价格管理的法治之路——论价格立法与政府对价格的干预，本文主要内容关键词为：价格管理论文,之路论文,法治论文,政府论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容提要]市场机制实质上是公平的竞争、风险和利益机制的统一，其核心是利益机制，以利益机制推动经济的发展。价格正是各市场主体和社会成员经济利益的集中体现。完善的价格立法，是建立社会主义市场经济的必然要求。从某种意义上说，没有完善的价格法制，也就没有成熟的市场经济。社会主义市场经济尤其如此。价格立法的中心任务，就是要在坚持价格开放的同时，正确认识政府干预价格的适用范围、适用条件以及适用的方法或手段，把价格管理纳入法治的轨道，保障社会主义市场经济的健康发展。
一、开放价格并不排斥政府对价格的干预
市场机制实质上是公平的竞争、风险和利益机制的统一，其核心是利益机制，以利益机制推动经济的发展。价格正是市场主体和各社会成员经济利益的集中表现。我国培育和完善社会主义市场经济体系的重点之一，就是转换过去的价格机制，建立新型的、适应市场经济要求的价格机制。
市场经济的客观规律要求价格能够反映市场供求的信号，保证在市场竞争中形成能够促进生产经营者发展动力的价格体制。所以，实行市场经济的价格体制，确保生产经营者能够按照市场供求关系及竞争条件，自由、自主确定价格，即坚持价格开放，是市场经济条件下价格体制的根本原则和基本内容。
我们也不能不看到这样的事实，那就是市场的竞争机制固然能提高生产经营者的发展动力，并能自动调节和配置资源，协调供求关系，但同时它并不能自发地顾及社会公正和公平；另外，完全的市场调节供求关系，在一定程度上也会造成生产和经营的盲目性，浪费资源。所以，由国家主要是由政府运用行政管理上的职能，在坚持尊重市场、保证竞争的前提下，对经济生活包括对价格进行必要的干预，是完全必要的。发达的市场经济国家的实践经验和我国近年来价格改革实践也充分证明了这一点。具体而言，政府对价格干预的基本出发点和着眼点是保持人民生活稳定和社会稳定，防止价格上涨波动过大而影响人民基本生活和生产需求，维护社会经济秩序，防止不正当的价格行为；保持国内产业结构的合理以及产业发展的基本动力；保护社会弱者能够得到基本的生存及发展保障。
完善的价格立法，是建立社会主义市场经济的必然要求，从某种意义上讲，没有完善的价格法制，也就没有成熟的市场经济。社会主义市场经济尤其如此。目前，在培育我国社会主义经济体系、完善市场法制建设过程中，制定并颁行价格法律、法规特别是我国的价格法，改革过去的已不能适用现今市场经济条件的价格法律和法规的任务已迫在眉睫，而价格立法的中心任务就是要在坚持价格开放的同时，正确认识政府干预价格的作用，并在价格法律、法规中规定政府干预价格的适用范围、适用条件以及适用的方法或手段，把价格管理纳入法治轨道，保障社会主义市场经济的健康发展。
二、确定政府干预价格的对象和范围
价格的载体是商品或服务。在市场优先的市场经济价格体制中，政府干预价格是有条件的、有限度的，所以政府干预价格首先就要确定干预价格的对象和范围，即政府干预哪些商品和服务的价格。这是价格立法中应着重予以规范的内容。
改革开放之初，我国对价格的政府控制和管理，是按照对商品和服务的生产或流通的计划控制程度，或者是按照生产经营者的所有制性质来决定的。这种做法导致的诸如不平等竞争、双轨制价格、权力经济等弊端早已为人们所认识，因而它在市场经济条件下也失去了适用和存在的客观基础。
市场经济发达国家确定政府干预价格的对象和范围方面的做法，可以结合我国实际情况，加以选择，为我所用。有关国家确定政府干预价格的对象及其范围的模式主要有这样几种：
其一，按照消费需求把事关国计民生的商品和服务确定为政府干预价格的基本对象。如德国列入政府干预价格的对象有农产品、食品、嗜好品、饮水、电力、煤气、化肥、农药、土地、房租、洗涤剂、影剧院票价等。日本则把大米、烟草、土豆、甘薯、蔬菜、邮政、电力、运输、自来水、公立学校授课费、洗澡费等列为政府干预价格的对象。意大利把面包、干食品、汽油、柴油、汽车保险、结核病药、电力、煤气、电话、铁路运输、城市交通列为政府干预价格的基本对象。新加坡对居民基本生活物资、医疗、教育、交通、煤气、自来水、电力进行严格的政府限价，不实行市场调节。美国实行的市场经济素以自由放任而著称，但是美国政府也把农产品包括大米、小麦、玉米、棉花、高粱、食糖、花生、牛奶，以及公用事业、电力、自来水、煤气、地铁、出租汽车、电话电讯、有线电视、公有住房、博物馆等列为政府管理价格的对象。
