煤炭工业利用外资存在的问题及对策（下），本文主要内容关键词为：利用外资论文,对策论文,煤炭工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
五、煤炭开发利用外资的项目选择
根据前面的分析，考虑到煤炭开发项目投资效益普遍不好的实际，因此在选择与外商合资经营项目时，应遵循下面几条原则：一是尽量选择煤炭开发集团项目，包括煤电联营及煤、电、路、气一体化等煤炭深加工项目，最大限度地提高煤炭开发的经济效益；二是在矿井和露天项目中，应以露天项目为主；三是在新建项目与项目技术改造选择中，应以技术改造项目为主；四是在东部和西部煤炭开发上，以东部为主。有了以上四条原则，就可以确保煤炭开发项目的总体效益，使外商的投资利益得到保证。
按照上述四条原则，结合煤炭工业“九五”发展纲要，煤炭开发利用外资要紧紧围绕两大露天和8 个重点矿区为主体的煤矿基本建设工程、以10个矿区整体改造为主体的煤矿技术改造工程展开。
1.煤矿开发项目。
①两大露天煤矿。安家岭露天煤矿是国家能源基础项目，能力1500万t／年，投资环境优越，基础设施可以利用安太堡露天矿的现有设施，有利于降低基建费用，节省投资。拟利用第三批日本能源贷款，项目基价内部收益率12.66%，日本能源贷款能在12年内还清。哈尔乌素露天 煤矿及配套电厂，该项目是煤炭工业“九五”重点建设项目，也是国家重点建设项目。实行煤电一体化经营，高灰劣质煤由配套电厂就地燃用，洗精煤可供出口和国内销售，配套电厂所发电力输往京、津、唐电网。煤矿能力1500万t，配套电厂2×30万kW级。煤炭资源丰富、勘探程度可靠、前期工作充分、建设条件优越。经估算，露天煤矿的回报率达18%，配套电厂的回报率也在15%以上。该项目适合于外商直接投资，当务之急是尽快理顺上网电价问题，加强宣传，争取寻找到新的合资伙伴。
②以两淮的张集、顾桥、许町等为代表的东部大型矿井。要吸引外资的矿井项目，必须是资源条件好、地质构造简单、基础设施完善、运输条件方便的项目，不能因为这些项目效益好，而不让外商投资。象永夏的城郊，淮北的许町、祁东、祁南矿井，淮南的顾桥、张集、刘庄矿井，枣庄的腾北五号、邱村矿井，平顶山十三矿等矿井，都是条件比较好的项目，它们的共同特点是地处东部矿区，煤炭开发的外部环境优越，得天独厚的地理位置使它们毗临缺煤地区和用煤大户，它们的产品在市场竞争中处于优势，另一个共同特点是它们绝大多数属老矿区建新井，水、电以及社会功能都可以利用老矿区的基础设施，节省了大量投资，降低了造价，减少了投资风险。另外，东部矿区是煤炭工业“九五”重点开发的地区，国内配套资金更有保证。初步测算，这些项目的内部收益率都高于社会平均贴现率12%的要求，有的项目甚至达到18%以上，基本上可以满足国际资本对基础产业投资回报率的要求。上述项目适合于与外商合资。
2.技术改造项目。
按照“两个转变”的要求，加大技术改造力度，重点抓好以10个矿区整体改造为主体的煤矿技术改造工程，是煤炭工业“九五”发展的重要方针。煤炭工业利用外资也要围绕“两个转变”的要求，在技术改造领域寻找突破口。
煤炭工业现有的基础很大，通过技术改造提高投入产出效益的潜力也很大。表中列出了几个技术改造项目的效益情况，初步估算，几个技改项目的平均投资收益率29.71%，大大高于煤炭新建项目。吨煤投资 平均219.40元，仅为近期新建项目吨煤投资的1/3～1/2。显然，煤矿技术改造项目具有投入少，产出多，效益好的特点。适合于与外商合资经营，特别是与中小规模的国际资本合资或合作经营。利用国外的资金、技术嫁接改造我国煤炭企业。
“九五”矿井技术改造主要经济指标
项目技术改造内容 吨煤投资(元/t) 内部收益率(%)
水城木冲沟 矿井改扩建90～120 197.57
23.73
水城汪家寨 矿井改扩建150～210 275.85
19.31
义马千秋矿 矿井改扩建60～120 217.37
16.27
