外国自然垄断行业资产管理体制经验借鉴与改革启示，本文主要内容关键词为：管理体制论文,启示论文,垄断行业论文,外国论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F271 [文献标识码]A [文章编号]1006～012X (2015)～06～0170 (07) 党的十八届三中全会指出：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。2013年，中国铁路总公司的成立标志着我国自然垄断各行业已全部结束政企不分的状况，向构建政企分开、公司治理结构规范的现代企业制度迈进。然而，目前我国自然垄断行业政企分离程度仍然较低，产业活力被行政垄断所抑制，距离规范的现代企业制度仍然有很长的距离。这些问题已严重拖慢了我国自然垄断行业与国际市场接轨、融入经济全球化的进程。“他山之石，可以攻玉”，尽管我国与世界发达国家的政治体制、经济制度有所不同，但世界各国在建国初期对于自然垄断行业都选择了相同的管理模式——国有国营，在之后的改革过程中逐渐分化，改革目的都是为了提升自然垄断行业的经营绩效。因此，我国对于国外自然垄断行业改革成功经验的借鉴，显得尤为重要。 一、国内外对自然垄断行业的定位 自然垄断行业是指其主要业务具有规模经济效益，初始进入需要大量的固定成本，随着产品和服务数量的不断提高边际成本随之下降，并且产品和服务的提供依赖于全国性或地区性网络建设的产业。在我国，自然垄断行业主要包括铁路、电力、电信、邮政和部分共用事业。除此以外，长途输油(气)管线、机场港口的加油管线设备也属于自然垄断行业的范畴。我国自然垄断行业涉及国民经济命脉，关系着公众利益和国家安全，国有资产占据行业内总资产数量的绝对比例，体现出我国的国家控制力和社会主义公有制占主体地位的基本经济制度的特征。 国外对自然垄断行业的界定，是从自然垄断行业规模经济、范围经济和成本次可加3个性质角度阐述的，即生产函数呈规模报酬递增、联合生产比单独生产节约费用、单一企业生产所有各种产品的成本小于若干个企业分别生产这些产品的成本之和，[1]具备这样性质的行业可称之为自然垄断行业。并且根据成本劣加性，又可将自然垄断行业分为强自然垄断行业(如铁路运输、城市自来水等行业)和弱自然垄断行业(如电信行业)。随着自然垄断行业具有的公益性、属于市场失灵领域的观点逐渐被西方大众接受，再加上凯恩斯主义的兴起，世界各国逐渐达成了“公共行业需要政府统管、国企垄断”的共识。政府通过创建大型自然垄断行业国有企业，集资产所有者、政策制定者、经营管理者和行业监管者于一身。这种政企不分导致的管理体制僵化和经营效益低下使各国政府认识到自然垄断行业国有资产管理体制改革的必要性，从而出现了所谓“监管放松”或“监管缓和”浪潮[2]——各国政府纷纷推行以提高产业绩效为目的的自然垄断行业竞争引入、市场化改革举措。 在投融资体制上，通过引入竞争机制、吸引私人资本、开放自然垄断行业市场等改革措施，自然垄断行业产权主体多元化局面最终形成。如，美国电力行业私人所有占绝对数量、市政公有和联邦所有占资产总额的不到15％；[3]私营企业可自由进入日本电信行业国内专用线、公众网、国际专用线等领域；德国铁路股份公司虽然目前仍然由政府控股，但在商业运输领域私人资本可自由进入。在自然垄断行业市场结构的选择上，引入社会资本后的世界各国自然垄断行业由完全垄断逐渐向垄断竞争过度，政府并不干预其形成过程。但考虑到自然垄断行业本身的公益性，各国政府对其监管并没有放松，通过成立独立的监管机构承担行业监管职责，并以严格、完善的法律制度明晰各经济主体权责利的行使范围，改革得以顺利进行并取得了巨大的成功。 我国的政治制度和经济体制决定了我国自然垄断行业不能像世界其他国家一样全盘“私有化”，但我国自然垄断行业改革目标与世界其他国家是一样的，都是为了追求产业绩效的提高。