其二，国营生产经营者生产经营的商品和服务，这是政府干预价格的当然对象。市场经济发达国家认为政府作为国有资产的代表，理所当然可以对其生产经营的商品和服务价格进行干预和控制。在新加坡，公共事业一律实行国营，其产品和服务一律由政府定价；公有住房也由政府专营，以低于成本出售给低薪阶层。意大利的国营企业主要集中在公用事业部门，如公路、铁路、自来水、天燃气等，其经营项目严格实行政府控制定价。德国对由各级政府向社会提供的各类公共服务和由国家垄断经营行业的价格，实行各级政府分级管理。主要包括邮政、电信、铁道、各类技术监督、国营广电业、公立医院卫生、电力、自来水、煤气、城市交通、处理废水和垃圾等。
其三，对某些属于国家职能或协助完成国家职能的经营性服务，进行政府干预价格。如德国对开业律师、建筑师、医生、工程师、保险、非国营公司营造的居民住宅等实行政府控制价格。
其四，对某些易受国际市场供求波动影响的商品进行政府干预价格。在这方面，各国主要是对农副产品进行干预，另外对重要的工业原材料、能源等也实行政府干预价格。
发达国家这些做法已经实践检验是行之有效的，值得我国借鉴，但是我们也要结合国情作出选择。我国几十年的社会主义建设已形成了公有制经济主体在市场主体中占多数的事实，虽然国家确定的社会主义市场经济目标，把坚持公有制经济为主放在国有企业不一定在数量上必须超过其他市场主体的地位，但是相当时期内公有经济特别是国有企业在数量和生产总值上的优势是难以改变的。由此，如果按照发达国家模式，单一坚持对国有企业、事业单位经营的商品和服务都实行政府干预价格是不可取的。发达国家的国营经济一般只占国民经济的5%以下， 而且它们是按行业有选择地实行国有经营。不考虑这种与我国不同的经济事实，单纯套用这个经验施行于我国，并不利于建设公平竞争的市场机制，而且改革之初的价格双轨制、权力经济等弊端又会有滋生的土壤。所以，确定我国政府干预价格的对象，还是应该根据保障人民生活水平，稳定社会经济秩序，保护国内产业发展的客观要求，按商品和服务与这些要求之间的关系，实施对具体的商品和服务进行价格干预。比如政府可以对粮、棉、油、公用服务事业、重要的生产原料等实行价格干预。这样，不管什么所有制的经济主体从事此类商品和服务的生产经营，它们的价格无例外的均应列入政府干预的范围之内。
三、如何在价格法中确定政府干预价格对象的范围
在价格法中，对具体哪类或哪种商品和服务应列入政府干预价格的范围，也应该在价格法中有所规定。对政府干预价格的具体商品和服务的规定，即政府干预价格具体范围的规定，是确定原则作概括性规定，还是具体列举作罗列式规定，或者是概括式和列举式相结合作出规定，这是关系到法律如何操作和实施的问题。
毫无疑问，政府干预价格必须严格依法办事，在长期由政府包办生产经营者生产经营性事务习惯下，如果价格法对上述问题规定不明、界限不清，则会产生新的政企不分、管制过严、失去市场竞争等弊端。但是，如果把政府干预价格的具体商品和服务的种类全部一一列入价格法，则既不可能，也没有必要。在市场经济条件下，价格会经常随商品供求关系和生产要素的流动而发生互动。政府干预价格的商品和服务，除极少数关系到重大国计民生的而必须坚持一贯制不可间断政府干预外，对其余必须干预的，应视商品和服务的供求松紧和价格高低作出间断性、阶段性干预。对那些间断性、阶段性干预价格的商品和服务，在立法时不可能科学而准确地具体作估计和认定，在法律条款中一一罗列全尽。相反，只要在法律条款中对政府干预价格的适用条件、适用对象和范围作出原则性概括式规定即可以了。比如规定以在一年或三个月内价格上涨超过一定百分比的商品和服务，可适用或采取政府干预价格的措施；也可以规定在全国性、地区性出现和发生不可抗力或意外事故，并影响商品和服务价格的情况下，可以采取政府干预那些商品和服务的价格。
综上所述，笔者认为我国价格法中对政府干预价格具体适用哪些商品和服务的规定，还是采用概括式条款和罗列式条款相结合为好。对极少数事关国计民生中最重要的商品和服务，如粮、棉、油、公用事业服务、国家机关性服务，可用列举罗列式法律条款，明确而具体地规定政府干预其价格的适用条件、适用对象、适用范围等内容，对这些商品和服务实行一贯制不间断的政府干预。对除此以外的商品和服务，必须适用政府干预其价格措施的，价格法宜采用概括式条款，从原则意义上规定出政府干预价格的适用条件、适用对象、适用范围等，对适用的商品和服务实行间断的、阶段性政府干预价格。对根据概括式规定再确定政府干预哪些商品和服务的价格，以及什么时候采取干预措施等具体问题，应由政府价格管理机关在执行价格法中，结合现实具体情况，以公告形式向大众明示。这样，政府对价格干预有法可依，能体现公平、公开、合法、稳定、有序，同时又能体现干预的原则性、严肃性，能适应市场的灵活性。
