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行政三联制是抗战时期国民党为提高行政效率而实行的一种新的行政管理体制，即是将行政管理中的设计(计划)、执行、考核三个环节加以连接，规定无论办理任何一件事情都必须“经过设计、执行与考察三个程序，而且要互相连贯，不能脱节”①。国民党将其列为国家基本制度之一，并强调要在抗战期中完成，作为将来建设的基础。那么，国民党为什么要实行行政三联制、其目的和实质是什么、内容包括哪些、有什么特点、实施效果又如何以及如何评价等等？本文试就此对行政三联制作一探讨和考察。
一 行政三联制的目的和实质
南京国民政府建立后，逐步确立起在全国的统治地位。从1928年开始，国民党打着遵从“总理遗教”的旗号，开始实施“训政”。在党治方面上，大力加强国民党的一党专政和以党治国，确保国民党对国家政权的垄断和控制；在政府方面上，建立起五院制的国民政府体制，其国家机器和统治效能不断强化。但是，随着国民党党政军各机关的不断扩大，逐渐出现了机构臃肿、人浮于事、行政效率低下的现象，再加上国民党内派系林立，互相争权夺利，导致政出多门，矛盾重重，以至于到1937年抗战爆发前国民党在政治上“缺乏建设性”和系统性。
抗战爆发后，国家权力需要高度集中和统一，于1939年最终确立了以蒋介石为委员长的国防最高委员会战时体制。为了解决长期以来存在的政出多门、人浮于事、行政效率低下的问题，切实使政治达到“迅速确实”的目的，以适应战时国家管理的需要，国民党决定进行行政体制的重大变革，实行行政三联制，于1940年10月在国防最高委员会内部增设中央设计局和党政工作考核委员会，与现有各党政军机关分掌设计、考核、执行事宜，构成行政三联制的基础。蒋介石认为过去的国家建设事业和党政工作之所以不能进步，主要有两个原因：“甲、事业无整个计划。乙、工作无一贯考核。”② 在此情况下，虽有执行，然亦因事前无整体计划，事后又无有效考核而无法监督和衡量，致使执行效果不彰。为此，蒋介石强调今后“凡政治经济之设施，必须经过设计、执行、考核三个程序”，“事前必须有设计，而后进行时能够有条不紊。事后必须有考核，而后各级机关更能够勤奋从事，限期成功”③。在这里，蒋介石将实行行政三联制的目的阐述得非常清楚，即是要使设计、执行、考核三部分连贯起来，相互配合，以提高行政执行的水平和效率，适应战时国家管理高速运转的需要。
但是，如果进一步深入考察，便会发现，行政三联制也是蒋介石在战时集权的一种手段，其实质是要把原来分别属于立法院、考试院、监察院、行政院的职权全部联为一体，实现立法、监察、行政三位一体，由国防最高委员会委员长蒋介石(同时兼任中央设计局总裁、党政工作考核委员会委员长、行政院院长)统一行使。虽然，此前蒋介石已担任了国防最高委员会委员长职务，成为战时中国党政军一元化的最高领导，拥有党政军的最高统一指挥权。但是当时国民党党政军各自的组织系统犹独立存在，这显然不利于国防最高委员会职权的行使和发挥。正是为了更有效地掌握和控制各党政军机关，进一步加强和集中权力，蒋介石提出了行政三联制，以此形成国防最高委员会内部体制，确保国防最高委员会职权的充分发挥和贯彻，从而进一步强化其个人独裁。
二 行政三联制的内容和特点
1940年3月，蒋介石在中央人事行政会议上作了《行政三联制大纲》的讲话，阐述了行政三联制的用意和理由，提出要实行行政三联制。7月国民党五届七中全会根据蒋介石的提议，通过了关于设置中央设计局和党政考核工作委员会，以建立行政三联制的决议案。9月国民党中央常务委员会通过《中央设计局组织大纲》和《党政工作考核委员会组织大纲》。10月中央设计局和党政工作考核委员会正式成立，分掌设计与考核，而以现有党政军各机关负责执行，从而构成行政三联制的整体。自此，行政三联制正式开始实施。
1.行政三联制的内容。
(1)中央设计局负责设计(计划)。
