有效的公共政策是转变经济增长方式的根本保证，本文主要内容关键词为：公共政策论文,经济增长方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代市场经济条件下，政府运用法律、经济和必要的行政手段所进行的经济干预，已经成为经济运行的内生性条件或客观要求。而这种干预的有效性，则对一国的经济发展态势和经济增长方式的选择，有着至关重要的制约和影响。
政府的有效性与经济增长方式
完全竞争的市场是永远不可能实现的，它只是经济学分析中的一个假设
一般地说，从与经济增长方式及其转变有关的角度来看，在现代市场经济条件下，政府干预的有效性或政府干预失效的可能性，及其对经济增长方式的影响，似主要由下述几方面的情况或缘由所决定：
1.为市场资源配置功能和效率机制的发挥创造条件。众所周知，市场之所以会出现失灵，主要是由两个原因造成的：一是由于信息不完善，致使成千上万企业的事前分散决策，极易导致事后的重复生产和无效率从而导致资源配置的扭曲和浪费；二是市场的不完全，即存在着不完全竞争——完全竞争的市场是永远不可能实现的，它只是经济学分析中的一个假设——因此市场的有序运行和资源配置效率就难以得到保证。正因如此，才一方面给政府的经济干预提出了客观要求，同时又成了衡量政府有效性的一个重要标志。如果政府能够在为法治和有效产权奠定基础，避免价格扭曲，让市场给出正确信号，保持公平竞争的市场环境，维持宏观经济的稳定，以引导和激励各市场主体增加积累、提高资源利用效率的积极性等方面不断有所作为，那么政府存在的必要性和调控的有效性，就是显而易见的了。在这样的情况下，其对经济增长方式的选择和调整的意义，也是不言自明的了。
基础设施即使不能成为牵动经济活动的火车头，也是促进经济有效增长的“车轮”
2.为社会提供必要的公共基础设施和公共服务。基础设施是实现国家经济增长和资源有效配置的必要前提，而且在大多数情况下，也是市场解决不了或解决不好的，必须以政府为主导。对于广大的发展中国家来说，这一点显得尤为重要。世行的专家指出，发展中国家基础设施的存量每增加1%，GDP就会增加1%。此时，居民获得安全饮用水增长0.3%，铺设的公路增长0.8%，电力增加1.5%，电信增加1.7%。 尤其当存在基础设施瓶颈时，消除瓶颈可以创造很好的收益。报告指出，基础设施完备与否有助于决定一国的成功与另一国的失败。良好的基础设施能提高生产率并降低生产成本，使生产多样化，扩大贸易，以及缓解人口压力。
获得新的出口市场的竞争特别依赖于高质量的基础设施。通讯、交通运输、仓储技术的明显进步，使采购、生产和市场功能有机结合，能节省流通成本，及时满足客户需要。这与各国的自由贸易政策一起，加强了世界贸易的全球化趋势。
农村地区基础设施的改善，能够增加农业的劳动力容量，扩大农民的非农业就业，降低了农村人口迁居城市的必要性，这有利于缓解人口对土地和城市的压力。
同时，基础设施的质量是投资者确定潜在的直接投资对象等级的重要因素。
还有一点也是不容忽视的，这就是在经济衰退期间，基础设施的建设和维修所花费的公共支出，是刺激经济的有价值的政策工具。
可以说，基础设施即使不能成为牵动经济活动的火车头，也是促进经济有效增长的“车轮”。事实上，上述的例证还充分说明了政府在公共基础设施提供方面的职能作用，对经济增长方式，对资源的优化利用、有效组合所产生的多种影响，的确是我们研究经济增长方式及其转变所不可或缺的一个重要方面。
信息不完全条件下的个人行动和企业分散决策，极易导致市场经济内在的不稳定性
3.经济和社会稳定发展机制的建立。“凯恩斯革命”之后，一些西方经济学家包括凯恩斯本人在内，都相继揭示了市场的另一种失效表现，这就是由所谓“合成谬误”所导致的宏观经济不稳定。“合成谬误”的基本含义，指的是从个体（人）角度看合情合理的行为，从整体看却会使社会遭殃的行动。因此，信息不完全条件下的个人行动和企业分散决策，极易导致市场经济内在的不稳定性。政府必须进行强有力的经济干预，通过所谓“热的时候泼冷水，冷的时候加热水”的办法来熨平经济波动，保持国民经济的稳定增长。因为经济增长“链”的频繁断裂，经济发展的剧烈波动或大起大落，必然造成资源配置的巨大浪费，打击投资者的信心，扰乱企业家的生产和收入预期，导致生产要素组合与利用方式选择上的无所适从或无序运动，从而对经济增长的效率和增长方式的选择带来消极影响。
