博弈论视角下的中国制造业管制，本文主要内容关键词为：管制论文,视角论文,中国制造业论文,博弈论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于转型中国家而言，政府角色由管理者向管制者转换具有重大意义。借助博弈理论，以最先进行管理体制改革的中国制造业为例，对中国管理体制变革的动因进行剖析。
一、管制在中国：起点的差异
管制，即国家根据某种原因对一些行业的进入、产品价格、产品数量等方面实施限制，是市场经济国家中的常见现象。对于处在计划经济向市场经济过渡中的国家来说，由于管制直接涉及国家与企业的关系，因此也是转型经济学关注的焦点。事实上，在计划经济中并不存在真正意义上的管制。因为不论管制的实际效果如何，其出发点是为了解决市场失灵问题，是为“看不见的手”服务的；而在计划经济中，并不存在强大的市场；即使存在市场，也是为了更好地计划服务的。在计划体制下，企业的生产、投资等日常决策需要计划机关的同意，经济资源的分配也掌握在政府手中。因此，国家是企业的最终所有人，所有的企业单位不过是国家这个大企业的分厂或车间而已。从这个意义上说，计划经济中国家与企业的关系，与其说是管制（regulation）与被管制的关系，不如说是管理（management）与被管理的关系更为恰当。伴随着计划向市场的转变，国家对企业管理权限不断收缩，市场分配资源的作用不断上升，国家与企业之间的关系才逐渐演变为一般意义上的管制与被管制的关系。所以，从国家与企业的关系上来看，计划向市场的转变，就是管理走向管制的转变。国家对企业的不断授权既表示国家从管理者的角色退出，也表示国家作为管制者的角色在逐渐形成，这种角色转换几乎是同步进行的。
根据上面的分析，为更好地研究转型国家的管制变革，有必要区分经济转型中国家对行业的管制和国家对行业的管理。笔者提出了两个判别标准：第一，该行业是否存在着相当数量的非国有经济。管制存在的前提是政企分开。如果政企不分，政府对经济具有各种直接干预的权力，市场的基础性地位就无法建立。这种政企分开指的是政府从经营者的角色彻底退出。换句话说，即使政府采取了种种措施，力图实现政企分开——例如把某个行业拆分为几个企业以促进相互竞争——但是如果这些企业全是国有的，那么市场地位依然非常脆弱。所以，为了实现从管理经济转向管制经济，就必须存在一定规模的非国有经济。
自1978年起，中国作为最大的发展中国家开始了的经济转型。经过20多年的渐进式努力，转型取得了巨大的成功，国家对各行业的管理逐渐被各种管制所取代。但是，转变的速度在国民经济各个行业之间是不一致的。在邮政、电信、航空和供水供电等行业中，国有企业仍然具有绝对的垄断地位，政府保留了对它们的投资、用人等业务进行干预的权力。尤其是铁路行业，按照《铁路法》的授权，铁路部门至今仍然是采用政企合一的形式来管理[1][2]。与此对应的是，政府很早就放松了对制造业的干预，各种经济成分进入也较早。（本文所说的制造业，是指国民经济行业分类与代码（GB/T 4754—2002）中的C大类制造业，包括从13～43为止的所有两位数行业）表1反映的是各类经济单位数在全行业中的比重。可以看出在20世纪90年代中期，非国有经济单位在制造业中的比重已经达到90％以上。相比较而言，具有自然垄断性质的行业，例如航空、 铁路运输和邮电通信业，国有经济单位的比重依然都在80％以上；到了2001年，国有经济的比重虽然有所下降，但仍都保持在50％以上。
表1 各种经济类型单位数在本行业中所占比重
行业名称 1996年 2001年
国有单
集体单 其他所有制 国有单 集体单 其他所有制
位比重① 位比重 单位比重位比重 位比重 单位比重
一.农.林.牧.渔业
16.88%76.18%6.94% 19.89% 47.05% 33.06%
二.采掘业 6.46% 64.96%28.59%6.03%