未来，随着科技进步与技术创新，自然垄断行业的垄断属性必然逐渐弱化。世界各国在这一背景下进行的以政企分离、引入竞争机制和多元化的产权主体为主要内容的自然垄断行业资产管理体制改革经验，值得我国学习并借鉴。 二、世界典型国家的自然垄断行业资产管理体制改革及特点 1.德国铁路运输业——彻底实行政企分开 与其他物流行业较发达的国家相比，德国铁路业与我国铁路行业的相同点是最多的。因此，对德国铁路行业管理体制改革的分析，可以为我国铁路行业国有资产管理体制改革提供更多的启示。 在1990年东德和西德合并以前，德国铁路行业实行的是完全政企合一的管理体制。虽然1949年以来德国铁路行业进行了大大小小17次改革，但是由于没有从根本上扭转铁路行业政企合一的管理体制状况，德国铁路亏损严重。如果没有政府的财政补贴，原西德联邦铁路(DB)和原东德国营铁路(DR)难以维持正常的生产运营。1990年东德和西德合并，面对国内铁路行业经营效率低下导致的巨额亏损和欧盟对成员国铁路系统改革的急切要求，尤其德国又处于欧洲的交通枢纽，这些内外压力迫使德国政府终于在1994年推行了以“政企分离”为核心的铁路行业改革，彻底扭转了德国铁路亏损局面。 在改革之前，为解决铁路行业历史遗留债务，德国政府首先成立了联邦铁路资产管理局，负责对这笔债务的接管和偿还。与此同时，联邦铁路资产局还负责剩余人员的安置、固定资产的处理等工作。1991年1月1日，原西德联邦铁路(DB)和原东德国营铁路(DR)合并为德国铁路股份公司(DBAG)，成为政府完全控股的国有独资企业。德国铁路股份公司的成立是德国铁路行业政企分离的重要标志，德国政府不再插手德国铁路股份公司日常生产经营活动，使其真正成为独立的以利润最大化为目标的市场经营主体。为了对铁路行业更好地进行监管，德国政府又相继成立了联邦交通部和联邦铁路管理局。联邦交通部下设有铁道司，主要负责制定铁路发展规划、铁路行业法律法规、审批重大投资项目等。联邦铁路局隶属于交通部，是独立的行政机构，负责整个铁路行业的监管和下属铁路公司的授权运营。在成立德国铁路股份公司、真正实现德国铁路行业政企分离之后，DB集团又经历了1999年的拆分(形成5个分公司)和2005年的重组(形成客运、货运物流、基础设施三大板块)。[4]与此同时，DB集团又积极探索集团内部机构设置和公司治理结构改革，使其真正成为按公司法运作的独立企业。 通过以上对德国铁路行业改革历程的分析可以看出，政企分离对于焕发铁路行业生机与活力的重要意义。DB集团的成立为德国铁路行业之后进行的“路网分离”改革提供了坚实的基础，在产权制度上对铁路行业国有资产的所有权和经营权做出了清晰的界定，同时制定法律法规明确各责任主体的权责利行使范围。德国铁路终于在2004年扭转亏损局面，实现1.8亿欧元净利润。除了2009年有所下降以外，2006年以来，DBAG的净利润一直保持10亿欧元以上。[5]德国铁路行业的发展速度让人惊叹，也为世界各国提供了改革样本和成功经验。 2.美国电力业——建立独立监管机构 如果将全世界电力行业监管程度分为低、中、高3个层次，那么美国的电力行业监管属于低度监管。在电力行业私有化和市场化、引入竞争机制方面，美国的改革可谓最为彻底。但是，放松监管绝不等于没有监管。美国联邦能源监管委员会前主席Joseph T.Kelliher(2010)认为：“无论从哪个角度看，放松监管都不是美国电力发展的国家政策。放松监管意味着没有约束。然而，美国的电力市场从来就是受到监管的，而且美国从未单纯依靠竞争来确保公平合理的电力价格。当竞争与有效监管并行的时候，才能够为国家和社会公众带来最大的利益。”[6] 20世纪80年代以前，由于自然垄断行业具有的特殊性质，世界上大多数国家对于电力行业实行国家垂直一体化垄断经营，美国也不例外。