至于社会稳定机制的建立和健全，也与经济增长方式有着紧密联系。由于人们自身的资源禀赋、受教育程度、技术熟练程度乃至机遇，及至人们的就业、收入、生活水平等等大有差异，这就极易造成失业、社会分配不公和明显的两极分化现象，引发社会摩擦和社会矛盾，从而对经济和社会发展带来诸多负面影响。欧美各国战后以来在经济上所取得的相对稳定发展，科技上所取得的长足进步，可以说是以社会相对稳定为重要前提的。而社会的稳定，是市场、个人和企业所不能为的，只有有效的政府才能解决问题。
社会稳定既是经济发展的必要条件，也是经济增长方式赖以发挥作用的客观要求。很难想象，在一个就业矛盾尖锐，大量劳动力闲置，就业（转岗）培训无人过问，收入分配矛盾突出，社会保障制度极不健全的国度里，社会资源能够得到充分合理利用与有效组合，劳动者能够积极而安心地工作，企业的效益和效率能够得到保证和改善。实践证明，只有稳定的社会，才能有稳定的经济发展环境，有投资和就业的信心，才能安心致力于社会的科技进步，甚至才能充分发挥市场机制的应有作用与效率，从而才有利于经济增长方式的选择与转变。这个道理，在资本主义市场经济和社会主义市场经济条件下都是同样适用的。
有利于增长方式选择与变革的公共政策原则
政府的经常性活动总是与其当前实施的和将要实施的公共政策有着更为密切的联系
美国著名经济学家约瑟夫·E ·斯蒂格列茨在论述政府的性质时曾说：“作为一经济组织的政府和其他经济组织相比有很多不同之处；在这些不同之处中，政府有两大显著特性：第一，政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”
事实上，鉴于法律的制定往往是国家立法机构的专职，政府在大多数情况下只是一个执法机构，因此，政府的经常性活动总是与其当前实施的和将要实施的公共政策有着更为密切的关系。所以，在讨论政府行为时，许多学者都非常注重对政府政策制定和变动的研究。一国经济增长方式的选择和变革，不仅要妥善处理好政府与市场的关系，而且还要认真解决好政府自身的政策制定和适时调整问题，使其能与经常变化着的客观经济环境和经济条件相适应，与经济增长方式的特点和要求相吻合。
在此须特别指出的是，鉴于经济增长方式不仅与政府的经济政策有着至为紧密的关系，而且也与社会政策等密切相关，因此我们以“公共政策”来加以包容和概括。当然，下面提及的公共政策，其主干部分无疑还是政府的经济政策，特别是其中的宏观经济政策。请读者予以注意。
1.经济增长方式视角的公共政策特点与原则。什么是现代市场经济条件下的公共政策？美国经济学家丹尼尔·W ·布罗姆利对公共政策的理解是：“公共政策本质上是关于规定个体和集体选择集的制度安排的结构。因此，政策问题关注的是那些制度安排上的变化。”这是西方经济学家关于公共政策论说中的一种颇有代表性的定义。据我们的研究和理解，简要地说，所谓公共政策，就是政府及其部门或行政机构，运用其职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为，以及有效调动和利用社会经济资源，实现公平与效率目标的主张或决定。世界各国的历史，特别是经济发达国家的历史表明，公共政策已成为调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键性因素，而且社会经济发展程度愈高，国家宏观调控的重要性愈明显，公共政策的作用和影响也就愈大。
现代市场经济条件下的公共政策，特别是有利于经济增长方式选择与变革的公共政策制定和调整，似应遵循以下基本原则：
市场失灵为政府介入和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的功能