44.28% 49.69%
三.制造业 7.54% 64.15%28.31%5.06%
31.48% 63.46%
四.电力.煤气及水的生产和供应业 32.54%64.48%2.98% 30.89% 51.30% 17.81%
五.建筑业 14.38%61.70%23.92%15.40% 41.96% 42.64%
六.地质勘查业.水利管理业
56.66%38.56%4.79% 70.10% 21.61% 8.29%
七.交通运输.仓储及邮电通信业
34.66%51.90%13.44%37.99% 30.82% 31.19%
其中:铁路运输业90.00%7.73% 2.27% 60.19% 28.97% 10.84%
其中:航空运输业83.49%6.42% 10.09%51.03% 7.67%
41.30%
其中:邮电通信业81.54%14.63%3.83% 74.65% 6.37%
18.98%
八.批发和零售贸易.餐饮业
30.26%53.97%15.77%17.82% 29.46% 52.73%
九.金融.保险业 35.96%63.52%0.52% 44.41% 54.01% 1.58%
十.房地产业41.15%32.06%26.80%27.30% 22.72% 49.98%
十一.社会服务业28.78%52.11%19.11%18.05% 25.77% 56.18%
十二.卫生.体育和社会福利业 21.95%61.55%16.50%26.35% 35.34% 38.31%
十三.教育.文化艺术及广播电影电视业 52.58%38.90%8.52% 47.08% 24.20% 28.72%
十四.科学研究和综合技术服务业 41.03%41.55%17.42%24.61% 18.39% 57.00%
十五.其他行业 32.23%61.41%6.36% 19.19% 45.44% 35.37%
数据来源：第二次全国基本单位调查。
（注：①事实上，信息产业部同时又是中国电信等电信企业的股东，因此管制独立性并不显著。）
因此，可以毫不夸张地说，至少迟至20世纪90年代中期，市场在这些行业中的地位仍然没有确立，政府管理仍然占据着主要地位。
另一个判断管理还是管制的标准是，是否有针对该行业的独立管制机关。这也是一个必须的条件，因为即使该行业出现了相当多的非国有经济成分（满足了第一个条件），但是如果相关的管理部门同时又对该行业的某些企业负有责任的话，那么该行业仍然不是真正意义上的受管制行业。
表2反映的是一些自然垄断产业独立管制机构的出现时间表：
表2 各独立管制机关出现时间表
行业 独立管制机关 成立时间
电信 信息产业部② 1998
电力 电监会2003
铁路运输 暂无
邮政 暂无
航空运输 暂无
（注：②国有经济企业法人包括登记注册类型为国有、国有联营、国有独资公司企业法人；集体经济企业法人包括登记注册类型为集体、集体联营、股份合作企业法人；私营经济企业法人包括登记注册类型为私营独资、私营合伙、私营有限责任公司、私营股份有限公司企业法人。）
因此，根据判断管制的第二个条件，各种自然垄断行业在中国接受真正管制的历史，不早于20世纪90年代末。相反的，对于制造业来说，独立管制机构的出现要早的多。
1984年，机械工业就被作为经济管理体制改革的试点行业[3]。国务院在批转《关于机械工业管理体制改革意见的报告》中指出，改革后的机械工业部，是国务院统管全国机械行业的职能部门，主要是管好有关机械工业的方针政策、统筹规划、综合平衡、组织协调和监督服务。除军工部门外，国务院各部门的独立机械工厂，都要下放，在当地注册、纳税。随着机械工厂的下放，管理机械工厂的机构相应撤销。至1985年底，部属和厅属企业基本下放完毕，面对全行业的管理工作开始起步[4]。1993年，纺织工业部和轻工业部又被取消，改为中国纺织总会和中国轻工总会，作为国务院的直属事业单位，实行行业管理职能；同年，航空航天工业部也被撤销，组建中国航空工业总公司和中国航天工业总公司，不再承担行政管理职能。1998年，按照国务院第四次机构改革的设想，仅存的专门针对制造业管制部门又全部被撤销，成为部委管理下的国家局，本身所有的审批等管制权力也被取消。到了2001年，这些机构又被一并取消。从此，专门针对制造业的管制机构都不复存在，仅存的管制权限在保留的部委中分配。