中央设计局成立于1940年10月，直属于国防最高委员会。按照其组织大纲的规定，中央设计局的职权为：“主持政治、经济、建设之设计及审核”；其内部机构为：“本局设总裁，由国防最高委员会委员长兼任之。”总裁之下，设审议会，其审议事项为“一、政治、经济、建设计划及预算；二、党政制度及重要法规之调整；三、重要政策建设”。审议会设审议员7至9人，“由总裁遴派之”，在“审议会开会时，由总裁主席”④。可见，它是一切设计的最高审议机关。在审议会下，分设设计委员会及预算委员会，前者审查各机关的计划，后者审查各机关预算。为此，中央设计局设有设计委员和专员若干人，分组办事，其人选全部“由总裁遴派或聘任之”，还可“聘请中外专家为顾问，襄赞设计工作”。此外，还设有秘书处，置秘书长1人，“承总裁之命处理局务，副秘书长2人协助之”⑤。中央设计局所完成的各项计划在提交审议会审议后，呈送国防最高委员会核定，然后“即分令各主管机关施行，并由各主管机关遵照规定按期呈报实施进度”⑥。
上述规定表明，中央设计局实际上成为蒋介石直接掌握的国防最高委员会之下掌管全国政治、经济、建设事务的机构。在这个机构中，所有重要成员如正、副秘书长、设计委员和审议员等，或是“承总裁之命处理局务”，或是“由总裁遴派或聘任之”。他们都是蒋介石的办事员或依附者，一切秉承蒋介石的命令而行。因此可以说，中央设计局实际上是为蒋介石私人掌管全国党政经济工作的机构，是蒋介石个人专制的一个工具。
中央设计局既系国防最高委员会属下一个专门机构，而国防最高委员会又隶属于国民党中央执行委员会，并明定由国民党总裁兼任国防最高委员会委员长，因此，中央设计局在组织系统上是国民党的机构之一。
在训政时期，国民党指导中央政治及联系协调党政关系的机构是中央政治会议(有时又称中央政治委员会，均简称“中政会”)，抗战爆发后不久，国防最高会议及国防最高委员会先后代行了中政会职权。在中央设计局成立后，又由国防最高委员会将这方面的任务大部分交由中央设计局担负。所以，中央设计局除了设计之外，又分担了联系协调党政关系的任务，具有某些政治指导的职能。
中央设计局成立后，其主要工作可以分为两大类：一类是经常性的工作，即是编订和审议每年度国家各机关的施政计划及国家总概算；另一类是专案设计及专题研究工作。后一类工作大部分是根据蒋介石的直接指示而进行的。中央设计局先后完成的重要计划方案有“战时三年建设计划”、“西北十年建设计划”、“研究十年国防计划”、“战后五年国防及经济建设计划”、“筹划东北及台湾接管方案”等，这些计划方案为抗战后期及战后的政治、经济、军事及党务建设提供了重要依据，起了一定的积极作用。
(2)党政军各机关负责执行。
国民党推行行政三联制的目的和用意就是要提高行政效率，确保各项方针、政策和措施迅速贯彻和切实执行。因此，执行部分是行政三联制的中心，之所以事前要有设计，事后要有考核，都是为了使行政执行方面更有效率。所以，蒋介石强调：“行政三联制的效用，全要从执行方面来观察。”⑦
在行政三联制中，国民党没有新设单独的执行机构，而是以现有的各党政军机关为其执行机关，负责执行。按照规定，凡经中央设计局设计、审议的各项计划，一律呈送国防最高委员会核定后，即由其“分令各主管机关施行，并由各主管机关遵照规定，按期呈报实施进度”⑧。由此可见，各项计划、方案经国防最高委员会核定后，即交由各党政军机关按其职掌分别负责执行。前已述及，国防最高委员会是战时国民党党政军一元化的最高领导机构，具有最高决策权和执行权，并拥有对党政军的最高统一指挥权。按照《国防最高委员会组织大纲》规定：“中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会，统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会之指挥。”⑨ 而且，国防最高委员会除设有委员、常务委员外，还设有专门的执行委员，其人选即是党政军各机关主要负责人：如国民党中央党部秘书长及各部部长；国良政府文官长、行政院秘书长及其各部会长；军事委员会正副参谋总长及所属各部会长；战地党政委员会和总动员委员会正副主任委员等，其目的便是为了决议案的执行。由此可见，国防最高委员会做出决议后，其在各党政军机关的执行委员必须在其各自职责范围内负责执行，并要按期向国防最高委员会报告实施情况。
(3)党政工作考核委员会负责考核。
按照行政三联制所新设的机构，除中央设计局外，还有党政工作考核委员会，它与中央设计局同时成立，亦直属于国防最高委员会。按照其组织大纲的规定，其职掌为：“考察核定设计方案之实施进度，并执行党政机关工作、经费、人事之考核。”具体又分以下六个方面：“(一)中央及各省党务机关之工作成绩之考核；(二)中央各部院会及各省行政机关之工作之考核；(三)核定设计方案实施进度之考核；(四)现行法令实施利弊之考核；(五)经济建设事业之考核；(六)各机关经费、人事之考核。”⑩ 该会成立后，又制定了党政工作考核办法，将考核工作分为政务考核及事务考核两类，其中事务考核又分为工作考核、经费考核、人事考核三项。
