开明、威权与自由之光——160年缅甸新闻法制史管窥，本文主要内容关键词为：开明论文,缅甸论文,威权论文,之光论文,法制史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G219.337 文献标志码：A 文章编号：1674-2338(2013)05-0092-08
目前拥有约6038万人口①的缅甸位于亚洲中南半岛西部，是中国的邻国之一，历史上曾是英国殖民地。自1962年军事政变后，缅甸一直处于军人政权的控制中。在军人威权政府的统治下，缅甸由一个亚洲较富裕国家变成了落后国家，新闻事业更是受到军政府的严厉管制。到21世纪初，缅甸成为世界上少有的军人寡头集团统治的封闭和凋敝国家，遭受国际社会的轻视。
2011年，缅甸政府开始正式启动政治改革，新闻界的变革也随之步入轨道。2012年8月20日，缅甸政府宣布废除已实行48年的新闻审查制度。新的新闻法也在征集各方意见的起草过程中。作为一个曾经有着新闻自由传统的国家，缅甸这一次的新闻变革前景如何？本文尝试对于这一发展演化中的佛教国家的媒体变革之路进行初步的观察和考量。
一 19世纪亚洲最先进的新闻法
缅甸历史上并非一个新闻不自由的国家。早在19世纪，缅甸是亚洲新闻的标杆之一。[1]1836年，缅甸发行了一份英文周报《毛淡棉纪事报》(The Maulmain Chronicle)，这是缅甸历史上的第一份报纸。
(一)缅甸首部新闻法：亚洲最先进的新闻法
1852年第二次英缅战争中，英国占领勃固城并将此地称为下缅甸。因此，当时缅甸贡榜王朝的统治范围只剩下上缅甸。1853年12月17日，敏东继位上缅甸国王。他在位期间(1853-1878)鼓励报纸出版，并在王宫招待报纸编辑人员。[2]在他的支持下，第一份全缅文报纸Yadanaopon Nay Pyi Daw在缅甸中部城市曼德勒创办。他还在1873年颁布了缅甸历史上最早的新闻法。此新闻法共包含17个条款，是东南亚地区第一部本土的新闻自由法。[3]
该新闻法确保了缅甸国内的新闻自由。它鼓励媒体为缅甸国民获取国外新闻而努力。在第三条中，法律规定报纸需要“帮助臣民获得来自欧洲、印度、中国和暹罗(泰国旧称)的新闻，以丰富臣民的思想并改善与这些国家的贸易以及交流”[3]。法律还一定程度上赋予了报纸批评政府和评论政事的权利，其中写道：“如果我做错了，可以写我。如果我的后妃做错了，可以写她们。如果我的儿女做错了，可以写他们。如果法官和市长做错了，可以写他们。任何人不得因为报刊叙说了真相而抵制报刊。他们(报刊记者)可以自由地出入王宫”。[4]
这部新闻法有多先进？我们可以比较一下当时亚洲国家和地区的其他新闻法。日本明治维新开始后于1869年2月28日颁布了该国第一部新闻法《报纸印行条例》；大英帝国在印度“依法”实行新闻管制；中国清政府在1908年3月14日颁布了《大清报律》管理印刷报刊；1885年上缅甸被英国占领，成为英属印度的一个省份后，英国还在缅甸颁布了《缅甸无线电报法》。与这几部新闻法相比，敏东所颁布的新闻法要进步得多。例如，日本《报纸印行条例》中虽规定无须对提名得到出版许可的刊物每期进行监察，明确了报纸编辑的责任，并赋予了报刊刊载包括政治、军事、商法、艺术生活等各方面的权利，但还是限制了新闻报道，不允许报刊对政治发表评论[5]；而1878年英国在印度通过的《本地语言新闻法》(Vernacular Press Act)作为印度新闻法制史上第一部本地语言的新闻法，则规定了在地方上设立新闻审查办公室，以及对于具有煽动性的作品如何进行打压，甚至还规定政府可以任意进入报社进行搜查，为地方政府管制新闻提供了法律依据[6]；《大清报律》采取了较宽松的注册登记制，给予人们较大的办报自由，虽然实行“事前检查”，但实际形同虚设[7](PP.29-30)，然而对采访报道内容却给予了限制，规定“宫廷、政体、公安、风俗不得揭载，诉讼事件、预审事件、外交、海陆军事件、谕旨章奏未经许可不得揭载”[7](P.53)；1933年的《缅甸无线电报法》更是规定：没有官方许可，不允许拥有任何无线电设备，对广播自由加以限制[3]。
(二)第二波民主化浪潮下的新闻自由
二次大战之后，西方殖民统治在东南亚逐渐消亡。1948年，缅甸脱离英国取得独立。在塞缪尔·亨廷顿所说的“第二波民主化浪潮”中[8]②，确立了民主政体的缅甸联邦诞生。1947年颁布的《缅甸联邦宪法》规定了缅甸人民的基本权利，确保了人民思想、表达、信仰、宗教、结社等方面的自由。
