于教育公益性内涵的一般概括
尽管目前理论界对教育公益性的探讨颇多，但对于“何谓教育的公益性”这一问题的回答却是众说纷纭、莫衷一是。这其中既有计划经济时代视教育为纯福利事业的思想烙印，又有从教育活动区别于经济活动的特殊性出发，否认教育产业性的潜台词。归纳起来，不外乎以下五点：
1 符合社会公共利益
我国《教育法》第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。任何教育活动的开展，都应该遵守这一规定，通过满足社会教育需要、培养社会所需要的人才来增进社会公益与福利。一般而言，凡依法举办的教育，都能够满足符合社会公共利益的公益性要求。
投资办教育既可以带来社会收益，又可以产生个人收益，只是不同层次、不同类型的教育社会收益率与个人收益率所占的比重不同而已。有些类型的教育社会收益不明显，似乎只有受教育者本人从中受益了，但其所产生的收益不可能完全由受教育者个人享有，总有一部分收益溢出，从而增进社会福利。
2 不以营利为目的
众所周知，教育的本质是育人，教育的目的是培养高素质的人才，为社会服务。如果允许学校及其他教育机构以营利为目的，势必导致一部分学校举办者因过分追求经济利益而不惜牺牲教育质量，以利润最大化目的取代教育的育人目的，从而丧失教育的基本使命。基于以上考虑，我国《教育法》对学校及其他教育机构的举办做出了“不以营利为目的”的法律规定。
“划分以营利为目的办学的标准，不在于学校及其他教育机构是否有收入，也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。”（注：苏君阳：《解读“不以营利为目的”》，转引自人大复印资料《教育学》2001年第9期）因此，判断举办教育是否以营利为目的的关键在于办学盈余的处置：如果将办学盈余用于学校举办人员和管理人员的利润分红，就是以营利为目的，就违背了教育的公益性规定。
3 由国家举办
随着义务教育制度的产生与发展，教育在近现代社会变成了一种国家的权利和责任。现代国家政权都把教育纳入国家对社会公共事务管理体系之中，通过立法、执法等政治程序及手段，授权政府建立教育机构，依据法定标准设置教育设施。
现代社会，国家办教育被视为体现教育公益性的重要方面，主要是因为：首先，政府是维护社会公共利益的公共权力机构，是社会公共活动的管理主体，政府应当为全社会提供包括义务教育在内的公共物品，并把发展教育事业作为增进社会公益与福利的主要措施之一。其次，政府参与教育服务，可以使全社会各个阶层的人都享受到基本的教育服务，缩小不同地区、不同收入人群在接受教育服务方面存在的差距。再次，由于存在社会福利外部效应，政府等公共部门提供社会服务比私营部门提供的效率要高。因而，发展教育（尤其是义务教育）便成为国家及其政府最主要的社会事务之一。在我国计划经济时代，国家通过全额拨款、无偿提供的方式包揽了所有的教育，无论是办学主体、经费管理方式，还是招生培养模式、就业方式，都处于国家的直接控制之下。
4 追求平等
平等是教育公益性追求的最终社会目标之一，它具体是指全体社会成员共同享有而且平均享有社会教育资源。教育平等通常包括公民受教育权利的平等、受教育机会的均等和学业成功机会的均等。
受教育权利的平等往往被各国写进宪法，由国家法律保证每个公民不分民族、性别、信仰、经济地位、地理环境，都有平等受教育的权利。受教育权利平等的法律规定在现实中体现为全体社会成员受教育机会的均等、学业成功机会的均等。
当一个社会能够向其成员提供的教育资源极为有限时，教育平等的理想只能逐步实现。教育平等的目标，首先是在承认公民受教育权利平等基础上实现教育机会的均等，亦即教育起点的均等。接着，教育平等的目标应当定位于实现教育资源配置的均等，在受教育的条件、年限、基本教育内容和教育过程中平等地对待全体学生。教育平等的最终目标是在承认个体差异的前提下，向每个社会成员提供使其天赋得以充分发展的教育机会，也就是取得学业成功机会的相同。尽管这一目标显得很遥远，但不能因此否认教育发展朝着这个方向努力的必要性。
5 强调非经济价值取向
教育的公益性强调教育的非经济价值取向，强调培养学生的人文精神，体现社会对人才的道德、精神和文化要求。在教育目标定位上将教育的社会效益放在第一位，要求教育的经济效益从属于教育的社会效益。在教育内容上重视艺术和人文学科，侧重培养学生的人文素质。