党政工作考核委员会设委员长1人，副委员长2人，由国防最高委员会推定；委员11人，除五院院长、中央执行委员会秘书长、中央监察委员会秘书长、国防最高委员会秘书长8人为当然委员外，其余3人由国防最高委员会聘任。此外，设有秘书处，有秘书长1人，和秘书及其他职员，秘书长“承委员长之命办理会中事务”(11)。
党政工作考核委员会的考核工作通常是分开两组来办的，其一是党务组，掌理党务部分考核工作之计划、审核、编制、调查等事项；其二是政务组，掌理行政、经济、建设部分考核工作之计划、审核、编制、调查等事项。各组设有正、副主任各1人，组员若干人，由各有关主管机关高级人员兼任。
在通常情况下，党政考核工作的大部分是根据中央及各省市党政机关每年的工作报告来加以考核的。在这同时，该会并分别设有中央党务、政务及各省市党政工作考察团，每年赴中央各机关和各省市实地考察一次。考察时，考察团有权调阅各机关文书档案，考察完毕后，于一个月或一个半月之内提出报告书，陈述关于考核情形及意见。经考核委员会议决定后，呈国防最高委员会核办。
2.行政三联制的特点。
从上述行政三联制的内容和相互关系可以看出，抗战时期国民党推行的行政三联制具有以下两个特点：
(1)行政三联制的精神在一个“联”字。这既是其目的，也是其要求。国民党为了提高行政效率，规定做每一件事之前，必须要有设计，其重在预算与计划的配合、编制与审查上。只有这样，设计才能与执行密切相连，而预算与计划的适当与否，又直接影响到执行的效果。事后必须有考核，才能发现设计与计划的不足，以及执行的结果，把这些得失利害长短发现出来，作为下一次设计的张本。所以，从这个意义上说，行政三联制的作用完全是积极的，而不是消极的，它的精神就在于一个“联”字，通过它将设计、执行、考核联为一体；设计、执行、考核也不是三个分立的部门，而是整个行政过程的三个阶段，也是行政体制中相互联系的三个方面，行政三联制的作用和用意就在于此。
(2)行政三联制的枢纽是国防最高委员会。1939年成立的国防最高委员会是抗战时期国民党党政军一元化的最高领导机关，具有最高决策权和执行权。抗战时期，国民党一切大政方针、政策和重要措施都必须经国防最高委员会通过才能实施，其地位崇高，职权广泛，机构庞大，被称为“抗战的总司令部”。
为了能更充分和有效地行使和发挥其职权，形成国防最高委员会内部体制，国民党便推行了行政三联制。在国防最高委员会内部设立中央设计局，承担国防最高委员会赋予的主持全国政治、经济、建设等方面的设计事务，这一方面减轻了国防最高委员会的工作压力，同时也在一定程度上提高了设计、决策的水平和效率，正因为此，时人称中央设计局为国防最高委员会的“政治建设参谋部”和“幕僚机构”(12)。另外，设立党政工作考核委员会负责各机关工作成绩、计划实施、法令、经济建设、人事、经费等方面的考核，并将考核结果及时报国防最高委员会核办。同时以现有各党政军机关作为各项计划的执行机关，负责实施，并要按期向国防最高委员会报告实施情况。
在行政三联制的设计、执行、考核的每个过程中，国防最高委员会均发挥着关键性的作用。设计的方案须经国防最高委员会通过才能交各有关机关执行，而各机关对计划的执行情况必须负责，并要向国防最高委员会报告；党政工作考核委员会按照国防最高委员会的要求对各方面计划的执行情况进行考核，其考核结果和意见亦须报国防最高委员会核定。由此可见，行政三联制的枢纽和核心是国防最高委员会，它直接决定并联系设计、执行、考核三个环节，是其三者的总汇和首脑。正是基于这种情况，国民党中央明确指出：行政三联制的推行，要“由国防最高委员会负责总持，推动其实施”(13)。由此可知，国防最高委员会在行政三联制中的地位和作用何等的重要。
三 行政三联制实施的效果及评价
行政三联制自1940年开始实施后，国民党中央非常重视，蒋介石多次强调，要将其作为国家的基本制度之一，在抗战期中加以完成。在新成立的中央设计局和党政工作考核委员会中，其领导总裁和委员长均由蒋介石亲自担任，可见其对此项工作的重视程度。
