跨世纪中国反贫困战略研究，本文主要内容关键词为：中国论文,跨世纪论文,贫困论文,战略研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、反贫困是中国跨世纪的重大课题
80年代初中国政府开始了大规模反贫困计划，贫困人口大幅度减少，到1998年底全国农村绝对贫困人口减少到4200万人，农村贫困发生率下降到5%左右。这在全世纪贫困规模居高不下， 甚至贫困状况恶化的大背景下，中国取得这样的成绩确实是难能可贵的。但是无可否认的事实是脱贫的速度越来越慢，难度越来越大，而时间越来越紧。根据中国政府公布的数字，1978—1985年平均每年减少1780万贫困人口； 1986 —1992年平均每年减少643万贫困人口；1993—1998年平均每年减少633万贫困人口。现在距下个世纪只有几个月的时间，而农村绝对分贫困人口还有4200万。这些贫困人口主要集中在中西部省区的深山、石山区、高寒山区，地方病高发区和水库移民区，以及黄土高原和荒漠区。这些地区的共同特点是：人均耕地极少，土地贫瘠，人畜饮水困难，自然条件恶劣，自然灾害频繁，甚至缺乏起码的生存条件；很多地方穷乡僻壤，致使环境封闭、信息不灵。这些地方长期以来教育落后，劳动力文化素质低，接收新事物慢，又兼缺医少药，疾病丛生，社会发育程度很低。至今还有不少人居住在窝棚和山洞里，饥寒交迫，景况凄惨。上述明显的区域特征和自然特征，大大增加了反贫困的客观难度，过去一元钱能够办到的事，现在需要两三元才能办到。同时，目前贫困人口中残疾人口达1700万，占40.5%，这些人通过正常的反贫困措施难以见效。再者，除农村贫困人口外，目前全国还有2000万生活困难的城镇职工，1099万流民贫困人口。既然中国政府到本世纪末解决绝对贫困问题， 那么对于这3100万贫困人口就不能视而不见，他们理应纳入中国政府的反贫困计划。因此，一方面反贫困难度越来越大，另一方面要求加快脱贫进度，两难相加，使得反贫困任务极其艰巨，形势非常严峻。
根据国外反贫困的经验，贫困地区的经济开发要分阶段进行。第一阶段是基本解决群众温饱；第二阶段是在解决温饱的基础上，巩固发展扶贫成果，发展区域经济，促进贫困地区的全面进步，进而彻底改变贫困地区经济文化的落后状况。本世纪我国扶贫开发的目标是基本解决温饱。解决温饱不是最终目的，只是一个必不可少的阶段。党的十五大报告及修改后的宪法强调，中国将长期处于社会主义初级阶段，社会主义初级阶段的根本特征是社会生产力落后，贫困人口的存在，贫困地区的存在，区域发展差距的存在，是社会生产力落后的具体表现，是社会主义初级阶段的基本国情。因此在整个社会主义初级阶段，反贫困不但需要做，而且还要逐步加强，本世纪的反贫困是为下世纪打基础，下世纪的反贫困是本世纪的延续。基于上述分析，我们认为反贫困是中国政府一项长期的、艰巨的任务，也是跨世纪的一项重大课题。
二、反贫困面临的主要矛盾和问题
1.各地脱贫进度很不平衡 近几年我国脱贫的人口主要集中在东部沿海地区，中西部一些贫困面较大的省区由于多种原因脱贫进度相对缓慢。如山西省1993年有381万贫困人口，到1998年底还有110万；贵州省1993年底有1000万，到1997年底还有455万。据统计全国80 %以上的农村贫困人口分布在中西部省区。西南西北是我国贫困人口最集中、贫困面最大、贫困程度最严重的地区，其贫困人口数占全国的50%以上，贫困发生率高达15%—20%。要如期解决贫困人口的温饱问题， 1999 —2000年平均每年要减少2100万贫困人口，是1993—1998年的3.3倍，难度很大。再者即使目前基本解决温饱的贫困地区，每年仍然有20%—30%的农户返贫。