因此，从政企分开和管制独立的角度来说，制造业进行得最早，也最为彻底。基于以上理由，政府对制造业的干预最符合我们对管制的通常理解，所以本文的考察将集中在改革开放以来的制造行业，考察的重点在于管制的形成与变革。
二、制造业管制的历史
对于转型中的中国来说，研究管制就要从对计划万能的否定、对市场地位的承认开始。新中国成立以后，国家使用计划的方法对经济实行全面干预，政府把企业的经营决策统统包办。1978年之后，中共中央和国务院才认真考虑市场的作用，考虑市场和计划相结合的问题。1978年12月，中共十一届三中全会的公报中提出，必须允许商品经济关系的存在和发展，必须重视价值规律的作用。1979年，五届全国人大二次会议通过的政府工作报告指出，国民经济在调整中必须进行必要改革，逐渐建立起计划调节与市场调节相结合的体制。虽然这次报告中强调的是计划为主、市场为辅的主题，但是市场的地位终于从法律上得到基本确立。在制度变革的大背景下，制造业的管理体制率先进行了改革。从制造业的角度看，政府角色由管理转向管制的第一步，是组建全国性公司。下面是部分全国性行业总公司的成立时间表：（见表3）
表3 行政性全国总公司出现时间表
成立时间 公司名称级别原先的部委
1981中国包装工业总公司 副部级
1982中国船舶工业总公司 部级 第六机械部
1982中国有色金属 有色金属工
工业总公司 副部级
业管理总局
1982中国海洋石油总公司 副部级
1982中国汽车工业公司不详
1983中国石油化工总公司 部级
1988中国石油
天然气总公司部级 石油工业部
1993中国航天工业总公司 部级 航空工业部
1993中国航天工业总公司 部级 航空工业部
1995中国电信② 司局级
邮电部电信总局
1997国家电力公司部级 电力工业部
资料来源：刘国良（2003）和《中国经济年鉴·1983》。
（注：②国有经济企业法人包括登记注册类型为国有、国有联营、国有独资公司企业法人；集体经济企业法人包括登记注册类型为集体、集体联营、股份合作企业法人；私营经济企业法人包括登记注册类型为私营独资、私营合伙、私营有限责任公司、私营股份有限公司企业法人。）
从行业部委到行业总公司，这个过程在以往的分析中往往都被忽略了，实际上这是非常重要的一步。由于中央各部委具有非常多的管制权力，即使是它的上级国务院也不得不考虑它们反对的声音[5]。在改组为行业总公司的方式下，中央各部委在位官员才有积极性退出，地方政府和各种所有制成分也才可以更容易的进入。从时间上看，制造行业全国性总公司的成立，是和中央对私营经济（个体工商户）、集体企业（社队企业）法律地位的肯定联系在一起的。因此，变革最大的受益者是国务院和下面的各级政府，但是潜在受损部委的利益同样得到了保证和补偿。从这个意义上说，各种全国性国有企业的存在是政府管理体制转变中的过渡性制度安排，具有帕雷托改进的意义。
在制造部门全国性总公司大量成立的同时，从1982年起，大批的企业逐步改为由城市负责管理，并实行“市管理周围县”的新体制。1983年4月，国务院发布《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，制定了一些专门针对城镇集体所有制经济的政策。1984年颁发的中央1号和4号文件，给乡镇企业正了名，带来了乡镇企业发展的第二个“春天”。与此同时，乡镇企业从税收上也得到了大量的优惠：1984年1月1日起，对乡镇企业一律按八级超额累进税率征收所得税，取消按不同比例税率征收所得税的规定，同时，对于存在困难的乡镇企业，省市区人民政府可以自行确定减税原则。
