遏制“返贫”现象实现“国家八七扶贫攻坚计划”的思考，本文主要内容关键词为：现象论文,八七论文,计划论文,国家论文,返贫论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，由于历史的、自然的和经济的等多方面的原因，民族贫困地区一些已基本解决了温饱的贫困人口又重新陷入贫困，出现了“返贫现象”，成为当前扶贫攻坚战的新难点。解决“返贫”问题，根本的出路在于加快贫困地区的经济发展，把发展生产力作为全部工作的重点和中心任务；正确的选择是引导农民走向市场，促进传统农业的小生产与社会主义的大市场接轨；关键在于切实加强领导，纳入扶贫攻坚的整体计划，实行综合整治。只要各级党政领导高度重视农民“返贫”问题，切实加强对农村工作的领导，《国家八七扶贫攻坚计划》必将如期实现。
当前，我国贫困地区正按照党的十四届五中全会的精神和国务院的要求，加大扶贫攻坚力度，致力实施《国家八七扶贫攻坚计划》，并取得了可喜的成果。据有关方面提供的资料，全国农村目前没有解决温饱的绝对贫困人口，已从1992年底的8000万人减少到1994年底的7000万人，贫困人口占全国农村总人口的比重也由原来的8.87%下降到7.76%。但是，从整个扶贫工作来看，目前已进入最艰难的攻坚阶段，特别是由于各种原因，一些已经基本解决了温饱的贫困人口又重新陷入贫困，出现了“返贫现象”，更加大了“扶贫攻坚”的难度。面对这些新情况，采取怎样的对策措施才能遏制返贫现象的蔓延，顺利完成《八七扶贫攻坚计划》所确定的目标任务？这是当前扶贫工作所要着力解决的一个重点问题，也是巩固扶贫成果，实现第二步战略目标的根本要求。
本文试结合广西10年来扶贫开发工作的实践，对此作一初步的探讨。
一、扶贫攻坚战的新难点——“返贫现象”
广西是全国重点扶贫的省区之一，扶贫的任务十分繁重，致使80年代初全区没有解决温饱的农村贫困人口达1500多万，成为广西经济发展的一大制约因素，也是广西实现第二步战略目标首先要解决的一个重大问题。
为了加快脱贫致富的步伐，促进广西经济的更快发展，自1984年以来，在国家的大力扶持下，区党委、区人民政府对扶贫工作高度重视，抓得很紧，特别是进入90年代以后，广西在大力加快实施沿海沿边发展战略的同时，进一步加大扶贫的力度，扶贫工作初步走出一条既有较高速度又有较好效益的新路子，取得了巨大的成绩。据不完全统计，从1985到1994年的10年间，国家先后投放给广西各类扶贫资金46亿元，地方配套资金6亿元，共52亿元，同时国家还安排了钢材、水泥、化肥、柴油、汽车等大批扶贫物资，主要用于贫困地区的农田基本建设、发展小型水利、建立人畜引水工程、修建道路、安置异地开发、兴办县级工业和乡镇企业、帮助群众发展种养和加工业等开发项目，对促进广西扶贫开发工作发挥了重大的作用。据有关部门统计，至1994年全区划定的49个贫困县，累计完成砌墙保土和坡地改梯田75万亩，新增小型水利灌溉面积40万亩，改造中低产田地70多万亩，造林种果500多万亩，发展经济作物270多万亩，兴建县办工业企业1320个、乡镇企业3200个，安排了85万贫困户劳动力就业，还异地安置了5万特困人口。此外，通过以工代赈形式，新建人畜引水工程1万多处，解决了316万人、198万头大牲畜的饮水难题，修建公路2108条，总长2万多公里，解决了71个乡镇的行路难问题，直接受益群众560万人。随着生产条件的改善，有力地促进了经济的发展和群众生活水平的提高。1994年，全区49个贫困县（市）工农业总产值达326亿元，财政收入26.67亿元，农民人均纯收入720元，按可比口径，分别比1992年增长78.6%、30.43%和53.8%，使全区农村的贫困人口由1992年的800万人减少到1994年的700万人，贫困人口占全区农村总人口的比重也由原来的23.5%下降到20.5%。
但是，由于历史的、自然的和经济的等多方面的原因，广西的扶贫工作仍十分艰巨和繁重，面临许多新的问题，到本世纪末不仅要全力解决700万贫困人口的温饱问题，而且每年还要解决近20万返贫人口的温饱问题，返贫率高达10～20%。因此，解决返贫问题，已成为扶贫攻坚战中需着力解决的一个重点难题。
所谓“返贫现象”，就是指党的十一届三中全会以来，依靠党的富民政策已基本解决温饱的部分农民，由于各种原因，又重新陷入贫困。从广西来看，主要有以下几种情况。
