民主参与科学决策_科学决策论文

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主持人：孟玮《民主与科学》编辑

嘉宾：李大光中国科学院研究生院人文学院教授，五次参与、三次主持“公众科学素养调查”

刘华杰北京大学哲学系、北京大学科学传播中心副教授

田松北京师范大学哲学与社会学学院副教授

尹传红《科技日报》经济特刊副主编，北京市科普创作协会常务理事

科学决策有必要让公众参与吗？

主持人：刘华杰老师，您多年来一直从事科学传播的研究，关于“科普”与“科学传播”，一直也是学术界讨论的热点之一，它们之间有什么区别？您怎样定义“公众”？

刘华杰：“科普”与“科学传播”是对同一类事情的不同叫法，当然理念上差别很大。广义的科普先后经历或正在经历三个阶段：传统科普、公众理解科学和科学传播，这是很粗略的分法。我这样分的依据是科学传播或科普的立场、主体和所采用的模型发生了变化。三个阶段的立场分别是国家、科学共同体和公民，三种立场层次越来越低；采用的模型则分别是中心广播模型、缺失（欠缺）模型和对话模型（也称民主模型）。

总体上看，中国正处于第一阶段向第二阶段转型的时期。但并不是说其他的成分一点也没有。我认为这种转型需要相当长的时间。“公众”指每个公民，包括懂科学的与不懂科学的。

主持人：公众指每个公民，包括懂科学与不懂科学的，这里所说的“懂”和“理解”有区别吗？懂科学还要理解科学吗？理解的过程包括参与的过程吗？

刘华杰：懂与理解意思相近，但还有区别。理解科学是指全方位了解科学的知识层面、方法和过程层面，以及社会运作和社会影响层面。科学家，当然懂科学了，否则谁还懂科学！（其实，科学家也只是懂得科学中一小部分，而且还很专。）但是，不能说科学家人人都理解科学。对科学的理解，只在细节上专还不够，还要有面上的了解。总之，理解是多层面的，也是个相对的概念。科学传播的对象是全体公民，包括科学家、政治人物、企业领导、一般公职人员、与技术相关的工作人员、学生、普通百姓，等等。

参与科学与理解科学相关，但是不同。理解科学有助于参与科学，但不理解科学很少是自愿的，不理解科学也可以以特定的形式参与科学事务。公民就科学技术相关事务提出问题、疑问、质询等，本身就是参与科学技术的一种好的方式。参与科学是公民的权利；理解科学可以是公民受教育、增加就业能力、改善生活的一种手段。公民有权反对任何以“科学”的名义进行的公共决策，因为科学名下的东西未必是真科学，很可能是伪科学。即使真科学，公民也有权要求有关部门给出解释、说明，即公民有获得科学知识、了解科学过程的受教育权。而科学本身是动态的，是不断发展、不断完善自己的。正确与科学并不是同义词，科学本身并不穷尽真理和理性。

主持人：可不可以这样认为，民主参与科学决策或公共事务是科普发展到科学传播这个阶段的结果？公众的立场在公共政策或科学决策中的表达是可能的吗？为什么？

田松：民主参与决策并不是到了科学传播阶段才表现出来的。抽象地说，科学传播的各个阶段都存在民主参与决策的问题。我觉得，民主参与决策问题和各个阶段的科学传播可能没有直接的、硬的关联，如果说有，也许应该反过来。就是说，是民主参与的程度决定了我们处于科学传播的哪个阶段，而不是科学传播的不同阶段要求不同的民主参与。

科学传播三个阶段的划分有助于我们对科学传播本身的各个形态进行相对准确的描述，不过，这三个阶段是逻辑的，而不是历史的。并不是所有国家的科学传播都会必然地经过这三个形态，同时，这三个形态也可以同时存在于某一个国家之中。在国家立场的传统科普阶段，公众是小学生，是被传播对象，他们只能被动地接受传播给他们的关于科学的一切，而对于公众政策和科学技术政策都不具备发言权。但是，这种说法也是相对的，因为即使在传统科普阶段，欧美公众也有相当程度的参与度，这是由于其社会形态决定的。

对于科学共同体立场的公众理解科学阶段，在欧美国家，恰恰是由于公众具有很强的参与力量，才使得科学共同体采取了公众理解科学的模式。而在中国，如刘华杰所说，这个形态还没有充分地表现出来，这恰恰是因为我们的公众参与程度还比较低，科学共同体还没有强烈地要求“公众理解科学”的动力。