从1940年3月《行政三联制大纲》的发表，到1941年2月中央设计局和党政工作考核委员会分别召开第一次会议，是行政三联制的发动阶段。此后进入正式实施阶段，但由于各级机关对行政三联制反应冷淡，多“不遵送计划与遵照计划执行”，“于行政效率未见显著进步”(14)。为此，国民党于1942年秋对行政三联制实施两年来的情况进行了第一次检讨，并将结果报告于11月份召开的国民党五届十中全会。五届十中全会为此通过了《关于行政三联制实施成绩之总检讨及党政工作考察报告之决议案》。在决议案中，国民党对行政三联制的实施情况并不满意，不得不承认两年来“设计、执行、考核三方面，对三联制之‘联’字未能完全确实办到”。并指出：“今后倘执行机关不重视设计，不先送计划与预算，则设计机关无从事前设计；既无设计，从何执行，即考核机关，亦将何所依据而施行考核。纵执行机关自有行政计划，亦与三联制之精神不符，”如此，“则三联制将不免支节割裂，名不副实”(15)。
从这里可以看出，推行行政三联制的阻力还是很大的，主要来自于国民党各原有机关，因为他们是既有权力者和既得利益者，三联制的实行必将削弱其原有权力，也就是要将他们原有的部分计划和考核权力分离出去，分别交由中央设计局和党政工作考核委员会去行使。按照行政三联制的规定，中央设计局是主持政治经济建设计划的设计及审核的最高机关，党政工作考核委员会是考核检定设计方案的实施进度、考核党政机关经费人事的最高机关，而原有的国民政府五院、国民党中央各部会、地方各级政府和党部都变成了纯粹的执行机关。对此，立法院、监察院明确表示不满，立法院不愿被当作“执行”机关，声称：“本院职司立法，就行政总体言，属于设计一面。”(16) 同样道理，监察院也不认为自己仅是执行机关，因为其本身职掌就是监督与考核。至于当为执行环节的行政、考试、司法三院亦不甘居于“执行”之列。如1943年行政院粮食部在一份检讨实行行政三联制情况的报告中，认为行政管理与政治决策不同，后者亟需实行三联制，而行政院系统各部门“本身原为计划督导机关，兼负设计、执行、考核之责，并非纯粹执行机关”(17)。国民党各机关之所以都不愿意作“执行”环节，要挤进“设计”环节，原因就在于国民党内派系林立、矛盾复杂、利害冲突激烈，只怕处于单纯执行地位后难免听任别人的颐指气使，任人摆布。因此，对行政三联制的实施，国民党各党政机关大多都消极抵制，并不主动地与之配合，仍是各自自行其是。所以，导致行政三联制实行两年来效果并不明显。为此国民党五届十中全会强令各方面“克服困难，切实推行”(18)，全面实施行政三联制，并规定中央各机关必须在1943年3月底以前、省市6月底以前、县9月底以前成立各级设计考核机构，为此专门制定了《党政各机关设计考核委员会组织通则》。在国民党中央的严厉督促下，1943年成为行政三联制全面推行的一年，并逐步向下层推开。除了中央最高一层的设计与考核分设两个机构外，其余党政机关均将设计与考核合并设立“设计考核委员会”或“设计考核处”，负责本机关的施政设计和工作考核。在这一年，各省市根据国民党中央统一颁布的《党政各机关设计考核委员会组织通则》的总原则，分别订定了本机关的实施细则，如《四川省政绩考核委员会组织通则》10条，《陕西省政府工作考核委员会组织规程》8条，《教育部审核委员会组织规程》8条等。之后，各机关又分别订立了分层负责办事细则，对本部门的层级、职能、责任均做了规定，把一个部门的工作层层分解至各基层，各司其职。一时间，似乎原来庞大、涣散、腐败的各党政机关充盈了分层负责、恪尽职守的行政气氛。
然而，行政三联制实行以后的实际效用并不与上述规定完全相符。当时的行政院副院长孔祥熙在总结行政三联制实行结果时承认有三个普遍存在的毛病：“一是多犯敷衍门面的毛病”；“二是多犯不相联系的毛病”；“三是多犯铺张夸大的毛病”，并说“字面所写的多与实际不符，或者连十分之二三都做不到”(19)。内政部说这一制度“理想过多，难收实际效果”。经济部也认为“此制之推行，至多仅能维持原有之行政效率”。由此可见，行政三联制的实行对当时国民党政治、经济、军事及党务建设并没有起到明显的改善作用，国民党仍旧存在着机构臃肿、人员庞大、互相争权夺利、办事效率低下的现象。如以中央设计局为例，原来设想中央设计局成立后，其他各机关、各部门带有设计性质的机关即行裁撤，归并于中央设计局之中，以利事权归一，提高效率。