1、贫困地区的自然条件恶劣，农业基础脆弱，抗御自然灾害的能力低，一遇天灾，已经解决温饱的贫困户又会返贫。“土地是财富之母”。特别是在生产力水平极为低下，基本上仍处于靠天吃饭的贫困地区，土地对贫困农户解决温饱具有决定性的意义，失去土地或耕地奇缺，贫困户的生活就失去依托，解决温饱就没有牢固的基础。广西目前尚未解决温饱的700万贫困人口及返贫户，主要分布在干旱缺水、土质贫瘠、水土流失严重、稳产高产农田稀缺的大石山区，自然条件极其恶劣。广西石灰溶岩山区面积多达8万多平方公里，占全区总面积的37.8%，人口2000万，占全区总人口的45%。自治区划定的49个贫困县（市）中石山地区就占44个，石山面积占总面积30%以上的贫困县（市）28个，桂西南的一些贫困县，石山面积占本县总面积的90%以上。这些岩溶大石山是典型的喀斯特地形，岩石裸露，溶洞遍布，既不蓄水，又不排涝，正是“三天无雨田干裂，一场大雨水泡田”，而镶嵌在石缝里的耕地，是“碗一块，瓢一块，一顶草帽盖一块”，粮食亩产不足100公斤。在这样恶劣的条件下，农业基础十分脆弱，抗御自然灾害的能力很低，基本上处于靠天吃饭的境地，碰上年景好，风调雨顺，农民免强可以解决温饱，一遇自然灾害，粮食失收，就又重新返贫。例如，都安瑶族自治县，全县面积4095平方公里，石山面积占全县总面积的89%，农村人口58万，从1990～1994年的5年间，全县已先后有23.2万人解决了温饱，1994年遇到特大水灾，大部分农田被淹，又有4.5万人返贫，返贫率高达19.4%。巴马瑶族自治县也是个典型的石山区县，全县22.4万人，只有耕地15.9万亩，人均0.71亩。在8万多亩的旱地中大部分是跑水、跑肥、跑土的“三跑”地，年景好粮食亩产一、二百斤，遇到干旱仅收几十斤，甚至完全失收。到1994年全县已有8.5万农村贫困人口解决了温饱，当年因水灾又有2.4万农民返贫，返贫率高达28%。马山、凌云、德保等石山区县，也都不同程度地存在着类似的情况。
2、国家在民族贫困地区进行资源开发和兴办企业时，国家企业与民族地区的经济利益关系没有完全理顺，遗留的问题较多，使一些已经解决温饱的农民又重新陷入贫困。国家在民族自治地方开发资源、建立大型企业，对带动和促进当地经济、文化建设的发展，改善和提高群众的生活水平，无疑会起到重大的推动作用。但是由于某些国家企业与当地群众的利益关系没有完全理顺，国家在征用土地、移民安置、税利返还、劳动力就业安排、产品价格优惠、带动和促进当地经济和文化建设等方面，还存在许多亟待解决的遗留问题，以致在一定程度上损害当地少数民族群众的合法权益，影响脱贫致富的步伐，甚至使一些已脱贫的农户因失去耕地又找不到别的就业门路，而重新陷入贫困，出现了返贫现象。如近年来，国家先后在广西红水河流域兴建的大化、岩滩、天生桥等3个大中型水电站，淹没区涉及大化、东兰、巴马、隆林、西林等5个国家重点扶持的贫困县（自治县），淹没耕地近12万亩，致使耕地锐减，一些地方人均耕地面积只有0.5亩，有的甚至在0.3亩以下或完全失去耕地，靠捕水库鱼为业，靠卖柴为生，基本生活难以为继，移民所得的生活补贴，因受物价上涨和通货膨胀的影响，生活水平急剧下降，不但保不住原来已解决了的温饱，反而使贫困程度更高，以致陷入绝对贫困。例如，大化瑶族自治县，因建大化、岩滩水电站，大片耕地被淹，原定国家按人平均每月补助24斤大米。现在价格放开，每斤大米售价1.50～1.80元，但只按市价中等水平补给1.20～1.30元，差价至今没有着落，当地农民既无地种，又无钱买粮，使相当部分原来已初步解决了温饱的移民又重新返贫，而且贫困程度更为严重。还有东兰县那河村，由于建水电站时因设计失误，未列入水库淹没区，但一拦坝蓄水后，水位不断上升，致使该村1万多亩耕地受淹，全村1600多户、8000多口人既无粮食，又无收入，还得不到国家的补偿而陷入返贫。
3、农村一些地方“三乱”过多过滥，部分农户因负担过重而返贫。在一个法制国家里，公民对国家所应承担的负担，除了法定的税赋以外，应该再无别的负担（战争或其他紧急状态情况除外）。但现在，贫困地区凡有一点权力的行政部门都巧立名目，从四面八方向农民伸手，乱收费、乱罚款、乱摊派的现象十分严重，使农民的负担大大加重。据调查，农村一名手扶拖拉机手，每年要承担的收费项目有34种，一般农户每年要承担的收费项目为19种，而农民所应纳税项基本上只有农业税和农林特产税两项。一些地方的农村个体户每年所交的各种费也多达10余种，支付的非正常费用为700～800元。有些农林特产品所收的费额大大超过税额。例如，林区农民销售口径为20公分的1立方杉圆木，销售价1100元，农民净得仅625元，税费负担为475元，其中税收负担农林特产税1项仅50元，而其他各种育林、生产、建设、山价、县乡提留、基金、保险等费则达425元，费额是税额的9.5倍。尾径5公分的1立方米原木，价值100多元，但从山里运到市场销售，交这费那费，农民实际所得仅20～30元，只相当销售价的三分之一。此外，一些地方罚款没有名目，随意性很大。尤其一些为民办事的政府机关竟将罚款作为创收的手段，与个人工作成绩挂钩，更助长这股歪风的泛滥。据调查，一些地区50%以上的农民都程度不同地被罚过款。乱摊派的现象，也相当突出。一些经济条件差的地方，修路、建桥、办开发区筹集所需的资金，便向农民伸手，按人头摊派。本来，对治理“三乱”，国务院和各级政府都发了不少文件，明令禁止，以减轻农民负担。但有些单位和部门却搞“上有政策，下有对策”的土政策，对政府的有关规定置若罔闻，有令不行，有禁不止，强行摊派，造成农民负担过重而返贫。