义马北露天 技术环节改造 37.80
平顶山六矿 矿井改扩建210～260 97.12
24.95
平顶山五矿 技术改造环节 74.84
平顶山一矿 矿井改扩建400～500 331.46 9.67
大同马脊梁 矿井改扩建30～180 19731.1
平均 219.40 29.71
通过引进外资嫁接改造国有老企业正逐步成为我国利用外商直接投资的重要形式。利用外资嫁接改造国有老企业的主要做法是，利用国有老企业现有的厂房、设备、土地使用权以及专有技术和产品等作价入股嫁接国外资金、技术、设备和管理经验，对原有企业的产品结构、技术装备、管理体制、供销渠道等进行各种有侧重的改造，组建嫁接合资企业。具体有“整株嫁接”（中方企业以其全部厂房、设备、人员、资金与外商合资形成新的合资企业）、“多株嫁接”（一家中方企业分别与多方外商分别合资或合作，或者先与其它国内企业联合后再与外资嫁接，兴办多个合资企业）、分枝嫁接（中方企业投入部分资产和员工、以一个或几个车间与外资嫁接，形成“一厂两制”或“一厂多制”）以及“全厂转让”（将国有大中型盈利企业的全部国有资产全部转让给外商独资经营）等形式。原则上说，以上几种形式都适合于煤炭工业进行技术改造。根据煤炭工业的实际，煤矿资产存量比较大，有雄厚的物质基础。目前，国有重点煤矿有近千亿元的固定资产，有37亿元的资产闲置。我们应选择一部分煤炭企业以存量资产折价入股和外商投资合作，组成新的合资企业，尤其是即将衰老报废的矿井，可以考虑整株嫁接，甚至全部转让。对于有的煤矿因运力紧张，能力闲置的，可以将其资产折价入股，与外商合资建电厂，改造为中外合资的煤电联合企业，待条件成熟时再向市场公开发行股票。大中型煤矿具备条件的可通过发行B 股、H股等形式来吸引外资，外资达25 %以上时组成外商投资股份有限公司。
3.非煤项目。
要利用外商直接投资，推进煤矿办电、管道输煤、煤层气开发和推广洁净煤技术等四个战略性起步工程。“九五”期间规划建设的400万kW电厂，其中一部分可与外商合资建设。还准备与外商合作，争取在本 世纪内建成一条输煤管道，建设2～4个煤层气开发基地。
要利用外商直接投资，开发建设一大批煤矿综合利用，多种经营骨干项目。随着煤炭工业向深层次发展，非煤产业将占煤炭工业总产值的比重愈来愈大，煤炭工业非煤产业利用外资的前景也十分广阔。
六、煤炭工业利用外资的政策建议
按照我国今后几年利用外资的发展方向，国家将向能源、交通等基础设施和基础产业倾斜，煤炭工业无疑将成为国家鼓励外商投资的重点。尽管近年来外商对投资于中国的煤炭工业表现出了很大兴趣，但总的说来是谈的多，成的少，即所谓“开花多，结果少”。要想进一步吸引外商投资于煤炭工业，需要采取以下对策。
1.对煤炭开发项目，特别是中西部的煤炭开发项目实行更为优惠的政策。
①放开国内市场。煤炭工业应允许外商投资企业生产的产品全部内销，采取以市场换取资金、技术、效益，换取经济的更快发展的方针，不必规定其产品一定出口。我国利用外资的优势不仅在于有丰富的资源、廉价的劳动力，更在于广阔的煤炭市场。煤炭占我国一次能源消耗的70%以上，并且这种局面长期难以改变，随着我国经济的日益增长，作为能源大户的煤炭工业市场潜力巨大。这种巨大的市场应该向外资企业开放，享受与国内煤炭企业同样的权利，为外商投资煤炭工业创造良好的市场环境。
②实行优惠的税收政策。随着我国利用外资发展方向的改革，外资企业与国内企业将逐步趋于同一起跑线上，不再实行超国民待遇。但考虑到我国煤炭工业利用外资尚处于起步阶段，国内煤炭开发资金严重不足，建议国家对煤炭开发项目，特别是中西部的煤炭开发项目继续实行税收优惠政策。内容包括对煤炭开发项目可考虑优于一般工业项目的税收减免待遇，执行15%的所得税率及实行“五免五减”或“三免三减”，至少应该象目前沿海经济开发区的待遇一样。对于世界银行等国际金融组织和外国政府优惠贷款以及外商直接投资煤炭开发的项目，其进口设备应继续实行免征关税，在2000年之前保持不变。对此类项目的免关税政策在沿海地区实行了十几年，现在全国一下子拉平了，对煤炭工业尤其是中西部地区的煤炭工业来说是实际上的不平等。而且中西部地区的经济基础远不如沿海地区，资金又十分缺乏，本来很优惠的贷款项目往往因为进口设备的高关税难以顺利进行。