在有利政策的鼓舞下，各种所有制企业、尤其是集体企业积极进入制造业，原来的工业管理体制已经不能发挥作用。从1984年8月开始，制造业中的机械工业部开始了新一轮改革：除军工部门以外的国务院直属独立机械企业全部下放到中心城市，各个厅所属企业也全部下放。在此基础上，机械工业部承担全国机械行业方针政策、统筹规划、综合平衡和组织协调、监督服务工作。按照规定，政企分开以后，将成立行业协会以协调企业间的经济活动，沟通企业和政府。1984年，机械工业的第一个行业协会——中国紧固件工业协会成立[6]。
在这次变革之后，从20世纪80年代后期开始到1993年，经济管制的变革也以非常平稳的方式进行。但是，这种情况在1992年发生了改变。1992年1月，邓小平开始了著名的南巡，他在珠海等地的谈话中指出：“市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”在他的影响下，10月份召开的中国共产党第十四次代表大会通过了江泽民所作的报告，明确提出中国经济体制改革的最终目标就是要建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。根据中共中央的建议，1993年八届全国人大一次会议将宪法第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”，至此，市场的基础地位终于在国家的最高法律文件上得到了承认。与此同时，在转变政府职能、政企分开和精兵简政等原则下[7]，中央和地方各级政府进行了新一轮的政府管理体制改革。在国民经济的各大门类中，制造行业的变革力度仍然是最大的：首先，一些制造业的管理部门不复存在：航空航天部被撤销，分别成立航空工业总公司和航天工业总公司，不再拥有行政管理职能；其次，制造业中的轻工部门和纺织部门的管制发生重大变革：轻工业部和纺织工业部被撤销，改组为中国轻工总会和中国纺织总会，作为国务院直属事业单位，保留行政职能，但是人员编制大幅度压缩[8]。
需注意的是，在政府进行大规模管理体制改革的同时，国内市场总供给和总需求形势也发生了很大变化，其中最重要的一点在于国内市场彻底告别短缺经济，全面成为买方市场。在这种情况下，对外出口成为经济增长越来越强劲的发动机。（见表4）
表4 出口总额占GDP的比重（单位：亿元）
年份 国内生产总值 出口总额 出口占国内生产总值的比重(％)
1988
14928.3 1766.7
11.8
1989
16909.2 1956.0
11.6
1990
18547.9 2985.8
16.1
1991
21617.8 3827.1
17.7
1992
26638.1 4676.3
17.6
1993
34634.4 5284.8
15.3
1994
46759.410421.8
22.3
1995
58478.112451.8
21.3
1996
67884.612576.4
18.5
1997
74462.615160.7
20.4
1998
78345.215223.6
19.4
1999
82067.516159.8
19.7
2000
89468.120634.4
23.1
资料来源：《中国对外经济统计年鉴·2004》。