至于公民立场的科学传播阶段，这可能是一种理想化的描述。随着国家的民主生活逐渐完善，各种利益群体的立场都开始表现出来，公众发出了国家立场和科学共同体立场之外的声音。所以我要对刘华杰的看法做一个补充。我们现在的确处在一个转型时期，但是并不是简单地从国家立场转向科学共同体立场，而是从国家立场同时转向科学共同体立场和公民立场。当然，我们也可以把公民理解为复数，从而把科学共同体作为公民的一个子集。

公众究竟能够在多大程度上参与科学决策的制定，在很大程度上，取决于国家整体的社会形态。在现实层面，公众已经表现出了很强的参与科学决策的要求，这在去年的“圆明园”事件，此前的“怒江建坝”事件中都已经充分地表现出来。我相信，公众参与决策的程度和广度都会提高。下一步，会在与公众利益直接相关的卫生健康和城市建设等方面表现得更加强烈。

公众的科学素养是参与科学决策的前提吗？

主持人：据英国公众理解科学专家杜兰特教授说，“许多公共政策都与科学有关，如果未经有科学知识的公众讨论就出台，那就不会存在真正的民主决策”，这说明参与公共政策或科学决策需要有科学素养的公众。李大光老师，您多次主持公众科学素养调查，我国现阶段的公众科学素养处于一个什么样的水平？

李大光：杜兰特和美国的乔恩·米勒是公众理解科学研究的代表人物，他们不仅在公民科学素养的概念形成过程中有重要贡献，同时，也是最早分别在欧洲和美国进行科学素养调查的主要负责人。

1983年，乔恩·米勒在美国艺术与科学学院出版的特刊《代达罗斯》发表文章，提出科学素养的三个维度：科学的准则和方法、科学的主要术语和观点、科学对社会的影响。他认为，国民如果对媒体中传播的科学技术术语不能达到基本理解，就不可能听懂有关议题的讨论，从而也不能完成民主国家公民的义务和责任，也不能真正保证科学决策过程的民主化和公开化。

我们现在抛弃开这个测试指标和问卷对中国语境的适用度不谈，仅仅从民主参与的角度谈，可能也能够反映出一些问题。中国在2003年的调查中，符合国际通用的测度标准达到科学素养水平的公众仅为2％左右，而美国在2000年就到了17％，加拿大、日本和欧洲国家在上个世纪80年代末90年代初达到4％—6％之间。按照我们的预测，中国公众在2020年左右，大概能够达到发达国家上个世纪90年代的水平。当然，我要强调的是，这是按照国际通用的标准进行测度的结果。

公民的科学素养水平低毫无疑问会影响他们参与决策的能力。我们不能设想，一个根本就不知道“DNA”、 “基因”和“纳米”等术语的人如何参与相关问题的讨论。在国际测度的题目中大多数与科学术语和基本概念有关，其目的就是测度，公民是否能在理解这些术语的基础上参与有关议题的讨论。

但是，我国公众科学素养水平低并不一定意味着所有的人都没有参与决策的能力。科学素养公众与人口统计变量进行关联分析表明，经济和教育程度与科学素养呈正相关趋势。我国是一个经济发展十分不平衡的国家，在一些发达地区，公众参与科学议题决策和公共事务决策的能力已经达到必需的水平。中国现在的发展趋势是，国家有关部门和学者并没有做公众参与讨论的任何努力。现在关于环境评估公众参与的政策出台，是在一系列重大事件影响到社会安定团结的局势上逼迫而形成的。这与20世纪70年代丹麦的公众听证会制度的形成不是一回事。20世纪70年代在瑞典进行的关于核电站的公众参与评估讨论中，进行前测后，由专家和有关决策部门组织公众进行有关问题讨论并介绍相关知识，在认为具备了参与决策能力的时候，再进行测度，发现参与讨论的人的有关知识水平增长了10％。从各个国家的经验来看，等待公民达到所需素养不是很好的决策，重要的是，政府和有关学术团体应该主动进行促进工作。也就是说，要通过有组织、有措施的、积极的策略推进公众对科学的参与能力的提高。我们必须认识到，任何一个国家的公民都是可以教化的。

主持人：看来，公众的科学素养和民主参与是相辅相成的，而不是孰先孰后的关系。但是，公众的科学素养参差不齐，尤其是在高技术领域或工程领域，如“怒江建坝”之争，我觉得就建坝这件事而言是很专业的，没有相关专业领域知识背景的公众参与进来是否对决策有影响呢？在这些领域的决策的公众参与中，如何协调公平与效率这对矛盾？另外，是否可以这样认为，公众所参与科学技术决策也是有一定的范围限制的？