二 从教育的公益性与产业性共存的角度重新解读教育的公益性
尽管教育的公益性历来是教育的重要属性之一，但不能因此贬抑或否定教育的产业属性；尽管教育的公益性与产业性存在着许多相对立的内涵规定，但也不能因此认定二者是简单的非此即彼关系。作为同一事物的两个方面，教育的公益性与产业性是可以共存的。
1 不以营利为目的的教育公益性内涵与教育的产业性
教育营利问题是当前教育理论界争论的热点之一，也是研究教育公益性与产业性无法绕开的问题。关于这一问题目前主要有三种观点：第一，教育作为一项“伟大的公益事业”，是不允许营利的，更不允许以营利为目的，否则教育的公益性就得不到保证。（注：刘长明：《教育是永恒而崇高的育人事业——兼评教育产业化种种》，转引自人大复印资料《教育学》2001年第5期）第二，教育是可以营利的，但不得以营利为目的。前者体现了教育的产业性，后者体现了教育的公益性，二者因此是不矛盾的，可以共存[1]。第三，教育能够营利，而且应当允许其营利，营利与不以营利为目的的区分是没有意义的。（注：何农、姬焕芳：《论民办教育盈利的可行性》，转引自人大复印资料《教育学》2001年第12期）
显然，第一种观点侧重于教育的公益性取向，第三种观点则侧重于教育的产业性取向，而第二种观点带有强烈的折衷调和味道。在这里，教育的公益性与教育的产业性被摆在了尖锐对立的位置，是否以营利为目的成为教育公益性与产业性的分水岭。尽管目前法律上对此已有定论，但理论界人士各执一端的争论却从来没有停止过。要弄清这个问题的实质，可以从探究法律做出“举办学校及其他教育机构不得以营利为目的”的规定的背景入手。教育法做出这一规定，其直接目的在于制止现实中以办学为名、通过不正当手段牟取暴利的不规范办学行为，其深层次原因则在于以下几个方面：首先，保证各教育机构实现育人目标；其次，保证各教育机构达到基本的教育质量标准；第三，保证受教育者的权益不受侵害。从这个角度讲，教育的公益性是否得到体现，重要的不在于是否以营利为目的，而在于举办学校和其他教育机构是否符合上述规定。
2 由国家举办的教育公益性规定与教育产业性
由国家举办各级各类教育通常被视为实现教育公益性的重要保障，但是，“如同市场存在缺陷，政府也是一个有缺陷的机构”。计划经济时代，我国将教育长期置于政府的统包统管之下，结果导致教育系统缺乏生机和活力、教育资源配置不合理、教育效率低下等种种弊端，即是明证。从世界范围看，“在许多国家，私营部门、非政府组织机构和地方社区都同样参与提供教育和医疗保健等社会服务”[2]。事实上，由国家将所有的教育包下来既无必要也不可能。考虑到预算约束，教育的公益性应更多地体现在国家对成本收益最高、收益面最广的教育领域的投资上。另外，私营部门投资教育也不是对教育公益性的必然背离，相反还有可能促进教育公益性的实现。例如，私营部门参与提供教育服务有助于减轻政府教育财政压力，使政府有可能腾出更多的资金集中用于扩大和改善农村和偏远地区的教育服务。从这个角度讲，教育的公益性关于国家举办教育的内涵规定与产业性也不是截然对立的。
3 追求平等的教育公益性内涵与教育产业性
承认教育具有产业性，将市场机制引入教育领域，将不可避免地突出支付能力在获得教育服务方面的重要性。但据此得出教育的产业性必然导致教育中的两极分化，导致“有钱才能上学、有更多的钱才能上更好的学校”的结论则显得过于武断。还以我国计划经济时代的教育体制为例，在当时，为了体现教育的福利性质，上大学不仅免费，而且还享有一定的补贴。然而，由于教育资源极其有限，事实上只有少数人能享有这种福利，而且，用全体纳税人的钱供少数人无偿享受对个人回报率很高的高等教育，非但没有实现福利本身的平等目标，反而造成了极大的教育不平等。根据“谁受益、谁负担”的原则，由个人分担一部分教育成本，反而有可能增加教育机会供给，进而实现教育平等，而这正是教育产业性的体现。另外，在教育资金的筹措方面实行产业化运作、在学校运营中引入竞争机制、提高教育资源利用效率，都有可能增加教育资源，从而增加教育服务的数量，提高教育服务的质量，使更多的人享受到更好的教育，逐步实现教育公平的目标。因此，追求平等的教育公益性内涵与教育产业性并不是必然对立的，在某种程度上甚至还具有一致性。
4 强调非经济价值取向的教育公益性内涵与教育产业性