在投资体制上，发电站只允许拥有电网的公用电力公司兴建，并不对市场开放，这一政策将公用电力公司推上了垄断高位。20年代70年代末爆发的“石油危机”让美国政府意识到垄断的危害：公用电力公司成本不断攀升但是技术进步缓慢，高昂的电价和有限的电力供给严重的抑制了美国工业发展和经济进步。因而20世纪80年代初，美国开始进行打破垄断、引入竞争的电力体制改革。先是在发电领域放宽了准入限制，允许独立发电商进入市场，这意味着政府用行政手段解除了公用电力公司对发电环节的垄断。1992年美国政府又决定将输电环节放开，允许公用电力公司自愿组建地区范围内的输电组织。这些举措使得美国电力行业的产权结构变得极为复杂。[7]按所有权划分，1992年底，美国电力企业私人投资所有占77.4％，市政公共所有占5.6％，联邦所有占8.9％，合作社集体所有占3.6％，其他占4.7％。[8]数量庞大、成分复杂的电力企业和电力市场亟须成立专门的电力行业监管机构进行监管。因此，美国政府相继成立了美国联邦能源管理委员会(FERC)和各州公共服务委员会(PSC)或公共事业委员会(PUC)以履行电力行业监管职责，从而形成了“联邦—州”两层次监管体制。 美国联邦能源管理委员会独立于联邦政府，委员会主席由总统提名，政府不能干预联邦能源管理委员会政策制定和对电力市场、电力企业的监管行为，以保证其机构设置的独立性和政策的连续性、有效性。联邦和各州电力监管机构与政府电力主管部门的职责有着清晰界定和明确划分。政府电力主管部门主要负责制定电力行业法律法规并且对其执行效果进行监督；联邦和各州电力监管机构主要负责电力市场准入监管和电力价格监管，其中联邦能源监管委员会立足于全国，主要对跨洲的输电和电力批发业务进行监管，并对电价进行核定，[9]各州电力监管机构主要负责制定适合本州的电力行业监管政策和模式，最终上报FERC批准后才能实行。 美国的电力监管机构主要通过一系列法律法规开展监管活动。法律法规的制定使得监管机构的监管行为具备客观的标准和依据，同时法律的强制力也保证了监管机构进行行业监管时的有效性和约束力。电力体制改革之前必有相关的法律法规出台，对改革的过程和行为做出规范、明确各个主体的权责利的行使范围。例如，1977年美国众议院通过了《能源部组织结构法案》，该法案规定将联邦电力委员会(FPC)改组为联邦能源监管委员会(FERC)，承担联邦能源的独立监管职责；1978年美国国会颁布了《公用事业公司管制政策法》，其中规定公用事业公司须义务购买独立发电商出售的电能，[10]这标志着电力行业发电环节垄断的破除；1992年《能源政策法》颁布实施，降低了输电环节的进入门槛。美国电力行业“立法先行”的经验，值得世界各国借鉴。 3.日本电信业——进行产权多元化改革 日本对于电信行业的管理和改革可称之为“政府主导型”，其原因在于政府在制定电信行业发展规划、推进电信行业改革、监管电信行业过程中起主导作用。在监管机构设置方面，1885年，日本邮政省成立。作为电信行业的主管部门，邮政省将电信行业政策制定与行业监管职能集于一身，因而具有较大的监管权，不仅负责电信市场的准入、价格标准、技术标准等一般的市场监管，还要对企业的生产经营行为，甚至对企业员工的工资水平都要干预和调整。当时日本一共有两家国营电信企业，分别是电信电话公社和国际电信电话股份公司(KDD)，电信电话公社主要负责国内通信产品和服务的提供，KDD从电信电话公社中分离出来，负责经营国际通信业务。这两家国营企业无处不受到政府的管制和干预，经营自主权极低。而且日本电信电话公社在决定工资，尤其是每年的提薪方面没有自主决策权，工资体系的决定需要向大藏省提出申请并经国会认可。这样，公社难以通过调整工资来提高职工的积极性。