田松：公众参与常常遭到的质疑就是，在具体的技术领域，比如怒江建坝，比如转基因食品、克隆技术等，公众不具备专业知识，是否有权利有能力参与决策？如果没有能力，就算有权利，又如何表达？在传统科普阶段，公众既然被认为是广泛无知的，科学家是天然造福人类的，公众的确没有参与的可能，也没有参与的必要。而在公众理解科学阶段，公众事实上在政策制定中是有发言权的，科学共同体希望获得公众的支持，所以才致力于让“公众理解科学”的活动。其理论预设是，公众越理解科学，就会越支持科学共同体的意见。进而认为，如果公众对于科学的理解达到了专家的程度，就会完全同意专家的意见。但是，公众之所以参与，就是要发出自己不同的声音，而按照公众理解科学的理论预设，最后参与的公众发出的不是自己的声音，而是专家的声音。

在科学传播阶段，我们强调的是：公众的参与权利和参与能力，与他们对科学的理解程度，并不直接相关。也就是说，完全不懂科学和技术细节的公众，也具有参与的权利，也可以具有参与的能力。我们可以从很多个角度考虑这个问题。比如，利维—乐布隆在1992年提出这样的问题：在公民参加陪审团行使权力的时候，我们并不要求他们是一位法律专家，也不要他具有基本的法律知识，为什么在科学和技术问题上，我们要向行使其自身权利的公民提出额外的要求呢？又如，在科学传播阶段，我们对科学本身的看法已经发生了转变，科学不再是绝对凌驾于其他知识的绝对知识了，地方性知识被赋予了更多的话语权，公众可以凭借自己的不同于科学知识的地方性知识参与当地重大事务的决策。

公众参与最重要的是保证公平，即使这个过程可能很漫长，很没有效率，但是这样的决策在日后的执行却会发挥更好的效力，从长时段看，是更高的效率。至于对公众参与决策的限制，毫无疑问是存在的，但是这个限制，不应该是以公众的科学知识水平划界的。

尹传红：田松的观点我很赞同。“发散”去思考，我们同样也不能以公民文化素质差为由剥夺其民主参与的权利，以“维护稳定”为由而向公众隐瞒事实真相。

关于陪审团，我还想补充一点：按照我的理解，陪审团的存在，最重要的意义在于保证（审判）程序的公正，同时也兼有监督的意味。

对于许多事情的判断，仅有专业知识是不够的。就拿去年引起广泛关注的圆明园防渗工程来说吧，它所涉及到的就不仅仅是铺膜、防渗这类专业知识。正如我们所了解到的那样，防渗工程从叫停到听证、环评、评审直至决策的全过程，环保总局都依法向社会公开，希望能借此推进环境决策民主化的进程。这体现了一种深度的学术民主，的确值得称道。在这样一个公正的平台中，公众的各种意见得以广泛而深入的交流；通过这样一种公开的形式，政府的执政行为也能随时接受公众与舆论的监督，无疑是有利于提高科学决策、民主决策和依法决策的执政水平的。

但回过头来看，圆明园防渗工程动工日久，几近完工之时才被一位专家“偶然发现”。这不仅反映出决策信息的不够透明，也折射出监督的缺位。这同时引发我们思考：我们的决策怎样才能更加合理、科学，而不再是拍脑袋定项目，或导致问题只能依靠“偶然因素”来发现或纠正？

不难理解，在现代社会，一个真正负责任的政府，不仅做事要有系统规划，有成本效益意识，有责任观念和明确的问责机制，还应透明行政，主动建立、疏通与公众联系的渠道，自觉自愿地接受公众监督，让公开透明成为常态。这样才能有效地避免做错事、做蠢事；即使出现了一些失误，往往也能及时地得到提醒并加以纠正，最低限度地减少损失。

公众应该知道些什么？

主持人：这样看来，了解事实应该是民主参与的一个重要前提，公民的知情权应该受到尊重和保护。2005年11月发生的松花江水污染事件，曾一度引发了当地居民的用水恐慌，并导致国家环保总局局长辞职。这不禁让人联想到2003年春发生的非典事件，同时也提出了一个问题：当发生重大公共事件时，是不是应该在“第一时间”里把事实真相原封不动地告诉公众？作为媒体的资深记者，对此您怎么看？

尹传红：你提出了一个很有针对性也很有现实意义的重要问题。大家想必已经注意到，最近几年，“知情权”这个词出现的频率越来越高，我认为这绝非偶然现象。

我们说，公民的知情权是民主参与的一个重要前提，其道理再简单不过了：人们只有了解和知悉事实真相，才真正谈得上参与。具体而言，知情权指的是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。作为民主法制社会中公民享有的一项基本的政治权利，知情权也可以说是公民保护自身利益、冲破信息封锁乃至思想禁锢的重要手段。公民只有享有充分的知情权，才可以实现自由选择，才可以在面对各种不利或危险的情况时，作出正确的选择，从而保护自己免受侵害。