然因各机关都不愿放弃原属于自己的一部分设计权力，导致中央设计局虽然成立了，但归并的计划始终难以实现，不得不仍将部分设计的责任放在各机关内部。又如，中央设计局的两个重要机构——审议会和预算委员会一直未能成立，审议会的职权由国防最高委员会的常务委员会行使，预算委员会的职权则由国防最高委员会的财政专门委员会和国民政府主计处代行，这对于设计和预算的配合，不能说没有影响。再如，按照行政三联制的要求，设计和考核机关是应该分别设立的，才能发挥其功效。然而事实是，除中央最高一层分别设立了中央设计局和党政工作考核委员会外，其余各中央和地方党政机关均将设计与考核合并设立一个机构“设计考核委员会”或“设计考核处”，而且是设在各机关内部的。由此可见，其作用除了设立一个新机构外，很难发挥其效用。
国民党对行政三联制的第二次检讨在1943年1月底，由各党政机关根据实施情况，写成书面报告，送交国防最高委员会。鉴于对两次检讨均不满意，为更进一步推行行政三联制的实施，1943年5月，国民党中央召开了由设计、执行、考核三方面主要人员参加的第三次检讨会。蒋介石在会上作了重要讲话，再次阐述行政三联制的精神和作用，希望各方面能坦诚相见，提出改进的方法。虽然蒋介石对这次会议寄予很大期望，希望由此能给行政三联制带来生机和活力。但国民党各机关已积重难返，互相倾轧，无丝毫“振奋精神”。这次会议后，行政三联制的实施情况仍一如从前，无任何改进之处。
行政三联制的实行，虽然没有革除国民党办事拖沓、敷衍塞责的弊端，却使蒋介石(已担任国民党总裁、国防最高委员会委员长、军事委员会委员长)通过它又身“兼中央设计局总裁、行政院院长和党政工作考核委员会委员长，使三联归于一统，加强了蒋介石的个人集权”(20)，进一步巩固了其独裁地位。
蒋介石本来对推行行政三联制期望值很高，起初他认为是适应战时行政所必需。1943年又将它提高为“国家基本制度的一种”，“应该在抗战中完成其制度，然后在战事结束后，我们才有推行新建设的机构”(21)。可见，蒋介石原是寄希望于以行政三联制来作为国家建设的基础。然而，当他看到行政三联制的实行举步维艰，上上下下均虚与委蛇的情况后，于1945年3月忧心忡忡地说：“长此下去，抗战胜利在望，前途危险不堪设想。”(22) 至此，行政三联制在实行数年后，终于悄然湮灭。
总的来看，行政三联制历时6年之久，在国民党中央和蒋介石的大力推动下，进行了一些工作，但并没有达到其提高战时行政效率、改善国家政治经济建设状况的目的。由于国民党各机构的臃肿腐败和争权夺利，加上人浮于事、办事效率低下等因素，行政三联制最终以失败而告终。
但是，它作为一种新的行政制度，从理论上讲有其合理的成分，具有一定的历史借鉴意义；另一方面，它作为蒋介石集权的一种手段，也在某种程度上巩固和加强了蒋介石的个人独裁地位，使其通过国防最高委员会这一战时体制更有效地贯彻其意志。
注释：
①⑩陈之迈著《中国政府》第1册，商务印书馆1945年版，第121、127页。
②《先总统蒋公思想言论总集》演讲，卷十八，中国国民党中央委员会党史委员会编印，第37页。
③④⑦⑧(12)(21)章伯锋、庄建平主编《抗日战争》(政治)(上)，《中国近代史资料丛刊》，四川人民出版社1997年版，第471—472、460、473、461、463、472页。
⑤王永祥著《戊戌以来的中国政治制度》，南开大学出版社1991年版，第207页。
⑥国防最高委员会党政工作考核委员会编《行政三联制文告法令辑要》，上海正中书局1946年版。
⑨(13)(14)(15)(18)荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(下)，光明日报出版社1985年版，第563、814、800、799、800页。
(11)吴哲生编著《行政三联制概论》，上海正中书局1945年版。
(16)中国第二历史档案馆藏《立法院实施行政三联制以来检讨意见》1943—03—12。
(17)(22)徐矛著《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第327、329页。
(19)《行政三联制会议纪要》，第14—15页。
(20)白寿彝总主编《中国通史》第十二卷(1919—1949)(上)，上海人民出版社1999年版，第803页。