从表中我们可以看出，进入20世纪90年代以来，对外出口迅速增长，出口贸易总额占GDP的比重从1989年的11.6％，迅速上升到1994年的22.3％，随后一直稳定在20％左右。出口增长带来的不仅仅是中国外汇储备的增加，还有不断出现的反倾销诉讼。针对中国出口企业的反倾销诉讼不断增加，诉讼金额和强度屡创新高。如何应对国际贸易中的关税和非关税壁垒，最大限度地利用国际市场，成为当时中国政府和学界关注的焦点。在这场讨论中，主流的观点认为，中国企业之所以屡受反倾销制裁，原因在于中国不是关税和贸易总协定（世界贸易组织）的成员国，因此在国际贸易中备受歧视。加入关贸总协定（随后改为加入世界贸易组织），成为当时中央政府最重要的任务之一。与此同时，1997年突如其来的亚洲金融危机，促使中国政府反思东亚的经济发展模式，开始认真对待政府和企业权责不分所带来的危害（注：这个可以从国务院秘书长罗干1998年所作的国务院机构改革方案说明中看出来。）。在这种情况下，加入世贸组织，改革配套的经济体制成为政府工作的重中之重。为此，中央政府首先在税收方面做了大量的让步（注：1995年11月，中国政府宣布计划将进口关税下降30％；1997年10月中国宣布将平均进口关税由23％降到17％；1998年2月中国政府承诺进一步降低进口关税。《中国与WTO大事记》，中新社网站。）；接着，为了争取市场经济地位得到国际社会的承认，中国政府开始了新一轮的管理体制改革，这是1982年以来力度最大的一次：国务院组成机构从40个减为29个，工作人员从31000人减为16000人。从管制变革的深度上说，这次机构改革也是最为彻底的一次：以前负有企业管理职能的各有关专业管理部门均不再直接管理企业。这次管制变革中，制造业仍然充当了改革的先锋：仅存的制造业专业管制部门全部改为由经贸委管理的国家局，彻底改变它们的职能[9]。仅仅在三年之后，这些部委管理的国家局又全部被取消。从此，就中央一级政府来说，虽然从质量、安全和卫生等方面相关部委依然保留对制造业的管制权力，但是专门针对制造行业的管制机构从此完全消失。
三、管制博弈：均衡与变化
从博弈论的角度来看，每种管制，都是博弈参与者从自身角度选择最优战略之后所形成的均衡结果。在均衡的形成过程中，每个参与者都力图为自己争取更多的收益，当参与者无法单方面改变战略以获得更大收益时，博弈的均衡就会产生。但是，均衡并不是永久不变的：在外生参数变动时，参与者的力量对比可能会发生重大变化，使得某一参与人的单方改变变得有利可图。这样，旧的均衡就会被打破，新的均衡就会产生。在制造业的管制历史中，我们多次看到均衡被打破然后又被重建的现象。从制造业管制的历史沿革中可以看出，以下几种力量始终在左右着管制均衡的形成和变化。
首先，中央政府，尤其是国务院，是导致管制形成和改变的重要力量。宪法规定，国务院在全国的行政组织中处于最高地位，各级组织的行政决定都不可以和它的命令相违背。由于中国的管制措施绝大部分都是以行政命令的方式实施，这就赋予国务院非常大的权力来影响管制状态。需要指出的是，国务院负有推动经济增长和保持社会稳定的重要责任，每年都是要向全国人大做工作报告，汇报上一年的经济和社会状况。当经济增长乏力、国家财政处于非常困难的时候，国务院就有动力来推动管制的变革。它可能把某些管制权力下放，由地方来担负这些功能，以激励地方政府的行为。例如改革初期，国务院主动把中央大部分企业下放给省一级政府管理，固定资产投资的审批权限也经历了类似的下放过程。按照张宇燕的话说，对经济转型的国家而言，自上而下的制度变迁，均或多或少地与财政困难有关，这也许是一个惯例[10]。
就中央一级政府来说，各个部委也是管制变革的重要参与者，他们对部门利益的追求同样会影响均衡的形成。在计划体制下，针对每个行业基本上都有一个专门的部委，在体制变革中，这些部委是受损的一方：它们的权力会被大幅度削减，在政府中的地位也会下降。因此，从这个方面说，相关部委是管制变革潜在的反对力量。实际上，国务院领导对此有清醒的认识[11]。为了尽可能地减少改革阻力，保持社会稳定，才有了把部委先变为行政性公司的变通做法。由此可见，从国务院的角度来说，如何安抚受损的部委，可能是它推动管制变革时所面临的最大问题。当然，各个部委之间的竞争同样可以是管制变革的推动力量。在电信业打破垄断、电信管制变革的过程中，电子工业部、铁道部等部委就发挥了关键作用。
