地方政府债务成因与风险防范，本文主要内容关键词为：成因论文,地方政府论文,债务论文,风险防范论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在经济快速增长的基础上，我国财政收入连年高速增长势头不减。但与此同时，地方政府各种债务的大量存在和快速增长也成为我国财政的一个重要隐患。在“十一五”时期如何采取有效的对策措施，防范地主财政风险，已经成为社会各界关注的一个热点问题。
成因不仅源于财政体制的缺陷
我国地方政府债务问题的成因是多方面的，现在大家的讨论多将问题的成因集中在财政体制上。应当承认，现行财政体制的缺陷确实是基层地方政府财政困难的重要原因之一。在现行财政体制下，除了中央财政在财政收入增量中拿大头以外，省以下的财政体制也往往形成财力向上集中的趋势，导致基层政府财力匮乏，不能满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要。一些中央出政策、地方付账项目加重了地方政府的负担。再加上中央对地方的转移支付制度还不完善，使得一些地方政府不得不以负债的方式运营。但这只是地方政府债务问题成因的一个方面。除此之外，我国地方政府债务中还有相当大的部分是由于地方政府的不当投资所致，有的地方政府不顾自己的财力和条件，盲目投资建设项目，造成亏损拖欠。如用寅吃卯粮的手段大上“形象工程”和“政绩工程”等，结果造成公共资源浪费和负债加重。后者的根本原因就在于地方政府治理不善。如果仅仅强调财政体制的原因，而忽视地方政府治理不善的原因，将很难从根本上防范地方政府的债务危机。
所谓政府治理，包括非常丰富的内容，但从现代社会政府治理的国际经验来看，良好的政府治理必须包括的基本要素有：合法、透明、受托责任、参与、有效等。我国《预算法》规定，地方政府必须保持预算平衡，不得举债。而一些地方政府为了避开预算法的限制，以拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”、成立国有公司发行企业债等办法变相发债。不少地方政府在投资项目决策中存在着决策不民主、信息不透明、责任不明确的弊端，导致了地方政府投资不当而加重债务。由于政府治理不善而导致的债务往往源于地方政府强烈的利益动机，而且往往分散在各个政府部门，目前没有有效的债务控制机制，因此比财政体制缺陷产生的债务更难以控制，更有风险性。最后，这类债务的产生是地方政府逃避预算法规和合同法规约束的过程，违背了政府应当维护社会经济秩序的根本职责，不仅带来财政上的预后负担，而且干扰和破坏了社会经济秩序。破坏了政府信誉，带来很大的负面影响。
防范地方政府债务风险必须改善政府治理
由于地方政府债务的成因不仅来自财政体制，也来自地方政府治理问题，因此防范地方政府债务风险需要从两方面入手：一是要完善财政税收体制，例如调整中央和地方政府间的财力分配格局，健全地方税体系，完善中央对地方的财政转移支付制度等。实际上近年来国家在这些方面也进行了比较大的努力，如在中央政府决定的重要分配决策和改革措施中，都考虑到了地方政府的财力困难，通过增加转移支付的手段来克服过去那种中央出政策、地方拿钱的弊端，并增加了转移支付的力度，完善转移支付制度等在一定程度上增加了地方政府提供公共服务所需的财力，是有利于实现基本公共服务均等化和减轻地方政府负债的。建立以房产税为主的地方税收体系，使基层地方政府有稳定和相对充裕的财政收入，将是解决这方面问题的一个根本性措施。
另一方面，防范地方政府债务危机必须大力改善地方政府治理，特别是在地方政府预算方面要建立和完善治理机制，尤其是要建立科学、民主、合法的决策机制、信息公开机制、绩效评估和考核机制。例如，加强人民代表大会对于预算内容的审批和预算执行的监督作用，对重大项目的立项讨论应加大公众的参与程度，对重要支出项目和政府投资工程项目实行绩效考评制度并落实决策者和负责人的责任，建立权责发生制基础上的政府会计和财务报告制度，定期规范地披露政府资产和负债情况等等，通过这些办法来控制地方政府的不当支出。
地方政府公开发债弊大于利
关于如何化解地方政府债务风险，防范债务危机、有的学者提出解决之道在于允许地方发债，认为只有开通规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的借债融资渠道、因此要从法律上容许地方政府在具备一定条件的情况下以规范的形式发债借贷。这是在社会上影响很广的一种观点。但我认为在目前情况下，允许地方政府公开发债，虽然有助于一些地方政府增加可支配使用的财力，有助于政府和公众了解地方政府部分实际负债状况，但是作用有限，如果缺少必要的控制和制约措施，反而可能产生一些负面效应，因此需要慎重对待。其理由如下：