这种“政企不分”的管理体制带来的后果必然是管理体制僵化和经营效率低下。随后，日本政府又积极探索国营企业所有权和经营权分离的改革，但是邮政省作为电信行业主管部门的状况一直延续到20世纪90年代末。 日本邮政省下设电信局、通信局两个部门，主要负责电信行业监管和制定产业发展政策。与此同时，邮电省将日本分为10个大区，每个大区均设有地方电气通信监管局，对地方电信进行直接领导和监管。2001年1月6日，日本进行了机构改革，成立总务省，包括原日本邮政省和新设立的通信政策局和电信局，通信政策局和电信局主要负责电信行业的监管。[11]2001年4月，日本又成立了独立于政府部门的“电信事务纷争处理委员会”，专门处理电信公司之间有关互联问题的争端，这可以看做是日本电信行业设立独立监管机构的一个信号。[12] 日本电信行业的每一次改革都伴随着竞争机制的引入和市场开放程度的加深。日本电信电话公社和国际电信电话股份有限公司自成立以来，其垄断地位导致的企业成本意识淡薄，经营效益低下一直被日本人民诟病。为了改革这一现状，日本政府在电信行业引入竞争机制，逐步开放电信市场。1984年制定《电信事业法》，允许企业进入电信领域。与此同时，1985年4月，日本电信电话公社开始实行民营化，改组为日本电信电话股份公司(NTT)。从1996～2000年，日本政府不断推出政策放开国内专用线、公众网、国际专用线和公众网接续领域，使其自由化。通过这一系列改革举措，日本电信行业的企业数目不断增长，多元化产权主体不仅提升了电信行业产品的种类和数量，而且对于原有垄断厂商是一种压力，有助于促进其改善经营管理、提高生产运营效率、促进新产品和新技术研发。1989年NTT营业额突破6万亿日元，比1984年增长50％；1986～1995年，NTT全要素生产率累计为88.9％，年平均增长7.3％，其中，因竞争带来的效果占40.6％(年平均增长3.9％)。[13]由此可见，打破垄断、引入竞争是电信行业效益提升的关键所在。 三、外国自然垄断行业资产管理体制对我国改革的启示 纵观世界各国自然垄断行业管理体制改革的历史进程，不难发现，无论是德国、美国还是日本，政府在建国初期兴办自然垄断行业都是选择国有国营。政府通过创建大型自然垄断行业国有企业，集资产所有者、政策制定者、经营管理者和行业监管者于一身，政企不分导致的管理体制僵化和经营效益低下使各国政府反思这一管理体制的弊端，纷纷通过政企分离、建立独立监管机构、引入竞争机制和产权多元化等改革措施，探索适合本国国情的自然垄断行业管理体制，从而形成了以德国为代表的政府适度监管、以美国为代表的政府低度监管和以日本为代表的政府主导型管理体制。 反观我国自然垄断行业国有资产管理体制现状，虽然已经度过了政企高度合一的计划经济时期，在探索政企分离、“网运分离”的改革过程中取得一些成效，但是我们必须清醒的认识到，我国自然垄断行业的发展活力仍然被抑制，根源在于我国自然垄断行业政企没有完全分离，国有资产的所有权、经营权、监督权没有清晰划分和完全到位。除此以外，统一出资人机构的缺失，行业内竞争程度不充分等也是造成我国距离成熟的、高效的自然垄断行业国有资产管理体制存在差距的原因。面对这些问题，我们可以从其他国家的改革过程中吸取经验。虽然我国政治制度和经济制度与德、美、日等国家不同，但进行自然垄断行业改革的目标都是一样的，那就是提高产业经营绩效，维护国家经济社会安全。总的来说，借鉴之处可归纳为以下几点： 1.转变政府职能，充分实现政企分离 世界各国的自然垄断行业改革历程同时表明，要想提高自然垄断行业的经营绩效，首先要破除行业垄断，实现充分的政企分离。以德国铁路行业为例，1990年东德与西德合并以前，德国铁路行业实行完全政企合一的管理体制，这和我国计划经济时期自然垄断行业状况如出一辙。