4、体制转轨后，民族贫困地区在市场经济条件下面临许多新难题和严峻的挑战。计划经济向市场经济的转变，既给民族贫困地区经济带来发展的机遇，又面临许多新的难题和严峻的挑战。过去，国家在信贷、税收、财政补贴、民族贸易和外贸出口等方面，对民族贫困地区实行倾斜政策，给予各种优惠照顾，这对扶持民族贫困地区发展经济，解决温饱，巩固脱贫成果，曾发挥过积极的作用。但转入市场经济后，这些行之有效的扶贫优惠政策却得不到了。例如，以前对缺粮的贫困地区，国家供应平价粮和化肥、农药等农用生产资料，但在市场经济条件下，少数民族贫困地区大都不是粮食主产区，既享受不到国家粮食生产补贴，从外地调入粮食运距又远，成本很高，经济基础仍很脆弱的脱贫户难以承受，不可避免走向返贫。在信贷方面，随着体制的转换，一些地方的金融部门，在比较利益的驱动下，支农的力度有所减弱，不同程度地存在着嫌贫爱富、贷富不贷贫的情况，信贷资金不断从贫困地区流向发达地区，使扶贫资金更为紧缺。而刚刚解决温饱的贫困户得不到资金的支持，经济发展不起来，脱贫成果也就很难得以巩固，返贫将成为不可避免。另外，前几年贫困县利用国家扶贫资金，上了一些项目，办了一批企业，这对发挥当地资源优势，缓解县里的财政困难，扩大就业门路，增加群众收入，巩固扶贫成果，曾起过一定的作用。但体制转轨后，价格放开，而这些企业由于信息不灵，管理不善，设备陈旧，缺乏技改资金，效益很低，正面临严峻的挑战，甚至濒临倒闭的边缘。如都安县办的16个厂，就有14个厂亏损，亏损面达87.5%。投入300多万元建起的县制药厂，因缺乏周转资金和技改资金，现已倒闭。大批亏损企业的存在，不仅大大加重了县里的财政负担，也使许多脱贫户因失去依托，减少收入而重新返贫。
5、民族贫困地区人口增长过快，农民人均纯收入水平下降而导致返贫。农村人口与经济、社会、资源、环保协调发展，有利于农民尽快解决温饱，实现小康，如果人口增长过快，势必影响农民脱贫致富奔小康的进程，甚至陷入返贫。现在，一些贫困地区，“越穷越生，越生越穷”的现象还相当严重，始终没有走出返贫的误区。建国40多年来，广西人口从1949年的1845万人，到第四次人口普查已达4224万人，人口总数增加了2379万人，增长1.3倍，快于全国同期的人口增长速度。而我区的人均耕地面积则由解放初期的1.9亩减少到1990年的0.9亩，相当于每年增加一个60万人口的大县，而减少近10万亩耕地。1990年我区粮食总产达130亿公斤，比丰收的1983年还多6000多万公斤，但人均有粮却比1983年少44公斤，不少人口增长过快的贫困地区而因此造成相当数量的返贫户。
6、贫困地区精神文明建设滞后，致使一些丑恶现象滋长蔓延，使受毒害的部分脱贫户又走向返贫。贫困地区由于经济基础薄弱，精神文明建设也相对滞后，一些地方社会风气不正，一些传统落后的陈规陋俗在人们的头脑中根深蒂固，随着群众生活稍有改善，“人情债”、“吃喝风”、“赌博风”和封建迷信等不健康的社会风气又滋长蔓延，不少贫困户刚解决温饱，开始有了些积累，不是用来扩大再生产，而是用在偿还“人情债”、请客送礼、吃喝赌博和搞封建迷信上。近几年，送礼风在一些地方泛滥，而且礼金不断看涨，大大超过农民的承受能力。一些农民为了争面子，相互攀比，讲排场，摆阔气，借债请客送礼，致使入不敷出，负债累累。赌博风在一些地方也十分盛行，屡禁不止，许多原已致富的农民经不住赌的诱惑，赌得倾家荡产，甚至酿成妻离子散，生活无着，重新返贫。据有关方面统计，农村返贫户中约有20%是赌博造成的。
7、贫困地区的一些领导对解决返贫问题有所忽视和放松，或因违背群众意愿、决策失误而带来返贫。应该肯定，我们多数的领导干部在扶贫工作中艰苦深入，兢兢业业，并取得了显著的成效，受到群众的称赞。但也有一些地方的领导干部在扶贫工作中存在急功近利的短期行为，没有把解决“返贫”问题纳入扶贫攻坚的总体计划，他们为了在任期内快出“政绩”，只抓一些容易见效的短平快项目，没有认真深入实际，做艰苦细致的调查研究，坚持从当地的优势出发，选准路子长抓不懈，结果一年一个新套套，一届一个新路子，始终摆脱不了返贫的困扰。还有的领导违背自然规律和经济规律，不尊重群众的意愿，只凭美好的主观愿望强迫群众搞开发项目，因决策失误而带来返贫。例如，桂西的一个石山区县，从土质、气候、雨量看，适于种优质烟，但当地群众缺乏大面积种植优质烟的传统和经验，烤制的技术也不过关。在群众还不愿意接受的情况下，一些领导就采取行政手段推广种烟，甚至拔掉玉米种烟，群众抵触很大，结果烟不但不能种好，而且国家、群众都受到损失，不少脱贫户因玉米失收和欠银行贷款而返贫。
8、贫困地区农村严重缺医少药，防病治病能力差，不少脱贫户因劳动力体质下降而返贫。在当前农村体力劳动仍是主要谋生手段的情况下，如果劳动者的体质下降，势必影响农业生产的发展和农民生活水平的提高。广西49个贫困县的2500多个特困行政村现已基本没有合作医疗，卫生条件很落后，不少群众生病得不到及时治疗，劳动力的体质大为下降，有的甚至长年卧床不起，无法耕种，又没有其他经济收入，很容易返贫。如都安县农村人口58万，11万多农户，30多万农业劳动力，因病不能参加劳动的占10%左右，约3万多人，涉及1万多农户，人均收入仅200多元，不能维持最基本的生活，一些原来已解决温饱的农户又重新返贫。