由于政治上的自由民主，独立后的缅甸新闻界活跃起来。1948年后，市场上出现的缅文、英文、中文报纸共有56家，它们大多数独立于政府。政府允许其对国内外新闻进行报道并与其他国外新闻从业者进行交流。独立后，缅甸出现了有影响的报纸。创办于1957年的《镜报》(Kyemon)最高发行量为9万份，是当时缅甸发行量最大的报纸。此外，《人民报》《中华商报》《中国报》等中文报纸也具有影响力。
虽然缅甸联邦政府在1950年3月9日实行了《紧急条款法》，规定散播假新闻以及造成人们对政府公务人员或军队人员不敬不忠的行为为刑事犯罪[3]；但是，1948年到1962年军事政变这14年间，缅甸还是很好地践行了新闻自由这一原则，维持了新闻的多样性。
二 第二波民主化回潮：威权政权下的新闻管制与言禁
1962年，以吴奈温为首的军人发动政变夺取政权，并成立缅甸社会主义纲领党(Burma Socialist Programme Party，BSPP)，开始了长达48年的军人独裁统治。军人执政的48年可以分为两个阶段：奈温执政时期和新军人执政时期。后一阶段指的是1988年以苏貌为首的缅甸国防军再次发动政变，宣布废除宪法，解散人民议会和国家权力机构，并将“缅甸联邦社会主义共和国”改为“缅甸联邦”，推翻了缅甸社会主义纲领党政府。[9]但这两个时期的政权实行的都是镇压式的统治体系，政治权力在缅甸长期占支配地位。与所有军人独裁的威权政府一样，政治合法性问题也是其政权的一个特点。
经济方面，吴奈温执政后，其政权奉行缅甸式社会主义，将各行业收归国有。新军人政权执政后，开始有限地发展私营部门和海外贸易，但基本的市场机制还是受到政府的控制。根据非政府组织美国传统基金会(The Heritage Foundation)从2007到2011年公布的经济自由指数，缅甸连续五年排名倒数六名内。③由于经济的管控和不透明，官员腐败也极其严重。在非政府组织透明国际(Transparency International)公布的腐败感指数排行榜中，从2003年到2011年，缅甸一直名列全世界的最后五位。④从以上分析可以看出，缅甸是一个典型的威权管制型社会。
(一)依侍主义下的新闻界
由于媒介被视为整合社会和控制民众的工具，国家政权往往积极地对媒介加以利用，通过媒介来解决政治问题并证明其统治的合法性。[11]缅甸的军人独裁政权也是遵循着这一规律。缅甸军人政权呈现出一种政府和军方的联盟，军方试图通过高压的手段维持它对社会的有效控制。鉴于媒体的特殊作用，缅甸军人政权和媒体之间形成了一种政治依侍主义。
政治依侍主义(political clientelism)指的是一种社会组织类型，其对社会资源的使用由庇护人控制，并输送给依侍人以换取服从或各种形式的支持。[12](P.56)在这种社会组织形式中，法律规划般的正式规则不如个人关系或政党、教会和其他组织中介的关系重要。与媒体的关系则表现在依侍主义更倾向于与公共或私人媒介的工具化相联系。[12](P.57)
奈温1962年掌权后，便开始将缅甸国内的主要媒体收归国有，让这些媒体牢牢掌控在政府的手中。除此之外，大多数私营媒体的持有者都是与官方关系密切的人或集团。自此，虽然一些媒体还有抗争的声音发出，但大多数媒体已然抛弃了自身的社会批判功能，充当起政府和军方的传声筒。
随着军人政权合法性问题的提出，缅甸政府势必要在政府和媒体之间建立某种程度的主从关系以维持其政权的合法性。对去殖民地化和缅甸化的追求以及民族势力对立这些因素，让军方的强势统治成为可能。对媒体的控制也随之形成。在新军人政权期间，军方就曾在1991年通过国家广播发表讲话谴责西方文化对艺术家的影响，此外，《工人日报》还刊登漫画攻击西方人。[13](P.54)于是，言论自由和新闻自由这些公民最基本的权利被高高悬置起来了。据非政府组织记者无国界的新闻自由指数排名，2002-2010年缅甸的新闻自由在世界上都处于倒数前五(见表2)。
1 印刷媒体管制
印刷媒体在缅甸有着比较悠久的历史。军人威权政权开始前，缅甸公民的识字率水平一直处于亚洲前列。因此，军人政府对于印刷媒体的管控十分严厉。首先，官方直接控制所有国内日报，只允许民营的周报和月刊存在，并且严格限制其数量，只给有军方背景的个人或集团颁发媒体运营牌照。到1988年新军人政权开始前，缅甸境内只剩下6份报纸，其中包括2份英文报纸。所有这些的报纸的内容都是千篇一律的军方或政府指令。