在管制中，作为与政府相对的另一方参与者——企业的声音却似乎很微弱。在发达市场经济国家中，企业与政府比较而言，往往表现得更为活跃。它们通常组织各种行业协会，对立法机关和政府展开游说，以便对管制施加影响，或者进行政治捐款以图影响政府的行为。企业这种积极争取管制利益的现象正是俘获理论的出发点[12]。对于中国来说，同样存在着各种行业协会，但是往往定位模糊，人浮于事[13]。因此，通过影响行业组织进而影响政府决策，至少在20世纪90年代后期以前是不能奏效的。事实上，在改革开放的初期，许多中国企业——包括国有与非国有企业——是不需要公开发出声音的：对于中央企业来说，它们的人事是由中央管理，税收的大部分也要交付中央，因此，政府和企业的利益是一致的，产业政策形成的时候企业不需要发出声音。对地方各企业来说，由于其为当地税收的主要来源，又是公共服务的实际提供者，因而政府和企业同样是利益共同体[14]。因此，地方企业对地方产业政策同样不需要发出声音。需要提及的是，从这个角度来看，中央企业和地方企业的矛盾有时会表现为各级政府之间的矛盾。因此，中央一级政府对行业的管制，针对的不仅仅是行业企业，实际上也是针对地方政府的约束和管制。
在政企越来越分开、政府对产权的保护越来越明确的今天，随着中国加入世界贸易组织，企业越来越需要独立发出声音，各行业协会也在逐渐脱离政府影响，向企业代言人的角色转变。如果说在打破电信垄断中表现活跃的电子工业协会还带有电子工业部的影子的话，那么在重新地位的纺织工业协会等组织上已经很难找到这种影子[15]。在中外政府的谈判中、在维护中国企业的合法权益中，各种协会正在发挥越来越大的作用。在可以想见的未来，企业发出的声音会越来越强，行业协会的作用也会越来越大。
对于市场的购买方——消费者来说，由于人数众多和利益分散，他们的权益常常并不能得到足够的重视。集体行动中的搭便车行为使消费者利益备受困扰。但是，中国的经济学界作为消费者和社会福利代言人的地位在不断上升，在电信反垄断、电力反垄断等活动中发挥了越来越大的作用[16][17]。同时，随着国家对自发组织协会等活动的逐渐放开，消费者组织起来进而影响政府，也成为一种可能。突出的例证是，随着广大民众对生态环境的关注，各种环境保护协会越来越多，民间组织携手环保总局开始对企业进入产生实质性影响。2004年怒江工程的叫停，标志着民间组织的声音第一次真正影响了中央政府的决策[18]。
上面分析的是管制均衡的形成过程，关注的焦点是参与者之间的战略相互作用。需要指出的是，这些参与者的力量是受到许多外生变量影响的。就各级政府而言，财政状况和政治地位，是影响它们讨价还价能力的重要变量。在财政状况恶化的情况下，中央政府通常会下放管制权力，以此激励地方政府和私人企业，解决财政危机。但是，权力下放虽然会带来财政状况的总体改善，但它会引起中央和地方力量对比的改变。1980～1993年，为了激发各地政府的积极性，财政体制虽然有过微调，但从总体上看实行的一直是财政包干制度。这种制度使各地政府成为实际上的剩余索取者，因此在加强预算约束和推动经济增长方面无疑是非常有利的。但是，随着经济的增长，各地尤其是沿海地区的财政收入在总收入中所占的比例越来越大，在管制上的发言权也越来越大，甚至一度到了可以和中央政府分庭抗礼的地步。按照钱颖一等人的看法[19]，在20世纪90年代初期，省级政府曾经有效地抵制了中央试图增加计划的努力，这种抵制在改革以前是不可想象的。中央政府的弱势地位引起了政府高层和学界的担心，作为解决方案之一，1994年中国实行了分税制改革，并组建国税局以保证税款的征收。从此之后，中央财政收入在各级财政收入中的比重逐年上升，具体的数字参见表格5。根据这种现象，我们可以猜测，中央政府的讨价还价能力会随之上升。这种猜测在2004年得到了验证。2004年前后，种种迹象表明经济可能会过热，国务院开始采取措施，限制各地固定资产投资。当地方政府中存在着违反规定的现象时，国务院没有像以前那样姑息，它使用了非常严厉的行政手段惩罚不遵守规定的地方领导人。