通过1991年合并原西德联邦铁路和东德联邦铁路成立德国铁路股份公司，德国铁路行业真正实现了政企分离，联邦政府不再插手德国铁路股份公司日常的生产经营活动，而行业监管职能则交由联邦交通部和联邦铁路管理局负责。这场以政企分离为目标的改革对于德国铁路行业发展的意义重大。联邦政府在推行政企分离改革的基础上又进行了国有企业集团内部的机构改革，建立现代企业制度，完善公司治理结构。德国一跃成为世界运输业最发达的国家之一。 我国政府在改革开放以来也积极推进自然垄断行业的政企分离。铁路行业是我国最晚实现政企分离的自然垄断行业。2014年中国铁路总公司的成立结束了铁道部既作为行业主管部门又作为铁路企业的状况，标志着我国铁路行业政企分离的开端。但是我们必须认识到，我国自然垄断行业政企分离程度远远没有达到世界先进国家的水平。“两块牌子、一套人马”的情况仍然普遍存在，而且政府对于自然垄断行业国有企业的日常经营管理并没有完全放手，仍然用行政手段干预企业的投资计划、经管人员的选任等等企业日常经营管理活动。这使得我国自然垄断行业实现充分的政企分离难之又难。 为了改变这一现状，我国可以借鉴西方国家的经验，在将国有企业从政府主管部门独立出去专门从事生产经营之后，必须制定相应的配套改革措施，打破之前的管理体制惯性和国有企业内部机构设置的“政府部门化”状态，积极促进国有企业改组改制，建立完善的现代企业制度和规范的公司治理结构。[14]与此同时，明确规范政府主管部门的权责利行使范围，并用法律制度予以保证。政府的职责和作用主要是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，[15]具体的国有资产运营交给国有企业。政府的“放手”绝不意味着政府的“无为”。就像美国联邦能源监管委员会前主席Joseph T.Kelliher(2010)说的那样：“无论从哪个角度看，放松监管都不是美国电力发展的国家政策。放松监管意味着没有约束。然而，美国的电力市场从来就是受到监管的，而且美国从未单纯依靠竞争来确保公平合理的电力价格。当竞争与有效监管并行的时候，才能够为国家和社会公众带来最大的利益。”[16] 2.明确自然垄断行业国有资产监管机构，清晰划分各监管主体职责 世界各国在探索自然垄断行业管理体制改革的过程中，基本上都经历了行业主管部门的设立、撤销、合并与独立等等曲折的变更过程。比如，德国政府在实行铁路行业政企分离的改革之前，为处理铁路行业历史遗留的债务问题，成立了联邦铁路资产管理局，专门负责对铁路行业历史遗留债务的接管和偿还。随后，德国政府又相继成立了联邦交通部和联邦铁路管理局，主要负责铁路发展规划、法律法规的制定、铁路行业的监管和下属铁路公司的授权运营。日本电信行业主管部门在20世纪90年代末以前一直由邮政省担任，其下设电信局、通信局，主要负责电信行业监管和产业政策制定。与此同时，邮电省将日本分为10个大区，每个大区均设有地方电气通信监管局，对地方电信进行直接领导和监管。2001年日本进行了机构改革，成立总务省，包括原日本邮政省和新设立的通信政策局和电信局，主要负责电信行业的监管。[17]美国电力行业的主管机构也经历了美国联邦电力委员会到美国联邦能源管理委员会的变更。从这些改革历程中可以发现，无论政府主管部门和行业监管机构如何更换，政府的职能定位却越来越清晰，各监管主体直接或间接的管理权限划分也越来越细致。无论是行业发展法律法规的制定者还是市场准入、价格标准等市场行为的监管者，政府都用法律法规明确规范下来。除此以外，对于中央和地方主管部门权责利的行使范围也进行了清晰的划分。 我国自然垄断行业主管部门同样经历了曲折的变更过程，尤其是电力行业。我国对于邮政和电力的分设和合并进行了多年改革探索，最终于1998年成立了电信行业主管部门——信息产业部，并在信息产业部下设通信管理局，以履行电力行业市场监管职责。