建立我国国家审计体制改革的思路，本文主要内容关键词为：体制改革论文,思路论文,我国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）国家审计体制改革的基本目标和指导思想
国家审计体制改革的基本目标是：立足我国国情，借鉴西方成功的经验，逐步建立一种与时俱进的独立性强、能真正起到制衡作用的现代国家审计体制。改革的指导思想是：
１符合本国政治体制的要求，最高审计机关应设置在核心权利机构下。
２能有效完成本国宪法及审计法赋予的职责，能充分行使宪法与法律赋予的权利。
３无论是中央还是地方审计机关都能真正独立地开展工作，不受其他部门、团体和人员的干扰。
４有利于提高审计工作质量和透明度。
５有利于各种监督机构的资源整合，克服职能交叉、机构分设和重复检查（监督）的问题。
（二）审计体制改革的步骤与内容
从改革的过程来看，应分两步走：在现阶段，对现行审计体制进行完善和调整，加强审计监督力度；待各方面条件成熟后，向立法型体制转变。对现行体制进行调整和完善，建议从以下几个方面入手：
１调整中央审计机关，加强中央审计力量。
目前学术界和实务界有三种加强中央审计力量的观点。
观点一：提高中央审计机关法律地位，对现行的行政型审计模式进行改良。建议审计署更名为"审计部"或"审计院"，同时参照部分发达国家的作法，在现有基础上，提升审计署的规格和地位，在国务院内提升半格，使审计长具有国务院副总理或国务委员的地位。审计署是国务院的组成部门，同时又是国家最高审计机关，具有与其他部门不同的特性，与国务院其他部门应是监督与被监督的关系，法律地位理应较高。但在现行序列中，这种地位并未充分体现。且现有名称（审计署）与国务院直属事业单位如新闻出版署、海关总署等相同，不符合我国国情，不易为人们理解和接受，体现不出应有的层次。在实行审计长负责制的同时，延长审计长的任职期限，使其任职期限长于一般政府职能部门行政首长的任职期限。同时，审计署对省（自治区、直辖市）级审计机关应具有直接领导权和人事安排权，以增强审计独立性、排除地方政府对审计工作及其结果的干预。
观点二：目前仍实行行政体制，但改现行省以下审计机关的双重领导体制为中央审计机关一元化垂直领导体制，独立安排地方各级审计机关经费和人事变动，将地方审计机关从地方政府的领导之下解脱出来，使地方政府不能干预审计工作，以充分发挥审计监督的作用。政府审计是代表国有资金所有者---国家对国有资金使用者进行经济监督和评价。而这些国有资金的使用者往往都有一定的政治地位和权力。若要对他们进行经济监督，则要求监督者至少不受他们的管理约束，也就是说国家应将政府审计机构独立于国有资金使用者之外，并授予较高的权威。省级以下审计机关实行垂直领导，即实行省级审计机关对市、地、县级审计机关垂直领导，在人事任免上实行分级管理，省厅统一任免，经费也由省级财政解决，省厅统一管理，实现地方审计机关在人事管理、审计经费和审计事项的完全独立，不再受地方政府的管理和干扰，真正实现独立、客观、公正地进行审计，对社会经济的发展起到保驾护航的作用。持这种观点的同志认为，实行审计领导体制改革后，省及省以下审计机关的独立性将会大大增强，同时也解决了立法体制可能带来的弊端。但这种仅从领导体制角度进行的局部改革，并没有真正解决审计的独立性问题，审计机关仍是政府的内部审计，审计的职能、作用发挥仍会受到限制。
观点三：渐进式改革。就是改现行审计机关向政府负责并报告审计结果，接受政府委托向人大报告工作，改为审计机关同时向政府和人大报告工作（事实上越过政府直接向人大报告工作在行政领导体制不变的情况下是行不通的）。
在目前，我们基本赞同以上第一种观点。