2.反贫困投入力度不够 1998年中央政府大幅度增加了扶贫收入，扶贫资金总量已达183亿元。初看规模不小， 但尚不及国民生产总值的0.2%，与稳定解决群众温饱相比仍有较大差距。据测算， 就一般贫困条件而言，使一个贫困人口脱贫，平均需要投入1500—2000元。这样1998—2000年各级政府共需投入1600亿元（含城镇贫困人口与流民贫困人口），平均每年需要533亿元，缺口达65.7%。就1998 年的投入水平，以5000万农村贫困人口考虑，人均只有366元， 而且其中一半是贷款。真正由国家付出的，并假定全部用于穷人，人均一年也只有150—180元，只及城市月工资最低限额的1／2。中央要求从1997年起地方投入的扶贫资金比例要达到中央投入的30%—50%，问题是贫困地区各级政府由于财政拮据，也难以达到这一比例，有的甚至扶贫款挪作他用。
3.资金使用效益比较差 多数贫困地区扶贫资金共有10—20项，这些钱如何有计划、有步骤安排的问题并没有很好的解决。主要表现为：扶贫资金到位迟，用不足；中央的扶贫资金，超越规定的投放范围，没有完全用到国家重点扶持的贫困县，相当一部分贫困县重富县轻富民、重工业轻农业、重大项目轻小项目，甚至把一部分扶贫贷款用于与解决群众温饱毫不相关的项目；一些开发项目，特别是工业项目选项不当、效益不好、还款率低，呆滞严重。而与解决群众温饱与增加收入最为直接的农业项目，得不到最有效的支持。据长期从事扶贫工作的权威人士估算，大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫，而有的学者估算扶贫资金的漏出量超过50%，甚至高达70%以上。个别省区的情况更糟，如贵州省1986年以来共投入扶贫资金24亿元，开发了近5000个项目，但有成效的仅占1／4，即3／4（约18亿元）是无效投入；山西省扶贫工业项目的1／4因种种原因被迫停产，使70%的资金形成呆滞货款。扶贫资金使用效益差的原因有三条：（1）中央政府与地方政府的目标差异， 中央政府突出强调解决贫困农户的温饱问题，而忽视了贫困地区经济的持续稳定发展；地方政府（主要指县级政府）追求目标是财政收入的最大化，因此上马工业项目的积极性很高，但贫困地区办工业的条件往往有限，不可避免使企业亏损，甚至倒闭。（2）扶贫政策本身的漏洞， 主要体现为扶贫资金的多部门管理，随着市场经济的发展，部门利益越来越膨胀，特别是银行的商业化，更强化了利益驱动机制。部门之间的利益摩擦、目标偏差、互相扯皮，导致扶贫资金的使用很不规范，有些地方甚至处于混乱状态。（3）管理体制中缺乏独立的监督机制和监督制度， 致使扶贫资金漏出，无人承担责任。
4.富县与富民矛盾突出 广大贫困县不仅贫困人口比重大，扶贫任务艰巨，而且本身经济基础薄弱，财政自给率低，自我发展能力弱，相当一部分贫困财政自给率只有20%—30%。就不可避免地产生了扶持农户与培植地方财源的矛盾。有关研究证明，工业净产值的增长与地方财政收入的增长存在很强的关系，工业净产值每增长1元， 财政收入可增加0.17元，是农业的3.4倍；与此同时， 农业在贫困农户中的收入贡献中超过60%，居于主导地位。因此为了缓解贫困县财政的拮据状况，地方政府会采取将所控制的资源用于优先发展工业的战略，但这一战略又会明显地影响到减缓贫困的进程，这就是富县与富民的矛盾。地方政府的这一选择，虽然在某种程度上与中央政府的扶贫目标相冲突，但通常可以利用中央政策间存在的不严密和不规范问题，获得其他政策的支持和保护；银行从经营风险和运营成本的角度考虑，也愿意为地方工业提供较多的正常贷款和扶贫贷款。因此地方政府优先发展工业的计划，也就容易付诸实施。据有关部门调查，1986—1989年全国乡村企业和县办企业得到了扶贫贴息贷款的52.2%，而农业和农户只得到扶贫贴息贷款的41%。同时调查却表明，农业和农户获得的41%的扶贫贴息贷款，对解决饱的贡献高达80%，而乡村企业和县办企业使用了52%的扶贫贴息贷款，对解决温饱的贡献却只有16%。因此从一定意义上说，要改善扶贫资金的使用效果，就必须校正地方政府的行为，也就是说需要解决地方政府财政方面的困难，以便使减缓贫困成为地方政府的主要行为目标。