9、贫困地区人的文化素质低，致富能力弱而陷于返贫。贫困地区由于受经济落后的制约，文化教育事业严重滞后，人的文化、生理素质普遍偏低。据广西石山地区贫困县的统计，文盲（12岁以上）占总人口的20%以上，其中巴马、凌云、那坡等县均高于50%，隆林各族自治县甚至高达65.5%。在农业产业中拥有的科技人员，也是很少。据1992年国家重点扶持的20个石山贫困县的统计，每万个农业人口中只有农技人员4.8人，每万亩耕地只有农技人员4.6人。由于边远山区环境恶劣，信息闭塞，缺乏基本科学常识，近亲结婚现象也很严重，例如巴马瑶族自治县局桑乡的一个屯，因近亲结婚而导致的残疾率高达32.5%，人的体质大为下降，生理素质很低，不少人连基本的生活尚且难以自理，谈何致富？这种状况，严重地制约着群众脱贫致富，返贫率也就很高。
从以上所列的返贫情况看，广西每年的返贫人口占已脱贫人口的比例很大，一些地方的返贫率甚至高达30%，等于每年新增贫困人口17.7万人，大大加重了扶贫攻坚的任务。如果这一问题不解决，巩固不了扶贫的成果，不仅使我区几百万贫困人口长期处于温饱线以下，生活得不到改善，不能如期完成《八七扶贫攻坚计划》，而且不利于缩小贫富之间的差距，最终达到共同富裕的目标。同时，还应看到，返贫户多集中在少数民族聚居区、革命老区和国境边沿地区，如果不解决返贫问题，民族间、地区间的经济利益关系长期得不到及时合理的调整，将会诱发各种矛盾和冲突的发生，影响民族团结、社会稳定、经济协调发展和边境安宁。因此，解决返贫问题，扶持贫困地区全面稳固地解决温饱，加速经济发展，既是逐步缩小东西部地区经济社会发展差距的重要战略措施，也是建设有中国特色社会主义的本质和优越性所决定和要求。各级领导特别是贫困地区的领导，要进一步提高对解决返贫问题重大意义的认识，采取得力措施，遏制返贫现象的滋长和蔓延，坚持扶贫和反复贫两手一起抓，两手都要硬，努力完成时代所赋予我们的光荣任务。
二、根本的出路在于加快贫困地区的经济发展
贫困地区之所以出现返贫现象，根本的原因，就是经济发展水平低，脱贫的基础不牢固，稍遇灾害就会返贫。像广西一些集老、少、边、山、穷于一身的特困区，农民人均有粮不足200公斤，年人均纯收入不足200元，在这样低水平的条件下，返贫现象的出现是不可避免的。因此，对于返贫问题，归根到底，要靠发展经济来解决。只有经济发展了，解决温饱才有坚实的物质基础，才能最终遏制返贫现象的发生。贫困地区必须把发展生产力作为全部工作的重点和中心任务。
1、强化农业的基础地位，加大农业投入力度。经过10年扶贫开发，广西的农田基础设施建设步伐加快，农业生产条件逐步得到改善，保水田有所增加，但是，由于投入不足，农业的基础地位仍十分脆弱。据有关方面提供的资料，在整个“七五”期间，国家投放给广西的各种扶贫资金共12.85亿元，数额不算少，但按当时49个贫困县（市）1100万未解决温饱的人口计算，人均才116元，实际上能直接用于扶持贫困户搞种养项目的只有“发展资金”和“专项贴息贷款”两项共6.34亿元，人均只有57.62元。1985～1989年，49个贫困县（市）固定资产投资43.62亿元，人均299元，年人均投资只有59.82元，仅为全国人均数的17.9%。由于国家对贫困地区的资金投入偏少，农业的生产条件得不到根本治理，稳产高产农田稀缺，农业的基础地位很不稳固，致使脱贫户没有稳定的生活来源保证而返贫。因此，我们要进一步强化农业的基础地位，加大农业投入力度，加强以砌墙保土、兴修水利为中心的农田基础设施建设，不断改善农业生产条件，力争达到人均有半亩以上稳产高产农田，增强抵御自然灾害的能力，才能使贫困地区的返贫户有解决温饱的坚实基础。
农业基础设施建设投资大、见效慢、周期长，仅仅靠民族贫困地区自身的积累和有限的投入是很难解决的，对于自然条件极其恶劣的绝对贫困地区，国家应运用行政手段对社会经济利益再分配和社会发展进行宏观调控，强化投入，无偿支持。另一方面，要引导和鼓励农民加大投入，并把农田基本建设推向市场，实行“谁投资，谁受益”。贫困地区的群众要克服等、靠、要的依赖思想，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，依靠自己的力量，坚持长年修水利，大搞砌墙保土，坡地改梯地，改造中低产田，变跑水、跑肥、跑土的“三跑”地为保水、保肥、保土的“三保地”，不断提高粮食产量，保证吃饱饭，根绝返贫现象的发生。同时，要拓宽扶贫资金渠道，争取国际的援助与合作。当前，正在全面启动的中国世界银行西南贷款扶贫项目，是一次极好的机遇，我们要抓住这一机遇，用好世行贷款，把贫困地区的农田基础设施建设提高到一个新水平，为巩固扶贫成果打下牢固的基础。