③放宽审批权限。目前，国务院已下文对省级行业主管部门利用外资的限额进行了调整，由原来的1 000万美元调至3 000万美元。煤炭工业利用外资限额以下的项目，煤炭企业可视具体情况，通过煤炭工业主管部门或地方政府两个渠道审批；对限额以上项目，煤炭部应积极疏通渠道，加快审批。对于限额在1 000万美元以下的项目， 只要符合《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，大型煤炭企业集团有权自主决策，在煤炭部备案即可。
④保证国内配套资金。国家的基础设施及基础产业建设资金盘子中一般不包括外商投资的项目，事实上，外商投资的基础产业项目，如果没有国家的配套资金支持，是很难完成的。解决国内配套资金来源的办法之一是将国民经济发展项目规划原拟由国家投资建设和改造而又符合利用外资政策的项目，对外招商；将该项目中原国家投资的一部分用作中方的项目配套资金，而将剩下的资金用于计划中其他备选项目，从而既解决合资项目的中方配套资金问题，又可增加建设项目。另外，国家在将外商投资开发煤炭项目纳入国家计划时，也应考虑为其安排配套建设资金；也可提供国家政策性银行贷款；或实行国有商业银行贷款向外商投资基础产业项目倾斜。
2.对煤矿企业利用外资进行技术改造给予一些更优惠的政策。
煤炭工业利用现有的资产存量吸收利用外资，不需国家投入更多的资金，可以大大增加我国利用外资的消化吸收能力，是煤炭工业利用外资的重点之一。但要注意解决好以下几个问题。
①允许外方控股问题。利用外资改造老企业遇到的首要难题是：是否允许外方控股，有人往往担心许多老企业都属大中型国有企业，有的还是国家支柱的骨干企业，如果都合资了并由外方控股，这就涉及到公有制地位问题。当然这种担心不无道理，但我们认为对这个问题不能一概而论。一方面，对某些关系国计民生的具有垄断地位的支柱产业的项目必须坚持中方控股，但大部分老企业包括大中型企业则不应受此限制，尤其是煤矿企业更不应该受此限制，因为我国的大中型煤矿数以千计，地方和乡镇煤矿数以万计。外方控股几个甚至几十个煤矿，不足以形成垄断，况且外方控股后能加速我国煤炭企业的技术进步。另一方面，我们在观念上也应有所改变，即使有些项目外方控股了，但作为合营企业，仍有中方的股权，有国有经济成分，不能一律视为资本主义成分。
②配套资金问题。老企业利用外资同样需要中方一定的配套资金，有些项目往往就是由于中方的配套资金不够而使项目无法进行。建议国家采取一定的信贷扶植政策，比如对亏损的老企业与外商合营时，原欠银行贷款、欠财政上的资金，允许3～5年内挂帐，待老企业经营状况好转时再偿还。国家可拨出专项贷款，用于老企业与外方合资，这样使用贷款的效果要比目前对老企业的贷款输血政策效果好得多。煤炭部在安排技改贷款时，应首先考虑与外方合资的项目。
③关于资产评估问题。现有煤炭企业以固定资产存量与外商合资，必须搞好资产评估和国有资产的管理。根据其他行业以往在与外方合资时，中方资产一般都作了增值处理，而且也普遍存在着高估的情况，外方对此也很有意见，但也存在着一些国有资产流失的现象，值得引起我们的重视。因此，煤矿企业以存量资产与外方合资时，必须事先做好资产评估工作，规范产权交易行为，加强国有资产的管理。