5.近年来农民人均收入增长迟缓 1998年全国农民人均纯收入预计为2150元，比上年实际增长4%左右，比1997年下降0.6个百分点，低于城镇居民2.6个百分点。 另据农业部农村经济研究中心农村固定观察点调查系统统计；在被调查的31个省、市、区300个村中，1993—1997 年贫困村数量由29个增加到31个；农民人均收入由630.6元增加到1171 元，增幅为85%，但增长幅度则由1996年的6.69%下降到1997年的4.83%。这说明近两年来农民收入增长迟缓已经成为不容争辩的事实，这将直接影响到国家“八七”扶贫攻坚计划的如期实现。
6.移民搬迁难 在广大贫困地区，有些地区农业生产条件极差，生存条件恶劣，改造利用的可能性很小，而人口数量又显然过多、素质过低、人口与资源、环境压力过大，居住也十分分散，一般性的反贫困措施根本不能解决问题，唯一的出路就是移民。全国约有500 万左右的贫困人口迫切需要迁移。面临的问题不仅是资金筹集难（每迁移1 人需投资2500元），而且对于有些区域（如贵州喀斯特区、陕南秦巴山区）耕地奇缺，很难找到一方水土能安置这部分人。
7.城市贫困问题和流民贫困问题出现 在农村贫困人口还未妥善解决的时候，我国又出现了城市贫困人口。1997年全国因下岗或停、减发工资而无收入或收入在基本工资以下的职工人数合计约1600万人。随着改革的不断深入，未来几年破产、停产、停业的企业数量和比重都将上升，这将把相当一部分国有企业职工和家属推入绝对贫困状态。事实上到1996年末全国城镇登记失业人员已达553万人，登记失业率为3.0%。此外全国还有1099万流民贫困人口。
三、跨世纪反贫困的对策
1.加大反贫困投入力度 加大反贫困的投入力度，主要靠中央政府，同时也要广开门路，多方集资。（1）中央增加扶贫投入， 这是扶贫资金的主要渠道。1996年全国财政收入已达7367亿元，已经具备了加大投入力度的物质基础。如果把支持东部沿海地区的力量向贫困地区倾斜一点，扶贫资金的筹集应该不是难事。（2 ）地方政府也要增加扶贫投入。（3）国民经济各部门在安排产业布局和资金投放时， 应进一步向贫困地区重点倾斜。（4）发动全社会鼎力相助。目前120多个中央部委、国家机关、企事业单位和社会团体定点挂钩帮扶了320个贫困县， 地方相应的帮扶点有660多个，定点挂钩的帮扶工作取得了很大的成绩， 但是很不平衡，有的单位投入极少，仅仅是个联系点。在今后的夫贫攻坚中，也应加大资金投入力度和工作力度。（5 ）要开展好东西部省市间的互助和富省帮穷省、富县帮穷县的活动。（6 ）支持民营企业家办好“光彩事业”，为他们提供更多的优惠条件和政策环境。
2.提高扶贫资金使用效益 （1）改革扶贫管理体制， 强化监督机制。包括实行贫困省扶贫一元化管理，责、权、利统一到省，一次到位；建立扶贫银行，建立社会监督机制。（2 ）实行贫困人口瞄准的扶贫政策。此方面可借鉴孟加拉乡村银行扶贫模式。该模式是国际公认的有效的扶贫到户模式，已在全世界近50个国家试验和推广。中国于1994年开始试验，目前已呈现出推广的态势。陕西省商洛地区创造性地推广GB模式，取得了非常成功的经验。有的学者在考察商洛地区之后指出，GB模式在全国范围内的大规模推广，将是我国扶贫工作方针的又一次转变，可以成为国家实现“八七”扶贫攻坚计划的重大战略举措，是贫困地区解决温饱进而脱贫致富奔小康最终实现共同富裕的重要途径。在GB模式由试验转向推广的过程中，政府应该统筹规划，因势利导；有关职能部门应总结经验，组织实施。（3）重视增加人力资本的投资。 有关研究表明，农户户主受教育程度、劳动力平均受教育程度的提高，来自非农业的人均收入及其占收入的份额也呈上升趋势。可见人力资本投资可以提高从劳动技能和扩大择业空间两个方面增加农户收入。而教育是一种外部性非常大的“服务”，政府理应承担起发展农村教育的责任。在某种程度上讲，这是消除贫困、促进经济增长的根本途径。