2、发挥丰富的资源优势，选准经济发展的路子，使返贫户有稳定的经济收入来源。稳定的经济收入来源，是脱贫户避免返贫的一个重要方面。民族贫困地区大都地处边境山区，耕地面积少，自然条件恶劣，但资源却极为丰富，特别是山地丘陵面积很大，像广西全区土地面积3.55亿多亩（不含海域），耕地只有3900多万亩，而山地丘陵却有2.4亿多亩，占70.7%，十分宜于发展林牧业和亚热带经济作物。因此，我们要选准经济发展路子，必须把工作重点放在“山”上，在“林”字上做文章。例如桂西的百色地区，是少数民族聚居的贫困山区，全地区总人口338万，其中少数民族人口占总人口的87%。总面积5421万亩，山地面积就有4758万亩，占总面积的87%，而耕地面积只有349万亩，占6%左右，素有“九山半水半分田”之称。全地区有宜林荒山3600万亩，可利用的草山面积1500万亩，充沛的雨量和温和的气候宜于草木和经济作物生长，适合畜禽的繁育，此外还有丰富的土特产品。根据本地区多山的特点，为了充分发挥当地的资源优势，从80年代中期以来，地委、行署就致力于建立以种养为主导产业的芒果、八角、茶叶、油桐、蔗糖、烟、田七、大果山楂、用材林、养牛10大商品基地，实行农业综合开发。经过10年的努力，商品基地建设现已初具规模，并取得了良好效益。据不完全统计，到1995年全地区甘蔗种植面积已达56万多亩，水果累计面积90万亩，其中芒果种植面积达26万多亩，茶叶11万多亩，冬菜43万多亩，畜牧业已连续14年增产。1986年以来，先后有320万农村贫困人口解决了温饱，返贫率大大下降。还有崇左县根据本县可垦荒地多的特点，大力发展甘蔗生产，上思县从本县土质气候条件出发，鼓励群众发展甘蔗、松脂和药材三大支柱产业，富川县抓烟，昭平县抓林，都取得了很好的效果，不但大大增加了县里的财政收入，而且使农民的人均纯收入达600元以上，实现了富县富民同步增长，有效地遏制了返贫现象的发生。
3、大力发展乡镇企业，促进贫困地区农村经济的发展，增加群众收入。改革开放以来，特别是进入90年代以后，广西的乡镇企业出现了跨越式的发展。据有关方面提供的资料，广西乡镇企业的发展速度已连续3年居全国之首。到1994年，全区乡镇企业已达138.72万家，从业人员447.67万人，占乡镇劳动力的23.1%；总收入1472.82亿元，比1990年的104.99亿元增长13倍，平均每年递增93.53%；上缴国家税金33.16亿元，比1990年增长5.6倍，占全广西地方财政收入的30.5%；实现利税116.77亿元，比1990年增长8.67倍。乡镇企业已成为我区农村经济的重要支柱。但是，广西的乡镇企业发展很不平衡，东西部的差距较大，无论从发展速度，还是从经济总量、经济效益来看，返贫率高的桂西北都远远落后于经济发达的桂东南。从规模上看，1994年，桂东南乡镇企业从业人员占乡镇劳动力26.5%，桂西北仅占乡镇劳动力的12.1%；桂东南完成营业总收入高达792.83亿元，是桂西北67.12亿元的11.8倍。从增长情况看，1990～1994年，桂东南乡镇企业总收入增长了15.1倍，桂西北仅增长7.3倍。4年间全区年均递增93.53%，桂东南年均递增100.19%，而桂西北年均递增仅69.98%，比桂东南低了30.21个百分点。由于桂西北发展速度相对缓慢，与桂东南的差距已进一步拉大。1990年，桂东南乡镇企业总收入比桂西北高5.2倍，到1994年已达10.8倍。从效益方面看，桂东南和桂西北乡镇企业从业人员人均创造的营业收入分别为4.02万元和1.08万元，桂西北乡镇企业的经济效益明显较差。从1990～1994年的4年间，全广西乡镇企业总收入增长了1367.8亿元，其中有五成半为桂东南所创造，而桂西北的贡献份额仅为4%。[①a]因此，民族贫困地区要加快经济发展，增加群众收入，增强返贫户的经济实力，消除返贫现象，必须大力发展乡镇企业，逐步缩小与发达地区的差距。贫困地区的各级领导对发展乡镇企业要引起高度重视，党政一把手要把发展乡镇企业当作解决返贫问题的一项重要战略措施摆在突出位置亲自抓，加强乡镇企业的领导，强化目标管理，加大资金投入力度；要充分发挥民族贫困地区矿产、建材和土特产品优势，积极发展市场前景广阔、高增值型、覆盖面广的资源型加工业，并逐步发展成当地的支柱产业和拳头产品；要继续深化改革，积极推进股份合作制，多渠道筹集资金；坚持多轮驱动，多轨运行，大力支持集体企业放开发展；依靠科技进步因素推动乡镇企业的发展，大胆引进科技人才，高度重视人才的巨大作用；进一步扩大开放，积极发展横向经济联合，大力发展外向型经济，实现优势互补，共同发展。我区桂东南的玉林地区对桂西的百色地区的对口支援，现已开始启动，出现了好的势头，我们要因势利导，加大力度，快出成果。