四、政府干预价格的方法
政府干预价格不仅要科学选择和确定干预的商品和服务及其范围，更重要的还在于要运用恰当的、有针对性的具体方法或措施，切实有效地限制价格波动，稳定市场，保证人民生活的安定，同时还能最大限度地反映市场供求的要求，保障一定限度内的价格竞争力。从而在实施政府干预价格前提下不抹杀生产经营者的发展动力。
（一）直接干预定价的方法
政府直接干预价格的方法，是由政府的价格管理机关或有关经济职能部门，对生产经营者或有关单位的定价行为的直接控制或管理。其主要有两种具体形式：
（1）政府定价。这种方法是对价格最有强制力的政府干预。 这种干预人为的强制性、主观性极大，其对把握宏观价格稳定是绝对有效的。但是，其弱点也是不容忽视的，因为一旦人的主观不能及时反映市场供求关系，政府定价不能反映正确、客观的价格信号，价格诱导的竞争力将会失去，最终会削弱生产的发展动力。所以，适用这种方法干预价格应控制在很小的范围之内。
（2）生产经营者定价，但要报政府批准。 这种方法虽然也是政府直接对价格的干预，但是其把定价的最初的和基本的权利交给了生产经营者，政府批准价格属于监督和审查性的。这样的定价，因为市场供求信息及需求能够较多传递和反馈给生产经营者，所以相对于政府直接定价有较好的市场适应性。
（二）间接干预价格的方法
政府间接干预价格的方法是政府不直接确定价格，由政府对定价确定一些基本控制标准，生产经营者按控制标准直接定价的管理。这种方法的优点是在保证政府宏观调控价格涨落的同时，又能充分发挥生产经营者的市场竞争力，达到价格宏观协调稳定和微观的自由平衡。其通用的主要方式有：
（1）政府规定制定价格的原则或标准， 生产经营者按此原则或标准自己确定具体价格。
（2）政府规定具体商品和服务的价格上下限制的范围， 由生产经营者在此限制范围内自由确定具体价格。价格的上下限制范围是价格的浮动控制。在多数情况下，对商品和服务的定价限制只规定上限，而不作下限规定，浮动有最高价限制。只有对某些需要加以特别保护的国内产业及其生产经营者利益，或者是为保证合理、正当的竞争，才有必要作价格浮动下限，或在规定价格上限的同时规定价格下限。
（三）不控制定价的方法
这种方法明显不同于上述两种作用于控制具体定价行为的干预方法，它是由政府通过对价格运行以及经济杠杆的控制和管理，来影响价格的高低和涨落，从而达到政府对价格的宏观调控。政府实施这种方法干预价格的主要措施有：
（1）由政府设立平价市场和专项物资储备，干预市场价格。 对关系国计民生的重要物资，如粮食、棉花、食油、汽油，以及必须从国外进口的生活消费品等，由国家储备，当市场价格上涨超过一定幅度时，国家向市场抛售储备物资，以平抑价格、阻止商人牟取暴利。这种方法对不实行政府直接干预价格的商品和服务，有较好的适用效果。我国在粮油价格放开后经历了暴涨波动，现已充分注意到运用这个方法。新加坡长期一直采用这个方法，对部分商品实行平价供应市场，求得市场整体价格平稳并保证人民基本生活水平不降低。
（2）由政府价格机关或其他政府部门管理、审查、 制裁市场中不正当的价格行为。这种不正当价格行为主要有价格垄断、价格欺诈、不规范价格等等，这些不正当的价格行为往往会导致价格无序上涨，损害消费者的利益，扰乱社会经济秩序，因而也是政府干预价格的一个重要方面。
（3）利用税收影响价格涨落。 如果商品和服务价格太高需控制其上涨或要压下去的，则可以对生产经营者或生产经营环节中所征某些税的减免或降低税率，去影响价格下调。反之为保证商品和服务维持一定的不太低水平价格，可对生产经营者或生产经营环节开征新税或提高税率。此举对保护国内产业发展、限制进口商品、促进生产经营者让利于消费者等有较好作用。
（4）抑制生活、生产和社会消费需要，控制货币供给总量， 从货币流通循环上抑制社会整体的价格上涨趋势和原因。此举见效不够迅速，但也是政府干预价格可实施的较为有效的方法之一。
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