近年来，重大公共事件的屡屡发生和公民民主意识的不断增强，把知情权提到了国家和社会生活的重要议程。非典事件就是一个典型的例子。想当初，由于缓报、瞒报非典疫情，社会上流言、谣言满天飞，弄得人心惶惶，不仅加大了社会运行的成本，而且还加剧了公众对当地政府信息披露的不信任，致使权威的专业发布机构也失去了公信度和权威性。

所幸，政府后来迅速果断地采取措施纠正错误，每天及时公布非典疫情信息，做到病情和病例的透明、公开，这才稳定了局面，挽回了影响，赢得了抗击非典之战的最后胜利。事隔两年，当禽流感疫情爆发时，由于公众几乎都是在“第一时间”里得到通报，及时了解到相关情况，所以并没有出现恐慌和流言。对比非典时期的情况，反差何其分明！

一些地方发生矿难后捂住不报，同样属瞒报、谎报安全事故，是出于主观故意，其性质十分恶劣。老百姓对此十分痛恨，照理应该给予严厉的惩罚，可是，似乎谁也不会为此类剥夺百姓知情权、延误公民自保和自救的事情承担责任、付出代价。

主持人：的确，对重大灾难事件特别是突发公共事件，公众历来十分关注，封锁消息和情况的做法，往往会事与愿违，适得其反。不过，我们常常听到一种解释说，“稳定”很重要，公众对灾难或重大公共事件知道得越多，就越容易产生恐惧心理，进而形成社会的不稳定因素，您怎么看？

尹传红：对于我们这个人口众多、国情特殊的国家来说，保持社会稳定固然十分重要，怎么强调也不为过。但是也应看到，对于涉及广大人民群众利益的重大事件，只有让人民知情、心中有数，才容易得到人民的理解、支持和配合，进而实现团结、稳定。在这个方面，20年前发生在苏联的切尔诺贝利核泄漏事故是一面镜子，留下了一个极为深刻的教训。

最近，我看到前苏共总书记戈尔巴乔夫的一个说法，颇有感叹。他说：“20年前的这个月发生的切尔诺贝利核事故，可能成为5年之后苏联解体的真正原因，其重要程度甚至要超过我所开启的改革事业。”德国一家媒体则指出，切尔诺贝利事件既是一起震撼国际社会的生态灾难，也是一起震垮苏联政权的政治灾难。为什么这么说？

据新近出版的《未受惩罚的犯罪：切尔诺贝利20周年祭》一书披露：在获悉核泄漏造成巨大污染的实情后，苏联政府一方面通过官方媒体向全国和全世界发布事故并不严重的消息，称污染已得到控制；另一方面则通过行政指令要求所有参与救援的工作人员和其他知情者严守秘密。更重要的是，塔斯社在报道中对正在扩散的核灾难不置一词，仿佛它根本就不存在。事故发生地的媒体也不能发布任何消息，结果造成了事故邻近地区人民疏散工作的严重滞后。而许多人没有经过详细的医疗检查就被宣布为健康，大批不明真相的人又重新回到被严重污染的地区生活。

然而，纸是包不住火的，苏联人从国外媒体获悉事实真相后震怒不已，“甚至不再把苏联看成是他们要效忠的国家”。

这便是所谓“切尔诺贝利的政治意义”。它警示我们：面对重大灾难事件特别是突发公共事件，政府的透明程度和表态的及时程度是多么重要，漠视或剥夺公众的知情权会付出何等惨重的代价！

当然，对于某些自然灾害披露的程度和时机的把握，常常让决策者感到作难，这不是我在这里“坐而论道”所能体悟的。例如，地震预报就可以说是一把双刃剑。国家鼓励进行地震预报的探索和实践，但一个错误的预报往往会引起不必要的社会恐慌，而我们目前的地震预报水平还不能完全避免这一现象的发生。诸如此类事情就很费思量。

应该说，知情权是现代民主的根本要求。信息公开不仅是相信和尊重人民群众、显示政府权威和自信力的表现，而且也是稳定社会、消除社会负面效应的良方。

2005年9月12日，中国的政治生活中发生了一个应该载入史册的事件：国家保密局和民政部联合举行新闻发布会，郑重宣布，自2005年8月起，中国政府对全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致死亡人员的总数及相关资料解密。此次解密，不仅有利于保密部门今后做好保密工作，也有利于人民群众行使知情权，参与管理国家和社会事务。