（1）公共政策的出发点：以市场为基础。 现代市场经济中的政府公共政策，具有如下的双重功能：即它一方面必须有助于、有利于市场资源配置作用的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用；另一方面，政府又要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫治市场的固有缺陷，解决那些市场解决不了或解决不好的问题。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系，就成了市场经济各国普遍面临的一个重要课题，也在很大程度上成了决定一国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。
尽管世界各国在具体国情、经济发展模式及其发展水平等方面有诸多差异，因此在处理市场与政府的关系，以及在公共政策的制定、运用和选择上，也呈现出一定的区别，然而，这并不妨碍市场经济国家在处理市场与政府的关系，在公共政策的制定和实施上，遵循和恪守如下的共同原则，这就是以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。事实证明，符合这一要求，即可收到政策功能与市场机制作用双向协调、共同促进、相得益彰的良好效果；否则就将造成两败俱伤、相互扭曲的结局。
对于许多发展中国家的“转型经济”来说，即在市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全；企业的非理性行为较为突出；强大国际竞争压力下，本国的幼弱产业难以发展；以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等情况下，积极发挥政府的作用，加大公共经济政策的调节力度，就是一种必然的要求和现实的选择。包括日本在内的东亚国家经济的长期持续高速增长的事实，也证明了政府干预和调控在特定时期的极端重要性。然而，东亚国家在较长时间内，又同时存在着过分强调和倚重政府“主导”，以致在诸多方面表现出政府功能替代、扭曲和压制市场机制作用的弊端，出现了政府过度干预金融机构和企业经济活动，市场调节失效导致经济和产业结构畸形化，投资效率下降和泡沫经济严重等不良现象，从而迫切需要进行政府干预模式的转换和政府功能的创新，以矫正政府和市场关系，把公共政策效应与市场机制作用统一起来。正确的结论和做法是：政府的主要经济功能，应该是创造合适的体制以启动市场，设置必要的“参数”以矫治市场（缺陷），决不可以行政力量去取代或压制市场。
总之，在现代市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介入和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的功能。这就是为什么现代公共政策具有以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点这样一个特点的理由之所在。在发达的市场经济中，一方面是日益成熟、发达的市场，另一方面则是日益扩展的政府活动与公共政策效应。这种“共生现象”的产生与存在，这种双向性或双关性，既是不可抹杀和回避的，是现代公共政策要加以研究、处理和解决的，也是保证经济增长方式有效性的必要前提。
（2）公共政策制定：以法律为准绳。我们知道， 在绝大多数现代国家中，国家的立法和政府的执法关系是很清楚的。众所周知，现代市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理，也强调主要运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序，包括资源的配置与利用规则。但是，由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要某种更为灵活，同时又较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为公共经济政策的产生提出了需求，奠定了基础。它的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中，大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力，适时化解经济和社会发展中的矛盾和障碍。