4、理顺国家、企业与民族贫困地区的经济利益关系，带动和促进民族贫困地区经济发展。首先，国家和有关部门在民族自治地方开发资源、建设大型企业时，有责任带动和帮助当地搞好经济、文化建设和提高群众的生活水平。在当前市场经济条件下，在社会主义现代化建设的新时期，民族和地区关系中的问题，比较集中地体现在经济利益关系上，如果这些关系处理不当，将会引发各种矛盾冲突，影响社会安定和国家建设。因此，我们党和国家历来十分重视处理好国家与民族地区的经济利益关系，制定有关的政策和法律进行规范，以保障民族地区的合法权益。我国宪法和民族区域自治法都规定：国家在民族地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。在1992年召开的中央民族工作会议上，江泽民总书记和李鹏总理都再次指出：国家和有关部门在民族地区开发资源，兴办工厂企业，建设各种项目和基地，都要树立着眼于带动和促进民族地区经济发展的指导思想，在开发和建设的过程中，要同当地形成密切的合作关系。[①b]现在的问题是，这些政策和规定得不到真正的贯彻落实，当地群众得不到相应的照顾而导致返贫。因此，国家和有关部门在民族地区开发资源、兴办企业时，一定要树立着眼于带动和促进民族地区经济发展的指导思想，在开发和建设中，不能只考虑自身的要求和发展，而要同当地的建设和发展形成密切的合作关系，把国家、部门的建设开发与当地的扶贫开发紧密结合起来，通过现代企业的技术辐射，帮助和带动当地相关产业的发展，实现优势互补，互惠互利，共同发展。其次，改革投资模式，实行利益联动运行机制。要改变以往大型企业建设单纯由国家投资、国家经营管理、收入全部上交国家的传统投资模式，变成国家、当地政府、群众共同投资经营，利益分享的股份合作制的投资开发新模式，即国家和有关部门开发资源、征用土地（包括耕地）的费用不再采取一次性补偿的办法，只把指标落实到户，钱不分给个人，当地农户以土地、资源、劳力、补偿费折价入股，县、乡政府参与组织管理，国家企业负责经营，收入按股份比例分成，形成利益联动，保证当地群众有稳定的、长效的经济收入来源，把富国富县富民有机地结合起来。再次，认真落实有关的政策，充分照顾当地少数民族的生产和生活。企业给当地的利税返还要落到实处，并随着企业生产的发展和经济效益的提高而逐步加大返还的比例，如水电站每发一度电要返还5厘钱，用于库区的开发建设，要兑现。水费税要让利于群众。企业给库区移民的生活补助费，因物价上涨因素而带来的差额，要予以补足。企业招工要面向当地群众，对贫困户和返贫户，要优先安排。企业销售的产品，对当地群众实行价格优惠。企业开发新产品，发展新项目，尽可能与当地扶贫开发相结合，覆盖到更多的贫困户。同时，企业要根据自身的财力状况，每年安排一定的资金，支持当地的“希望工程”建设，普及义务教育，并协助当地政府和科技部门搞好实用技术培训，提高劳动者的整体素质，增强返贫户的致富能力。
三、正确的选择是引导农民走向市场
发展市场经济，是民族贫困地区脱贫致富的必由之路。贫困地区要解决返贫问题，就必须积极引导农民走向市场，促进传统农业的小生产与社会主义的大市场接轨，在市场竞争的大潮中求得发展。
1、以市场为导向，教育农民转变观念，促进传统农业的小生产与社会主义的大市场接轨。由于长期受自然经济和计划经济的影响，贫困地区农民的商品观念和竞争意识十分淡薄，成为农民走向市场的严重障碍。因此，我们要教育和引导农民转变观念，使他们懂得，我国确立市场经济体制的目标模式，是我们总结几十年计划经济的经验教训，经过长期实践和认识深化所得出的科学结论，是我国人民的正确选择，也是民族贫困地区进一步解放和发展生产力，彻底摆脱贫困、逐步走向富裕繁荣的必由之路。从而大胆地走向市场，自觉地按照市场供求信息，确定种养计划和开发项目，根据市场的需求情势，及时调整产业和产品结构，不断增强市场的应变能力，以生产出更多适销对路的产品，保证有效供应，获得更多的利润，增加经济收入，增强对返贫的抵御能力。
2、项目的开发要适合千家万户所能从事的产业，把发展区域经济与扶贫开发密切结合，有计划地覆盖到返贫户。农民要走向市场，必须使自己的产品在市场有销路，使产品变为商品，实现价值转换，才能有收益，也才能解决返贫问题。因此，项目开发要充分尊重群众的意愿，实现领导决策民主化、科学化。在项目开发的选择上，要立足当地资源优势，有广阔的市场潜力，适合千家万户所能从事的产业，并逐步向系列化、专业化、区域化的方向发展，把发展区域经济与扶贫开发密切结合，作为发展经济的中心任务，把经济发展项目有计划地覆盖到返贫户，努力做到一村一品、一乡一业、一个县一项支柱产业，通过公司（工厂、基地）+农户的形式，把千百万农户引向市场，走脱贫致富之路。例如，近两年来，广西百色地区10多万贫困山区农民和返贫户走出家门，来到右江河谷参与农业综合开发，大种冬菜和果、蔗，发展乡镇企业和第三产业，通过公司+农户、基地+农户、工厂+农户等形式，把农民与市场结合起来，使贫困户和返贫户很快解决温饱，走向致富的事实，就是有力的证明。