第一，在地方政府治理不善的情况下，地方政府选择隐性负债的经济和政治成本有可能小于公开发债，即使能够公开发行债券，仍然有可能难以控制隐性债务。因此希望通过允许地方公开发债，来替代目前各种隐性举债的愿望实际上是很难实现的。第二，如果地方政府治理不善，债券收入使用不当，仍然不能避免债务危机。第三，目前地方税收体系不健全，地方政府缺少稳定可靠的偿债资金来源。一般来说，地方政府偿还债务的来源有两个方面，一是来自投资项目的收益；二是来自地方税收收入的增长。由于目前地方政府的投资项目多为基础设施建设，很难依靠项目本身的直接受益来偿还债务。税收方面由于缺少地方主体税种，很多基层地方政府的本级收入有限，在较大程度上要靠上级政府的转移支付过日子。在这种情况下，地方政府发债的结果很可能形成债务倒逼机制，最后成为上级政府的偿债负担。第四，地方政府发债不仅与本地经济有关，而且事关宏观经济和资本市场两个重大方面，如果没有有效的制约和控制措施，有可能冲击国家的宏观经济政策和影响资本市场秩序。从目前情况来看，无论是地方政府治理状况、地方税收体系，还是宏观制约控制措施，都还不具备地方政府公开发债的条件。
建立有效的债务控制机制
地方政府有债务并不一定导致债务危机，但大量隐性债务的积存确实大大加重了债务失控的风险，因此有必要建立有效的机制使地方政府的债务信息能够真实地显示和披露出来，这是改善地方政府治理，建立地方政府债务控制机制的基础条件。
当前我国政府债务核算和披露方面存在很多问题，不能够满足财政管理的需要。这些问题主要表现在以下三个方面：(1)现行预算会计采用收付实现制基础，只能反映当年的债务收入与支出数额，不仅大量的或有债务无法反映，即使是政府负有直接履约责任的债务也不能得到充分的反映。例如地方政府的各种拖欠债务由于收付实现制而不能得到充分反映，一些地方政府借机使用拖欠手法大上“形象工程”和“政绩工程”，并成为腐败的途径。(2)各类债务信息通过不同渠道产生，分散在不同部门和不同级次，缺少整合和汇总。无论是外界公众，还是政府管理者本身，都无法掌握准确的地方政府债务整体状况和构成比例。例如目前关于地方政府债务的总规模到底有多大，众说下一，谁也没有确切的依据，这给财政风险的防范和控制造成很大的困难。(3)没有政府财务报告制度，政府债务信息缺少规范的对外披露方式，目前我国在政府层面没有对外的财务报告，只有决算报告。预决算报告中关于政府财务状况和负债的信息极为有限，不利于发挥各级人民代表大会的监督作用。
政府债务核算与披露不充分会产生多方面的弊端：首先是不利于防范财政风险。很难想象政府在对自身负债信息部不能全面、真正准确掌握的情况下，能够采取有效的措施控制财政风险。近年来基层政府债务的失控已经显露了这种危险性。其次是不利于政府财政活动的内部管理和外部监督。再次是不利于考核和评价政府绩效。财务状况是政府绩效的重要方面，没有准确、全面的债务信息就难以正确评价政府及其主要领导者的绩效。目前不少地方的政府实际上是以恶化政府财务状况——各种形式负债的增长为代价来换取“形象”和“政绩”。
建立有效的政府债务信息披露制度，需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量政府资产和负债状况，建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，并经过审计机关和立法机关审议批准。这也是地方政府改善治理、加强透明度和履行受托责任的重要内容。建立规范的政府财务报告制度，对于防范地方政府债务危机至少有两大作用：第一，从制度上规范各级政府的债务信息披露内容和方式，并将这些信息应用于政府的绩放考评，使地方政府为举借隐性债务付出一定的经济和政治代价，促使地方政府从自身利益出发，减少和控制负债。第二，为立法机关和公众监控地方政府支出安排和举债行为，以及地方债务的宏观控制提供必要的信息依据。而且从国际经验来看，如果允许地方政府公开发行债券，政府财务报告信息也是进行地方政府债务信用评价所不可缺少的。因此，在防范地方政府债务风险问题中，建立适合中国国情的政府财务报告制度是不容忽视的内容。
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