在调整中央审计机关机构设置的同时，加强对中央单位本级的审计监督。建议对审计署现有派驻中央各部委审计局进行整合，成立审计总局，定为副部级，直属审计署（或审计部）领导；再根据其对中央部委所需履行审计监督职责情况内设若干机构，专司对中央部委本级财政、财务收支活动的审计。这样做的好处是：（１）有利于集中审计力量，突出审计监督重点；（２）有利于合理配置审计资源，提高审计监督效率；（３）有利于扩大审计影响，提高审计地位；（４）有利于统一管理，加强审计干部队伍建设；（５）有利于节约审计成本，提高审计效益。
２改革地立审计机关体制，提高审计监督质量
我国现行审计体制的弊端集中体现在地方审计机关履行职责不到位，审计监督质量不高。因此，完善现行审计体制的重点之一是对地方审计体制进行改革，目标是扩大地方审计机关的审计管辖权限，或者下放对驻地中央直属机关和企业单位的审计权，以避免出现审计监督的真空地带。建议分以下三个阶级进行：
（１）调查研究。由审计署组织力量对地方审计机关履行审计监督职责情况进行充分的调查研究，找出利弊，分析原因，对应不同地区情况制定出若干改革方案。
（２）选择试点。选择部分地区，一方面借鉴国际上先进做法，同时充分结合当地实际情况进行改革试点，如实行地方审计机关垂直管理，实行立法型模式或司法型模式等。
（３）总结推行。在试点的基础上，分析改革成败，总结经验教训，选择比较成熟可行的模式予以推行。
地方审计体制改善的关键是建立乡镇政府审计机构，完善政府审计结构。改革开放以来，乡镇经济得到了快速的发展，在国民经济中的地位也日渐突出。但由于乡镇经济缺乏完善、全面的正常监督，造成了乡镇财政收支严重不合规、决算失真、管理混乱、大量资产流失以及村级财务失控导致农民上访告状等问题的时常发生，已严重影响乡镇经济的健康发展和社会的稳定。可见，建立乡镇政府审计，加强对乡镇经济的及时监督、管理，规范乡镇经济行为，促进乡镇经济的健康有序发展是十分必要的。另外，随着财税体制改革的不断深入，乡镇政府真正达到了一级政府、一级财政、一级金库的管理体制。乡镇政府对财政资金的调控权、自主权越来越大，这也要求建立财政预算执行情况的监督体系。事实上在实践中全国许多地方的审计机关经过不断的探索，根据实际工作需要，已进行了大胆的尝试，建立了乡镇审计机构，并取得了显著的效果。但是由于国家对乡镇审计没有统一的法律规定作保障，乡镇审计工作不规范，审计人员也缺乏主动性的责任感，致使建立起来的乡镇审计机构发展不健全，缺机构、缺编制、不合法，实属"黑户"，限制了乡镇审计机构的作用发挥。所以，目前应完善《审计法》，依法建立乡镇审计机构，根据"三个有利于"的原则，对乡镇审计机构、人员编制、职责权限、经费和法律责任等做出明确规定，使乡镇审计工作步入法制化、规范化的轨道，这样不仅有利于促进乡镇经济的健康、有序发展，又充实完善了政府审计的整体构成和功能，更好地发挥审计监督的各项职能。
我们的观点是，从长远看要从根本上解决问题，应建立立法审计体制，即实行"一府三院制"---政府、检察院、法院、审计院。目前，世界上市场经济较为发达的国家大都采取立法型审计模式，如美国、澳大利亚等，国家审计机关由议会领导，对议会负责并报告工作。这种体制的突出优点是审计的独立性和权威性能得到保障，审计机关能真正代表国家行使审计监督权，避免了政府对审计工作的干预；审计经费不受政府财政预算的制约，而是根据审计任务和机构运行的需要，由议会拨款，使审计经费、审计人员的待遇得到保证。从我国的政治体制看，人民代表大会制是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机关，行使立法权和重大问题的决策权，并对立法及决策的执行情况进行监督，国务院则负责执行人大及其常委会的立法和决策。我国若是选择立法型审计模式，将审计机关置于人大之下，直接向人大负责并报告工作，审计经费单独列入国家预算，审计长由人大任免，那么就能提高审计的权威性，保证审计机关在组织上、工作上、经济上和人事上的独立性，从根本上解决"同级审"遇到的难题，使依法审计走上新轨道。
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