3.基础设施和公共服务发展优先的国家支持政策 在社会主义市场经济条件下，中央政府应将为贫困地区创造与发达地区大体相同的竞争条件作为其对贫困地区扶持的主要目标。广大贫困地区交通、通讯、能源等基础设施，教育、医疗等公共服务设施非常落后，严重限制了贫困地区产品和企业的竞争能力，同时也使贫困地区在资源和某些产品生产方面的比较优势难以转化为现实的经济优势和商业优势。因此，国家应将发达地区上交的部分财政收入转投到贫困地区，用于改善贫困地区的基础设施和公共服务设施，以为广大贫困地区创造相对均等的竞争条件。这方面中国政府已积累了一些比较成功的经验，如1984年以来开展的“以工代赈”。在贫困地区基础设施和公共服务设施的项目和区域安排方面，应侧重于效率优先。因为贫困地区基础设施和公共服务设施严重短缺，无法在短期内得到缓解。在财力有限的条件下，应该优先发展对贫困地区经济增长和农户脱贫约束较大的项目。现阶段尤其要重点发展连接重要产品产地与市场的公路、便利农民销售产品的市场、严重制约资源开发的能源供应，改造中小学危房，改善学校的基本教学条件。同时要尽量发挥国家投资的种子货币作用，引导和吸收贫困地区和外部资金的投入。
4.重视解决能力制约型贫困和短期贫困 能力制约型贫困指由于贫困户在体力和智力方面的严重缺陷，或者由于疾病的困扰，智力低下和年老体弱而导致的贫困。解决能力制约型贫困的根本办法是通过建立社会保障制度，保证这部分缺乏自食其力能力的穷人的基本生活需要得到满足。短期贫困指遇到较严重的自然灾害或疾病打击时，一些本来并不贫困的农户会在短期内陷入贫困。解决短期贫困的出路有三条：（1 ）鼓励和实行家庭意外保险，以减少灾害对农户收入的影响；（2 ）在灾害发生后，政策要提供资金、技术、就业方面的支持来增加灾民的收入；（3）建立新的农村社会保障制度。
5.财政与脱贫相对分离 为了使中央政府提供的有限的扶贫资金充分发挥其预期作用，以保证扶贫资金能全部主要用于实现由穷人受益的经济增长，要将贫困地区地方财政与脱贫相对分离，这样必须较大幅地增加对贫困地区地方财政的补贴。如果贫困县的地方财政收支可以在中央财政的支持下在现有的基础上取得平衡，今后几年通过地区经济增长新增的财政收入又能增强地方政府的财政投入能力，不仅可以保证扶贫资金更有效更充分地用于扶贫，以达到2000年基本消除农村贫困的目标，而且可以为2000年以后现在贫困地区地方财政自给或基本自给创造条件。同时应尽快推动贫困地区地方政府机构改革，精减机构和人员，一方面可以减少财政支出，另一方面也可以使地方政府的工作更集中于对当地经济发展的服务，提高政府的工作效率。
6.努力增加农民收入 农民收入增长迟缓的原因有农产品价格下降，乡镇企业产品出口受阻、增幅回落、效益下沉，吸纳劳动力就业能力减弱，使得农村非农产业难以继续支持农民收入的快速增长；农村劳动力跨区域转移、进入城市从事二、三产业人员减少。因此，增加农民收入应该着力从以下几个方面考虑：（1 ）中央和地方政府应加大对贫困地区发展的支持力度；（2）促进贫困地区农村劳动力跨区域的流动； （3）努力帮助贫困地区农民调整农民产品结构， 积极引导农民进入市场；（4）实行更加积极、灵活的政策， 鼓励农村私营个体企业的发展。
7.把城市贫困人口和流民贫困人口纳入反贫困计划 我国政府正式承认的绝对贫困人口是居住在农村的绝对贫困人口，城市贫困人口和流民贫困人口尚未列入政府反贫困的具体计划之中。我国政府决心在2000年消除绝对贫困问题，就必须把上述两类贫困人口纳入反贫困计划。目前解决城市贫困人口的根本途径是建立城市居民最低生活保障制度；解决流民贫困人口的出路是加强管理，减少盲目外出流动人口。
8.广泛动员社会各界扶贫济困
出于经济上和政治上的考虑， 从80年代末期开始，中国政府着手动员社会力量参与扶贫行动，并组织了几项声势浩大的反贫困社会行动——希望工程、春蕾计划、幸福工程和光彩事业等。其中影响最大、成效最为显著的是希望工程，到1997年底希望工程共资助失学儿童184万余名，资助建设希望小学5256所。 在争取有关国际组织的合作与支持方面， 最成功的是与世界银行合作。 仅1995年开始实施和即将开始实施的世界银行中国西南扶贫项目，世界银行中国秦巴山区扶贫项目和世界银行中国西部扶贫项目，世界银行援助资金总额达到6.1亿美元，预计可以解决800多万贫困人口的温饱问题。世界银行认为，这些项目不但使贫困人口直接受益，而且为新的创造性的扶贫方式提供了试验场所，项目的设计是先进的，实施的组织和管理是成功的。今后要总结经验，大力提倡，坚持下去，搞得更好。