④富余人员安置问题。我国煤矿企业普遍存在人员过剩，在选择以存量资产与外方合资时，必须解决好富余人员的安置问题。为此建议用以下办法解决这一困难：老企业全部与外商合营时，也要保留作为投资者的独立法人地位，以便为多余人员的安置提供一个基本条件；对于年龄偏大职工，在征得本人同意后，提前退休，按退休职工处理；将有能力的多余人员，重新组合增添部分设备，为合营企业生产配套产品；老企业合营前，原有的“历年留存工资基金”应予保留，允许用于多余人员的安置；企业自身安置多余人员确有困难的，企业主管部门和当地劳动部门应予以支持，组织有劳动能力的多余人员进行“再培训”，然后把他们介绍到其他企业就业。另外，煤炭部在安排“三产”贴息贷款时，也要首先考虑这些合资企业，为外商投资中国煤炭工业最大限度地创造条件。
⑤税收优惠政策。为了进一步鼓励外商投资参与我国煤矿企业改造，建议凡属外商投资煤矿企业的技术改造项目，不受所在地区限制，一律享受沿海经济技术开发区待遇。
3.注重合资项目的可行性研究工作。
煤炭企业在确定合资对象、选好经营项目前，一定要认真细致地进行可行性研究，宁可放慢引进的速度，也要把可行性研究搞好，还要通过各种渠道弄清外资方的经济实力、科技水平以及信誉情况，避免造成工作的被动和蒙受不应有的损失。在确定合资对象、经营项目时，煤炭部招商引资办应组织专家、学者、行家参加，提供必要的信息、材料和相关的数据，如产品在国际、国内市场上有无竞争力；进口关键设备与国内生产设备是否配套，设备和技术是否先进；资金是否到位，国外资金与国内资金是否配套，企业能否盈利，原材料供应有无保障，是否对环境造成污染；外汇能否平衡，投资何时收回等一系列问题都要事先认真反复的研究论证，在此基础上确定合资对象、经营项目，绝对不能盲目行事。合资对象的可行性研究要形成制度，并制定相应的约束机制，并使之规范化、制度化。
4.进一步改善煤炭工业的投资环境。
随着外商投资企业逐渐享受国民待遇，我们必须由过去的依靠优惠政策吸引外资，逐步转到依靠良好的投资环境吸引外资上来，这是大势所趋。从长远看，煤炭工业要引进外资，必须进一步改善其投资环境。
①煤炭工业要必须把自身的工作做好，坚决把经济效益搞上去。按照煤炭工业“九五”扭亏增盈工作的指导思想：紧紧围绕推进两个根本性转变，以经济效益为中心，以扭亏增盈为目标，深化企业改革，强化企业管理，坚决实现整体扭亏目标，促使煤炭工业全面摆脱困境，健康发展。煤炭工业要实现总体扭亏的目标，就必须从根本上改变传统的主要依靠生产要素扩张，来推动经济增长的状况，从偏重追求数量和速度，高投入、低产出，转到既有较高速度又有较好效益，低投入、高产出这样一条集约型发展道路上来。煤炭工业要创造条件，再搞几个象新集煤矿那样的高产高效矿井，让外商知道，在中国搞煤炭开发不但可以盈利，而且投资回报率不低（新集煤矿的IRR为24%）， 彻底改变人们“搞煤矿必亏损”的观念。只有煤炭行业总体上扭亏，条件较好的煤矿产生较大的效益，才能从根本上吸引外商投资于我国的煤炭工业。
②在目前体制下，国家应支持煤矿办电，特别是对利用外资进行煤电联营的企业，国家应为其创造更为优良的环境。尽管国家领导人多次强调支持煤矿办电，《煤炭法》第35条也明确指出：“国家提倡和支持煤矿企业和其他企业发展煤电联产、炼焦、煤化工、煤建材等，进行煤炭的深加工和精加工。”但由于我国行业分割的管理体制，在煤矿办电实际运行中总存在着这样那样的问题，严重阻碍着煤矿办电的顺利实施，以至使煤矿招商引资项目谈判失败。因此，当务之急是尽快使《煤炭法》付诸实施，严格依法办事。同时，建议国家对中外合资的煤电联营项目采取更为优惠的政策，在上网电价方面同其他电力企业一视同仁，给予国民待遇。
③要特别注意加强软环境建设。煤炭工业在做好自身工作、继续加强基础设施建设的同时，还要特别注意加强软环境建设。尽量简化外商和外商投资企业的办事手续，规范涉外工作部门的行为，提高办事效率，为利用外资提供优质服务；煤炭部要禁止向外商投资企业乱收费、乱摊派，并且帮助企业协调地方关系，切实保护外商投资者的合法权益；要继续加强涉外工作法制建设，严格依法办事，同时，煤炭部要尽快出台有约束力、可操作的外资利用若干规定，对煤炭开发、技术改造、煤矿办电、煤层气等不同类型项目分别制定不同要求。总之，我们要花大力气改善煤炭工业投资软环境，增强对外资的吸引力。