正是由于国家立法和政府执法之间所存在的上述关系，政府的公共政策，一方面必须在国家相关法律的框架内行事，应以法律为准绳，不能有超法律的主观随意性和长官意志；另一方面，又要善于面对变化了的新情况和新问题，适时地提出应对新形势的政策主张，为校正和修改不合时宜的法律奠定基础。这既是现代政府公共政策的一个显著特点，一个更新更高的要求，也是应该和必须遵循的一个重要原则。
国家的存在是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源
（3）公共政策目标：以实现效率、公平、发展为重点。 在不同的市场经济成熟条件，不同的经济、社会发展阶段和不同的国情状况下，各国的公共政策目标及其侧重点也有所区别，但从总体上讲，效率、公平和发展方面的要求，却往往跨越发展的时空差距和国别界限，而带有诸多共性，成为市场经济国家公共政策所追求的主要目标。显然，这种目标定位，与经济增长的要求，与增长方式选择的需要与变革的路径也是一致的。
先看效率目标。在现代市场经济条件下，政府公共政策对提高效率的作用和影响，从根本上说，来自于纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。这些弊端的矫治，主要是对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除；对社会必要公共产品的充足提供，以及对公共坏产品即外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境等方面，政府活动与公共政策的调节，都是至关重要、不可或缺的。事实上，要使市场机制正常发挥作用，有利于提高经济效率，就必须有政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的相互配合，以便相互为用地促进效率目标的实现。
再看公平目标。理论和实践证明，自由放任的市场经济，必然会相随着高度不平等的收入和消费差距。根据保罗·A·萨缪尔森的意见， 原因就在于：收入决定于遗产、不幸事件、勤奋工作和要素价格的任意形式。随着现代市场经济的发展，大多数西方学者认为，市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。如果说前者是经济运行的基本问题，那么后者则是社会运行的基本问题，二者共同构成经济运行的环境系统，是融为一体的。社会公众对不公平的承受能力是有限的，否则就会造成严重的社会冲突和秩序混乱。因此，在保持效率的同时促进公平，就成了现代政府和公共政策的一项重要职责。这方面的主要政策手段，包括实行累进所得税制，建立转移支付和社会保障制度等。
最后是发展目标。保持经济的持续发展，无论对发达国家还是发展中国家来说，都是至关重要的，只不过对后者来说，其重要性更为突出罢了。而在现代市场经济、知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下，政府适时、有效的宏观经济调控和公共政策选择，对于保持一国经济、社会的可持续发展势头，较强的市场竞争能力，则是问题的关键之一。然而，政府及其公共政策的作为又可能具有两面性，正如道格拉斯·C·诺思所说：“国家的存在是经济增长的关键， 然而国家又是人为经济衰退的根源”。世界各国的实践表明，政府的公共政策选择及其有效性程度，对一国经济、社会发展目标的实现，以及经济增长方式的选择和变革，有着至关重要的影响，可以说是一个具有决定性意义的政策变量。
中国在处理公共政策与经济增长方式关系中须解决好的几个重点问题
这些问题的集中表现，就是“越位”和“缺位”同时并存
——公共政策范围和目标的非市场化问题。前已述及，在现代市场经济条件下，政府的作用和公共政策的着眼点，应该主要放在那些不能由市场或不宜由市场去解决的方面和问题上。政府干预的基本任务，就是在尊重、恪守市场规律，有利于充分发挥市场机制作用的前提下，以弥补、矫治市场缺陷为重点，以实现市场配置与政府配置的最佳结合为目标。