另有消息说，一部名为《政务信息公开法》的法律，已被纳入十届全国人大常委会五年立法规划之中。一旦全国人大审议通过《政府信息公开法》，公民获得信息将再也不是被赐予，而是依法享有本来就属于他们的知情权利。信息不公开市民可依法起诉政府。从这个意义上说，政治权力的行使再也不能像过去那样任意和暗箱操作。

同样可喜的是，中国的新闻发言人制度，目前已从国家部委推广到地方区级政府部门，并已从当初为新闻界服务的狭隘目的，进一步提升到为打造“透明政府”形象提供制度保障的政治高度。这一制度的建立，将营造更加公开、透明的信息环境，及时、准确地向社会和公众通报重大决策、发布重要信息、报道紧急重大突出情况，它对一些部门“捂盖子”的传统做法，将是极大的冲击。

民主参与怎样实现？

主持人：科学素养的提高能够帮助公众参与国家公共政策和科技决策过程。李大光老师，您曾经指出“公众理解科学中强调的科学素养不仅是指对科学知识的理解，更重要的是要具备参与决策能力”，这说明参与决策能力是科学素养内涵的一个方面，为什么这样认为？

李大光：对于这个问题，现在有很大争论。有人认为，中国现在谈论“公众对科学的理解”还为时尚早。

中国还处于科学技术普及阶段，这是因为，中国是一个仍然缺乏科学精神的国家，还是一个科学文化不发达的国家，还是一个仍然充斥着迷信的国家，因此，现在中国最需要的就是进行科学知识的灌输，灌输模式在中国相当长时间内都是适用的。西方国家所提倡的公众参与模式在中国相当长时间内是不适用的。现在谈论这个问题是不顾中国实际国情的做法，甚至，有人认为这是一种“西化”在中国科学文化发展中的体现。

这些年，我因为做调查，去过中国很多地方，其中包括中国西部少数民族地区、中部地区和发达地区，对中国的科学文化的需求情况进行了一些社会研究。中国确实是一个发展极其不平衡的国家，发达地区的教育和信息的流动速度和广度、公民参与决策的能力以及他们的信息素质都是非常高的，与落后地区差距很大。因此，在中国的落后地区仍然是以应用信息服务为主，使当地公民在自己需要知识和信息的时候，社会能够及时提供，使他们能够便利地获得这些信息，提高他们的生活质量和生产效率。他们与知识经济社会的距离仍还十分遥远。

不能忽视的是，他们虽然不能全部理解复杂的术语和概念，尤其是距离他们生活很远的术语，但是，他们的自尊和对自己权利的认识已经达到一个民主国家公民的意识。也就是说，他们的意识已经超过他们的知识。而在发达地区和城市，公民的教育水平和信息的开放度已经使他们能够在第一时间知道事件的发生并产生自己的疑问，同时他们对这些疑问已经有了一些自己的理解。

同样，2003年对中国产生震撼的非典事件并没有因为政府有关部门的封锁而影响北京地区对板蓝根的抢购。正规渠道的知识不畅通必定导致掺杂民间信息的迅速流通，而且会产生这样一个效应：越封锁，民间信息流传越快。这是因为，人们对信息的需求是心理的需求，是对一个结果的渴望所导致的必然。

随着社会的发展，科学知识所承担的任务也在发生变化，不同的地区，科学技术的知识所产生的作用也是不同的。正如1989年，米勒在旧金山美科促会年会上的发言中将科学素养定义为“在某个社会中为满足一些角色功能所需要的基本可以接受的知识和技能水平”。科学素养的目的取决于其将要发挥作用的社会语境，“其固有的特性与其应用的社会相一致”。在落后地区仍然需要满足生活需要的科学素养的同时，我们也应该意识到，在中国发达地区，公众的需求已经由仅仅满足生活的需求发展到对某种意识的满足，而这种意识往往与他们的自尊心、公民权利意识等现代意识密切相关。他们已经不能仅仅满足吃饭要注意胆固醇和脂肪含量等他们十分熟悉的信息。相反，他们对自己的饮用水管理程序的不公开而愤怒。恰恰是后者的信息才是导致社会不稳定的主要原因。

我们的调查数据显示，中国的发达地区的国民科学素养已经达到4％—5％之间，是发达国家20世纪90年代的水平。公民参与决策的意识也已经十分强烈。他们对并不威胁他们生命的机票涨价和火车票涨价关心程度决不会高于对转基因食品的关心程度。一个国家的发展不仅仅体现在GDP的增长上，而且表现在这个国家的开放程度和文明程度，而后者正是现代化的重要标志。

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