目前来看，我国自然垄断行业主管部门和国有资产管理部门虽然已经最终确立，但各管理部门职责权限存在交叉，并且对于交叉和重合的国有资产管理权并没有像德国、美国、日本那样用明确的法律制度确认下来，从而造成国有资产盈利时各部门蜂拥而上争夺利益，而国有资产亏损时，却没有一个部门主动承担国有资产亏损和国有资产流失的责任。因此，我们必须借鉴其他国家的改革经验，将政府行业主管部门与国资委之间直接或者间接承担的每一环节国有资产管理的权责利范围做出清晰界定并用法律制度加以确认和保障；理顺中央和地方政府的关系，尤其对于自然垄断行业这种既需要整体设计又依赖地方政府有效监管的特殊行业，更需要从制度设计上明晰产权，理顺产权关系，从而构建统一的、有效的自然垄断行业国有资产管理体制。 3.引入竞争机制，实现自然垄断行业产权主体多元化 世界发达国家自然垄断行业管理体制的改革历程表明，提高自然垄断行业经营效益的关键在于打破行政垄断，引入竞争机制。20世纪80年代初，美国政府开始进行打破垄断、引入竞争的电力体制改革。先是在发电领域放宽了准入限制，允许独立发电商进入市场，又在1992年将输电环节放开，允许公用电力公司自愿组建地区范围内的输电组织，这些举措使得美国电力行业产业组织状况由市政公有转变为私人主导(75％)。日本电信行业在20世纪80年代以前一直被电信电话公社和国际电信电话股份有限公司两家国营企业垄断，企业成本意识淡薄，经营效益低下。为了改革这一现状，日本政府在电信行业引入竞争机制，逐步开放电信市场。1984年出台的《电信事业法》规定，允许私人企业进入电信领域。从1996～2000年的5年里，日本政府不断推出产业政策放开国内专用线、公众网、国际专用线和公众网接续领域，使其自由化。通过这一系列改革举措，日本电信行业的企业数目不断增长，不仅提升了电信业产品的种类和数量，而且原有两家垄断企业——电信电话公社和国际电信电话股份有限公司的生产运营效率和技术进步率显著提高。1989年NTT营业额突破6万亿日元，比1984年增长50％；1986～1995年，NTT全要素生产率累计为88.9％，年平均增长7.3％，其中，因竞争带来的效果占40.6％(年平均增长3.9％)。[18]由此可见，打破垄断、引入竞争是电信行业效益提升的关键所在。 我国自然垄断行业目前也正经历着饱受诟病的经营效率低下、自然垄断产品和服务价格高昂的状况，尤其是电信行业。虽然经历了1999年中国电信的拆分，形成了电信行业垄断竞争的市场结构，但就目前来看，我国电信业仍然被三大国有运营商垄断。虽然2015年李克强总理多次敦促“宽带提速、电信降费”，真正做到“让利于民”、“惠利于民”，但是我们必须认识到，这种带有计划经济色彩的行政命令式降费号召，虽然表面上有利于消费者，但如果从市场机制的角度出发，却并没有充分反映市场供求决定价格机制和企业成本的降低。如果真正想要实现电信资费的下降，政府需要适当放开准入，引入竞争，鼓励私人企业进入电信市场。潜在进入者的进入不仅可以为自然垄断行业提供更多数量、更加多元化的产品和服务，更有助于向在位垄断厂商施压，促使其改善经营管理和研发新产品、新技术，从而带动整个行业经营效益的提高和产品、服务价格的降低。 需要注意的是，发达国家自然垄断行业引入竞争机制一般都与私有化过程相伴，通过国营企业的股份化和向大众分批次出售股份，逐步实现大型国营企业的私有化。而我国的政治制度决定我国自然垄断行业不能私有，而且自然垄断行业事关国家经济社会稳定，一旦自由和私有，造成的后果和风险难以估计。因此，在保证国有经济控制力的前提下，逐步放开我国自然垄断行业市场，对于没有进行国有企业改组改制的自然垄断行业(如铁路行业)，加快进行股份制改造，积极推进其上市；对于已经上市的自然垄断行业国有企业集团，国家在立足整体规划的基础上，需要适度地进行国有股减持，由国家绝对控股转变为相对控股，积极探索自然垄断行业混合所有制经济；对于非自然垄断业务，降低私人进入壁垒，逐步开放自然垄断行业经营性产品和服务市场。