3、扩大开放，引进经济能人到贫困地区兴办企业和经济实体，使生产要素在流动中实现优势互补，带动和促进贫困户和返贫户脱贫致富。市场经济既是竞争经济，也是开放经济，不对外开放，生产要素不流动，就没有生机与活力，经济也发展不起来，因此，贫困地区要发展市场经济，农民要走向市场，必须改变长期的封闭状态，打开山门，扩大开放，从发达地区引进选用懂经营、会管理、有技术的经济能人到贫困地区兴办龙头企业和经济实体，把发达地区的人才、技术优势同贫困地区的土地、劳力及扶贫资金融为一体，实现生产要素的优化组合，使农民的生产与市场的需求结合起来，带动和促进贫困户和返贫户更快地走向致富的道路。
4、制定优惠政策，为农民进入市场提供良好的服务。广西应充分利用《民族区域自治法》所赋予的自治权，根据本区的实际，重申在计划经济体制下一些行之有效的扶贫优惠政策，并依据形势的发展和体制的变化，制定新的优惠政策，这主要包括财税、信贷优惠政策，以与社会主义市场经济接轨。例如，为减轻贫困地区农民的负担，作为对民族贫困地区的特殊照顾，国家对缺粮的贫困地区供应平价粮和化肥、农药等农用生产资料，应继续给予差价补贴，或从扶贫资金和地方财政给予部分补贴，以扶持贫困地区粮食生产。我区规定，贫困户经批准，可以减免房产税、屠宰税、城市维护建设税；贫困地区兴办的企业，凡贫困户劳动力占60%以上的，经批准可以减免所得税3～5年。这些规定同样适合返贫户，要保证执行，并根据新的情况继续充实和完善。在信贷方面，对贫困户或返贫户，银行要给予利率优惠，并优先安排，扶持他们发展商品生产。对处境困难的扶贫企业，银行要给予资金支持，帮助企业搞好技术改造和经营管理，打开产品销路，扭转亏损局面。要坚决杜绝各种乱收费、乱罚款、乱摊派，切实减轻农民和企业的负担。对边境贸易，要继续执行优惠照顾的政策，提供良好宽松的社会环境，鼓励边境地区充分发挥自身的地缘优势，积极发展与周边邻国的贸易关系，提高贸易档次，扩大合作领域，参与国际竞争，逐步与国际市场接轨，并发挥边境城镇的辐射功能，带动和促进整个边境贫困地区经济的发展，减少返贫现象的发生。
四、遏制返贫的关键在于切实加强领导
解决返贫问题，是实施《八七扶贫攻坚计划》的重要组成部分，也是一项复杂的社会系统工程，要遏制返贫现象的发生，关键在于有一个坚强有力的领导核心。因此，各级党委和政府要切实加强领导，进一步明确责任，认真把这一社会系统工程的各项工作抓紧抓好。
1、脱贫要先治愚，从发展教育这一基础工作做起，提高劳动者的科学文化素质。科学技术是第一生产力，但科学技术离不开人，是靠人去掌握和使用的，只有当科学技术物化在劳动者身上，才能把科研成果应用于现实的生产过程，转化为为直接的、现实的生产力，推动生产和技术的巨大进步，创造丰富的物质财富。特别是当今的信息时代，高新技术日新月异，突飞猛进，依靠科技进步因素推动经济发展的作用越来越突出，其所占的比重也越来越大。事实说明，劳动者的文化素质与人均国民生产总值成正比例关系，劳动者的文化程度越高，致富的能力就越强，收入也就越多。民族地区由于长期处于封闭落后的状态，几乎断绝与外界社会的正常交往，严重地阻碍着科学、文化的传播，而导致的愚昧无知和文化的贫困，是造成贫困地区贫困和返贫的一个更为根本的原因。因此，要脱贫和解决返贫，首先要治愚，大力发展教育事业。要增加资金投入，从基础教育抓起，普及义务教育，积极发展职业教育和成人教育，加强实用技术培训，大力开展科普知识宣传，提倡科学，反对迷信，提高劳动者的整体科学文化素质。
2、保持农村人口与经济社会的协调发展，实现国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步。人口问题的本质是个发展问题。人类物质资料生产和自身生产必须互相适应、协调发展，才有利于经济的发展和农民群众勤劳致富奔小康。当前，人口增长过快，人均资源相对不足，是我国民族贫困地区经济社会发展中面临的一个特殊难题，也是带来返贫的一个重要原因。因此，要解决返贫问题，必须坚持发展经济与控制人口同步进行，严格控制人口过快增长，提高人口素质，保持农村人口与经济社会协调发展。首先，贫困地区的领导要高度重视计生工作，把控制人口过快增长作为解决返贫问题的一项重要任务来抓。实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质，是我国的一项基本国策，是关系到加速农业现代化进程和农民生活水平提高的大事，也是贫困地区遏制返贫现象，改变贫穷落后面貌，尽快走向富裕之路的重要战略措施。1980年以来，广西的计划生育工作取得了不少成绩，在10年时间全区少生400多万人，节省粮食10亿多公斤，使农民的人均占有粮有所提高，返贫率有所下降。但是，由于各种因素的制约和影响，民族贫困地区的人口仍过快增长，一些地方的多胎率高达34%以上。百色地区从1949年到1984年的35年间，人口增加1倍，年均增加近5万人，平均每平公里89人，靖西县甚至高达158人，超过了全国平均水平。如此高密度的人口分布，大大超过有限耕地的承载能力，不能不使部分脱贫户返贫。应当看到，我区许多返贫率高的县都是人均耕地少，土质差，单产低，粮食难以维持低水平的自给，这类地区高度重视计生工作，严格控制人口的过快增长，对于减少返贫现象的发生，更具有特殊的意义。