以这个标准来衡量，当前中国公共政策在作用范围和作用目标上，显然都存在着很多有待解决的问题，仍处在政策转型的过程之中。这些问题的集中表现，就是“越位”与“缺位”同时并存。其中所谓“越位”，就是超出了市场经济条件下公共政策应有的作用范围。比如，中国至今依然存在的对国有企业的亏损补贴政策，对城乡居民实行的、带有“普惠制”性质的价格补贴政策，事实上主要为国有企业服务的国有银行信贷政策等等；所谓公共政策“缺位”，则是指需要发挥公共政策作用的某些方面，又同时存在着不少的政策“真空”或政策不到位之处。比如，随着个人收入分配差距的不断扩大，失业和下岗待业现象日渐显现和普遍化，人口老龄化问题逐步突出等，中国的社会保障政策落后于形势发展和广大民众要求，就是典型的公共政策“缺位”的表现。
总之，鉴于公共政策“越位”对市场机制作用所带来的有害干扰，也鉴于政策“缺位”给弥补市场缺陷所造成的损失，随着中国经济体制转型进程的推进，如何尽快实现公共政策范围的非市场化界定，以及政策目标上的非市场化取向，是正确发挥现代市场经济条件下公共政策功能，促进经济增长方式转变的一个亟待解决的重要问题。
我们曾多年而反复地吃够了“政策多变”和政策“近视病”的苦头
——公共政策效应的灵活性与稳定性问题。完善而有效的公共政策，必须保持政策的连续性、稳定性和动态性、可变性的统一。为此，在政策的设计、制定和调整方面，需要把具有“稳定器”作用的政策与相机抉择的政策有机结合起来，从而既能保持政策的规范性、连续性和稳定性，又能保持灵活性、针对性与必要的政策活力。但在中国的经济转型期，由于各方面的体制转轨尚未完成，与市场经济相适应的法制建设需要一个较长的时间，宏观调控机制和政策体系的建立也非一朝一夕之功，所以，以累进所得税制和社会福利制度为中心的“自动稳定器”机制，还需在中国逐步建立；相机抉择的政策构架的健全和完善，亦要经历一个逐步探索的过程。
有鉴于此，经济转型期的中国公共政策，将面临两项有着紧密内在关联的任务，这就是通过财政税收体制、社会保障体制和宏观调控体制等的改革，以及相关的法律法规建设，一方面建立起符合中国国情、具有自动稳定功能的公共政策体系，以有利于保持政策的连续性和宏观经济的稳定性；另一方面，建立起灵活有效的、相机抉择的公共政策决策机制，以应对过渡期面临的体制、制度、结构、经济增长方式变动等诸多不确定因素。
在中国的长期建设实践中，我们曾多年而反复地吃够了“政策多变”和政策“近视病”的苦头，造成了人力、物力和财力的巨大浪费，给资源配置带来了重重障碍和困难。其中，最为典型、最为极端的例子，莫过于“大跃进”的狂想和“文化大革命”的破坏。其所造成的资源损失和难以清除的诸多后遗症，是几代中国人所难以忘记的。这从反面证明了保持宏观政策稳定性和连续性，对国家经济发展和资源有效配置、优化利用的极端重要性。
适应市场经济要求的公共政策决策机制也有一个转轨和转型问题
——公共政策决策的科学化、民主化和公开化问题。充分发挥公共政策在现代经济和行政管理中的应有作用，其首要条件就是政策本身必须是科学的，而为了保证这种科学性，又必须坚持决策的民主化和公开性原则。由于计划经济条件下的决策过程在这方面有着明显缺陷，因而适应市场经济要求的公共政策决策机制，也有一个转轨和转型的问题。
这里，所谓公共政策决策的科学化，就是一要立足于中国的具体国情，而不能超越现实地照抄照搬外国的现成模式和做法；二要按照市场经济的一般理论和客观规律办事，而不能再用计划经济的传统观念、思维方式去决定政策取舍。
所谓决策的民主化，就是政策目标确定之后，在具体政策制定过程中必须充分发扬民主，一要广泛听取来自各部门、各地方、相关民意机构、政策执行单位和人民群众的意见；二是在实际决策过程中，要有一个反复研拟、论证政策的过程，以有利于政策的协调和完善，力避主观片面性、“政策近视病”和“长官意志”的弊端与干扰。
所谓决策的公开化，就是公共政策的决策过程和决策内容，在一般情况下应向公众公开。因为第一，公共政策是为规范、指导各种社会组织和个人行为而制定的，只有公开政策内容，让受公共政策规范、指导的对象明确政策要义，才能发挥公共政策的应有作用；第二，公共政策的科学化、民主化，客观上要求公共政策的制定过程必须公开；第三，在一般情况下，公共政策需要通过公众传播媒介来加以宣传，以增强政策的透明度和政策效果。
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