[19]总之，通过竞争机制的引入和产权多元化改革，我国自然垄断行业必将如发达国家一样，焕发沉睡已久的生机与活力。 4.促进产学研相结合，将科学技术转化为自然垄断行业生产力 产学研相结合，指的是自然垄断企业作为科学技术的需求方，科研院所和高等院校作为科学技术的供给方在政府搭建的知识、人才、创新平台的基础上，实现科学技术转化成生产力，将“学”的研究成果应用到“产”的一种一体化生产过程。产学研相结合一能保证为自然垄断行业发展提供需要的科学技术；二能促进企业改善生产技术、降低生产成本，为社会提供更多更优质的产品和服务；三能提高科研院所和高等院校的科研实践能力。美国创造的“硅谷”经济奇迹，正是将产学研有机结合，从而持续、强劲地推动了美国经济和社会的发展。除了美国，日本也是将产学研充分结合、促进产业发展的典范。 日本政府十分重视产品研发和技术创新活动的开展，将鼓励技术创新作为产业政策里重要的组成部分。不仅制定税收优惠等财政政策鼓励企业开发新产品和新技术，更出台了严格的法律法规保障研发过程的顺利进行和新产品、新技术的专利权。在政府创造的这一稳定的有利于科技创新的制度背景下，各大企业纷纷加大科研投入，以改善生产技术、降低生产成本，研发更多、更优质的产品和服务。以电信行业为例，2011年，日本电信行业研发投入高达1.75万亿日元，占所有产业的14.2％，仅次于交通运输设备制造业的18.2％，位居第二。[20]日本两大企业NTT和KDD一方面通过扩大通信设备需求来增加投资，另一方面积极改进技术。据统计，在NTT成立后的3年时间里，其所推出的新服务项目高达100多种，大大促进了日本电信技术的发展。[21]反观我国的电信行业，三大运营商由于处于垄断高位，养尊处优，提供的通信产品和服务的种类、数量十分有限，而且价格一直居高不下。面对这一状况，我国政府一要引入竞争机制，打破行政垄断；二要鼓励企业进行产品研发和创新活动，为技术研发和创新型企业提供财政支持、税收优惠和法律制度保障；三要积极搭建稳定的知识、技术、人才交流平台，促进产学研更充分的结合，从而使科学技术转化为自然垄断行业生产力。 5.“立法先行”，完善自然垄断行业法律法规体系 自然垄断行业快速、稳定发展，离不开法律制度的制定和完善。新制度经济学告诉我们，不同的法律制度下带来的资源配置效率是不同的。完善的法律制度有利于降低交易成本，实现资源的最优配置。美国作为最早认识到法律对于产业发展重要意义的国家之一，有关自然垄断行业的相关法律法规已经相当完备和完善。而且，在推行每一步重大的改革之前，必然出台相关的法律法规，对改革过程中可能出现的问题、改革涉及的利益主体的权责利划分以及可能出现的各种违法违规行为的处置后果等作出明确规范。我国政府应该充分借鉴美国的产业立法方面的经验。首先，先立法后改革，扭转我国长期以来先改革后立法的传统，同时，对于改革进程中可能出现的各种问题要事先做好尽可能完备的预测并用法律制度确认下来，避免法律随改革的进行不断修改，这样既能保证法律的权威性，又有利于政策制定的连贯性。其次，要立足于整体规划和发展设计，不仅要完善自然垄断各行业的法律法规，更要立足于整个自然垄断行业发展状况和产业关联，站在宏观角度，从中央层面制定整个自然垄断行业的立法，从而使我国自然垄断行业法律法规体系更为完整和统一。最后，可以考虑在中央政府下设立专门的法律研究机构，对我国自然垄断行业立法进行研究，独立制定出符合我国自然垄断行业发展的全面的、系统的、科学的法律法规。标签：自然垄断论文; 市场垄断论文; 美国铁路论文; 垄断竞争论文; 国家部门论文; 企业经营论文; 电力论文; 电力行业论文;