如果从内容与形式的角度解析教育服务，那么，教育公益性强调非经济价值取向的内涵是对教育服务供给内容方面的规定，而教育的产业性则更多地体现在教育服务的供给形式上，二者属于不同层面的话题，因而不存在必然的矛盾冲突。一些人之所以把他们对立起来了，主要是因为他们对教育产业性内涵的理解有偏差。将教育的产业性理解为教育的经济功能，理解为教育对经济的长期推动作用和短期拉动作用，当然会得出二者对立的结论。但事实上，教育的产业性并不等同于教育的生产性，在办学和学校管理中引入市场机制，以提高教育效率，促使教育朝着多元化方向发展，才是教育产业性的真正内涵。从这个意义上讲，承认教育具有产业性并不排斥教育在内容上的非经济价值取向。
三 从弥补教育产业性缺陷的角度重新解读教育的公益性
教育具有产业性，但教育是一种特殊的产业，在教育领域引入市场机制，需要具备一定的前提条件，需慎之又慎。当前我国教育产业化变革中存在着诸多缺陷，这其中既有市场机制本身固有的缺陷，又有产业化条件不成熟产生的缺陷。如果不采取有效的措施加以补救，教育的产业性极有可能被自己葬送，并最终危及教育的健康发展。而要弥补这些缺陷，关键在于处理好教育产业性与公益性的关系，赋予教育公益性更为丰富的内涵。
1 信息不对称与教育消费者利益
产业性要求按质论价，但教育作为一种特殊的产业，其所提供的产品——教育服务的质量很难进行精确量化。这一方面是因为，作为师生交流对象的教育客体往往是知识、情感、价值、能力等难以量化的因素，从而导致教育服务的不可量化；另一方面，“学校的部分原材料是孩子”[3]，对同一教育活动的评价总会因人而异，带有很强的主观性。而在教育质量的确认方面，作为业内人士的校方相对非专业人士的学生及其家长而言，处于优势地位，二者之间存在着典型的信息不对称。以次充好、任意提价等投机行为可能在教育领域出现，教育消费者的利益因此得不到保证。要制止这些投机行为，就必须坚持教育公益性原则，由政府出面，建立科学的评估制度，对教育机构的办学质量进行评估，向学生及其家长提供准确的教育信息和相关咨询服务。
2 营利与教育质量
虽然营利与教育质量之间不存在在必然的负相关关系，但对于校方营利行为损害教育质量的担心并不是多余的。特别是在教育市场不完善，缺乏相应制度约束的情况下，难免会有一些办学者急功近利，不惜以牺牲教育质量为代价，为个人谋取利益。英国教育家洛克曾经说过，医生与教师犯下的错误是不可饶恕的，因为这些错误对人的影响是一生的，而且事后很难加以补救。在当今这个“教育决定命运”的时代，学生接受了不合格的教育，对其将来的发展几乎是致命的打击。因此，必须从教育公益性的角度出发，通过立法规范各办学主体的行为，对因营利而偏离育人目标、损害教育质量的行为坚决予以制止。同时要求国家加强对教育的监控能力，逐步建立起完善的教育市场，而不是简单地做出“不以营利为目的”的规定。
3 个人教育成本分担与教育平等
虽然实行个人教育成本分担制度可以从总体上增加教育平等的程度，但具体到对某一个体，则有可能加剧了教育不平等的程度。国家和社会应该对家境不利人群的受教育权利予以保护，以体现教育的公益性。这要求国家在非义务教育阶段建立完善的学生资助制度，保证那些学习成绩优秀而家境贫寒的学生有学可上。另外，通过实行个人教育成本分担制度增加社会对教育的投资总量，进而增进教育平等程度也是有条件的，它要求政府将因此节省下来的那笔公共教育开支保证用于发展边远贫困地区的教育，而不是挪作他用。
4 非政府教育投资与政府教育投资责任
教育产业化运作拓宽了教育经费来源渠道，在一定程度上减轻了政府教育支出负担。一些地方政府因此将教育产业化当作了推卸教育投资责任的“法宝”，在当地中小学教育改革中简单地提出政府财政对学校的“脱钩”、“断奶”、“剥离”，完全忽视了教育的公益性，从一个极端走向另一个极端。[4]其实，教育具有产业性并不等于不要政府教育投资，任何时候，政府对教育都负有主要责任，只有国家作为教育投资的主体，才能体现教育的公益性，才能保证教育健康、持续地发展。在教育的市场化运作过程中，政府教育投资还有助于消除市场制度的盲目性，优化教育结构。例如，对于热门专业，政府可以通过减少甚至取消对其原有的财政支持，提高其收费标准，抑制过于旺盛的教育需求；对于社会发展必不可少的冷门专业，政府可以通过加大投资力度，降低收费标准，甚至以提供补助的方式吸引学生就读，增加教育需求。