因此，贫困地区的各级领导要高度重视计生工作，坚持发展经济与控制人口同步进行，抓计划生育与经济社会发展相结合，社会利益导向与社会制约相结合，与帮助农民勤劳致富奔小康相结合，坚持实行区党委、区人民政府制定的计划生育责任制，把人口控制计划纳入国民经济和社会发展的总体规划，严格执行计生政策，对违反政策的要严肃查处，以保证计生指标的完成，使人口的出生率控制在12‰以下。其次，要逐步改善贫困地区缺医少药的落后状况，不断完善社会保障体系。要从根本上解除群众老有所养的后顾之忧，就要逐步改善农村缺医少药的落后状况，不断完善社会保障体系。乡镇要建立健全计生机构，充实计生力量，不断提高计生人员的业务水平，努力建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的计生工作队伍。乡镇卫生院要面向农村基层，送医送药上门，尽心尽力为群众服务。有条件的村，要办好农村合作医疗，搞好妇幼保健工作，解决边远山区群众看病难的问题。要办好敬老院，逐步完善社会保障体系，解除群众老有所养的后顾之忧，保证计生政策的顺利实施。
3、切实加强贫困地区党的基层组织建设，充分发挥农村党支部和共产党员在扶贫“攻坚战”中的战斗堡垒作用和先锋模范作用。农村党支部在贯彻执行党的农村政策、发展农村经济、带领农民群众脱贫致富奔小康、实现共同富裕和共同进步中发挥着核心领导作用。群众说：“给钱给物，不如建个好支部。”反映了基层党组织在带领农民脱贫致富中起着比物质更为重要的作用。事实说明，贫困地区能否把整个农村经济搞上去，有效地巩固脱贫成果，减少返贫现象的发生，关键在于有一个坚强有力、懂经济会经营、能组织和带领农民群众发展经济、致富奔小康的党支部，广大党员在农村“两个文明”建设中真正发挥骨干带头和先锋模范作用。一段时期以来，一些地方出现返贫现象，与那里的党组织软弱涣散、思想政治工作薄弱、精神文明建设滞后、社会治安情况不好、一些腐败丑恶现象又重新滋长和蔓延，有很大的关系。从广西的49个贫困县来看，在6000多个行政村中，约有三分之一的后进党支部，这些支部组织涣散，战斗力不强，缺乏凝聚力、号召力，村里没有经济实体，经济搞不上去，有60～70%的农户是生产靠贷款、生活靠救济的贫困户或返贫户。因此，我们要把农村经济搞上去，解决返贫问题，必须加强农村基层党组织建设。当前一个重要的方面，就是要认真贯彻党的十四届五中全会精神，切实搞好农村基层干部的集中培训工作，有针对性地解决基层党组织建设中的突出问题。通过培训和整顿，改变党支部的软弱涣散状态，选出一个认真贯彻党的路线方针政策、公正廉洁、年富力强、能带领群众致富的党支部书记，把那些能驾驭全局、懂经营会管理的“经济能人”和素质好有文化、敢闯敢干、勇于开拓进取的优秀青年吸收入党并充实到基层领导班子。党员要带头致富，并帮助和带动群众一起富。基层党组织要积极发展村级经济，办好扶贫经济实体，增强集体经济实力，有计划有选择地推行合作制，多为群众办好事、办实事，提供良好的服务，为解决返贫问题，带领群众致富奔小康作出贡献。基层党员干部要坚持全心全意为人民服务的宗旨，切实转变作风，密切联系群众，一心一意为群众谋利益；不图享受，不求豪华，不铺张浪费，不吃吃喝喝；不乱罚款、乱摊派、乱收费，坚决同一切腐败现象作斗争，保持清正廉洁的良好形象。
4、坚持“两个文明”建设一起抓，在重视农村物质文明建设的同时，必须高度重视农村精神文明建设。返贫问题既是个经济问题，也是长期历史发展的积淀，是多种因素综合作用的结果，是一项复杂的社会系统工作，必须实行综合治理，加强精神文明建设。要搞好农村社会治安的综合治理，坚决打击贩毒贩枪、拦路抢劫、盗窃公私财物、扰乱社会治安的犯罪活动，同卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童、聚众赌博、搞封建迷信、封建宗族的丑恶行为作不懈的斗争。要加强对农民进行爱国主义、集体主义、市场经济基础知识及科普常识教育，消除封建思想和文化的影响，树立崇尚科学、尊重科学的观念，养成按科学办事、讲究文明卫生的习惯。教育农民富了不忘国家，应为国家为社会主义多作贡献，反对极端个人主义、享乐主义和拜金主义，保持勤俭持家、艰苦奋斗的优良传统，反对挥霍浪费，摆阔气，讲排场的习气。引导农民正确处理积累与消费的关系，把更多的资金用到扩大再生产和进行科技教育和文化建设上去。教育农民遵纪守法，破除陈规陋俗，养成文明卫生习惯，做一个新时代合格的公民，为农村的改革开放和经济发展提供一个良好的社会环境。
我们坚信，只要各级领导高度重视返贫问题，把解决返贫问题纳入扶贫攻坚的整体计划，采取得力措施，切实加强对农村工作的领导，那么，遏制返贫现象，确保“八七计划”如期完成，是完全可以实现的。
注释：
①a 参见兰瑞光、陈竞成：《因地制宜，加快桂西北乡镇企业的发展》，《广西统计》1995年第5期。
①b 《人民日报》1993年10月8日。
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