表5 中央和地方财政收入在当年财政总收入中的比重
年份 中央财 地方财 年份 中央财 地方财
政收入 政收入
政收入 政收入
1984 40.5
59.5
1994 55.744.3
1985 38.4
61.6
1995 52.247.8
1986 36.7
63.3
1996 49.450.6
1987 33.5
66.5
1997 48.951.1
1988 32.9
67.1
1998 49.550.5
1989 30.9
69.1
1999 51.148.9
1990 33.8
66.2
2000 52.247.8
1991 29.8
70.2
2001 52.447.6
1992 28.1
71.9
2002 55.045.0
1993 22.0
78.0
2003 54.645.4
资料来源：《中国财政年鉴·2004》。
需要注意的是，在影响管制力量变化的外生因素中，国际形势的影响变得越来越重要。1992年邓小平在南方的谈话已经可以看出外国经济发展、外国政治制度变化对本国经济制度变革的压力。如果说这种影响在当时表现还很间接的话，那么进入20世纪90年代末，这种压力就已经非常明显了。为了加入世贸组织，中国政府按照协议的规定，对国际社会做出了许多承诺，并对管制制度进行1982年以来最大的一次改革。由于加入世贸组织这种外生的冲击，在实现国际承诺的背景下，国务院的力量大大增加，部委的力量相对减少，旧的均衡被打破，新的均衡得以出现。
最后我们还需要回答这样一个问题：为什么是制造业，而不是别的部门首先实现了真正意义的管制。按照标准的管制经济学理论，管制应该首先在自然垄断和信息不对称的行业建立。相比较而言，制造业无论从哪个方面说这两个问题都不严重。对这个问题要从更宽广的政治和经济背景上来回答。实际上，中国经济管制系统的建立和改变不仅仅受到经济力量的推动，也受到政治和意识形态相当大的影响。如果没有邓小平在1992年的南巡和中共十四大关于建立市场经济的决定，我们不能肯定制造业的管制是否还会发生大的改变，或者说这种改变是否需要花费更长的时间。（注：事实上，中共十四大报告就明确提出，要进行“行政管理体制和机构改革”，随后在1993年国务院开始了新一轮的政府机构改革，这反映管制事实上受到决策因素相当大的影响。）存在自然垄断的行业一直是国有经济力量非常强的行业。之所以出现这样的结果，一个重要的原因，是对于相当多的官员、学者和普通群众来说，自然垄断产业都是关乎国计民生的重要产业，不能轻易地改变管理体制。20世纪90年代中后期以来，虽然这些产业部分放开，但是继续保持国有经济在这些“非竞争产业”的主导地位仍然是许多政府政策的出发点。[20]与这些产业相反，制造业则没有背负这么重的政治负担，因此制造业管制的转变就快得多，也比较彻底。
四、结论
从博弈论的角度，考察了自1978年以来中国制造业管制的历史变革。在国民经济各行业中，制造业最早实现了真正意义上的管制。在管制的形成和改变过程中，国务院、各个部委（中央企业）、地方政府（地方企业）和消费者是均衡产生与改变的决定力量。在这些参与者的博弈过程中，形成了均衡的管制。随着时间的推移和外生参数的变化，这些力量此消彼长，原有的均衡被打破，管制发生了改变。在可以想见的将来，这种错综复杂的博弈仍然会进行下去，管制的变革仍然会发生。因此，无论对政府还是对学界来说，这个问题都值得更深入地探讨，以便更好地实现中国的经济转型。
注释：
③1995年4月27日中国邮电电信总局在国家工商行政管理局正式进行了企业法人注册登记。