1958年，奈温将军强迫当时在任总理吴努成立“看守政府”。在其后两年间，《波他腾报》(Botahtaung)、《镜报》和《仰光日报》(Rangoon Daily)纷纷被关闭，其总编辑都因同情共产党或被指控进行反军方报道而被投进监狱。[13](P.18)自1962年发动军事政变上台后，奈温更是加紧了对媒体的管制。报纸所有权被陆续收归国有，其中缅甸现存历史最悠久的报纸《缅甸之光》(Myanmar Ahlin)就是在1969年被收归国有。其次，政府还关闭了一批报纸。缅甸的最后一份外省日报《汉莎瓦地报》(Hanthawaddy)在1978年被奈温关闭。军方还限制媒体牌照的颁发。1966年开始，政府不再向印度语或中文报纸发布牌照。[13](P.24)此外，军方还创建了《前进周报》(Forward Weekly)和《工人日报》(Working People's Daily)两份报纸充当缅甸社会主义纲政党的喉舌。[13](P.20)
1988年，缅甸国内爆发大规模的要求民主的抗议活动。⑥缅甸媒体随之开始呈现复苏态势，仅曼德勒就创办了40多种新报纸。[13](P.28)但是，1988年以苏貌为首的新军人政权开始后，这些报刊出版物都被查禁，新闻工作者受到迫害。到2010年，缅甸全国性日报只有3份，即《缅甸之光》(Myanmar Ahlin)、1992年复刊的《镜报》(Kyemon)以及英文版《缅甸新光》(New Light of Myanmar)。新闻类周报41种，体育类周报39种。官方的缅甸通讯社(Myanmar News Agency，MNA)几乎是缅甸传媒消息的唯一来源。[4]
其次，官方利用已有法律并制定新法律确立新闻审查制度，打压报刊新闻从业者。
1962年，政府颁布《印刷商与发行人登记法》(Printers and Publishers Registration Law)，建立报刊检视委员会对一切文字印刷品进行出版前审查。1974年，军政府修订宪法，对各种自由加以限制。宪法第157条规定：“每个公民享有言论自由、表达自由和发表自由，前提是这些自由不会与工人和社会主义的利益相抵触。”[13](P.22)1975年，印刷与出版中心登记委员会发布递交手稿审查意向书，规定凡是有损缅甸国家意识形态、经济以及含有不合时宜的错误思想和观点的文章都将不被容忍。同年，《国家保护法》(State Protection Law)出台，打击一切想要引起颠覆行为的人员。政府通过这一法律逮捕了很多的记者。
1988年新军人政府掌权后，以《戒严法令》(Martial Law Order)取代了《国家保护法》。其中第2条第88款、第8条第88款和第3条第89款分别对公共集会、印刷品出版以及言论进行了限制。例如第3条第89款规定出版任何没有事先登记的文件都是犯罪行为。[3]1996年6月7日，政府颁布第5号法律，“保护国家责任和平和系统转移以及国民会议成功履行其功能而不被扰乱或反对”。[14]该法第二章对任何有损国家稳定、社会安宁的煽动行为、示威、演讲以及口头或书面陈述做出了明令禁止。[3]
除了这些新法令外，英国殖民时期于1923年颁布的《官方机密法》(Official Secrets Act)、1950年的《紧急条款法》(Emergency Provisions Act)都成为新军人政府打压新闻界的工具。
在这些法律的名义下，军人政府成功地对新闻工作者进行了打压，禁止报刊对敏感话题和人物进行报道，很多的印刷媒体新闻工作者因此被投进监狱或流亡海外。
2 广播电视统制
缅甸自奈温统治以来，经济迅速凋敝，进入落后和失败国家行列，因此其广播电视业发展缓慢。缅甸国内的电力服务大约只覆盖国土面积的10%，能够使用收音机和电视机的人很有限。[2]缅甸当局控制所有的国内广播电视媒体。
截至2009年，缅甸有两家政府控制的电视台和两家公私合营的付费电视台，两家国有电视台中的一家为军队控制。现有的广播台中，有一家由政府控制的国内广播、六家公私合营的调频电台。[14]2001年，缅甸全国约有330万部收音机和80 000台电视。[2]
缅甸官方对广播电视所播放的内容进行限制，只能播政府许可的内容。在很多时候广播电视起到官方传声筒的作用，帮助官方营造其形象。例如，2007年，军政府希望通过增选佛教徒来增加其政权的合法性，于是政府控制的广播电视媒体便经常播放军队官员访问寺庙、赠送方丈金钱和宗教材料以及公开为重建佛教纪念碑筹款的画面和内容。[15]
1996年，军政府颁布《电视与视频法》(The Television and Video Act)，规定所有电视、录像机以及卫星电视的拥有者都必须到交通、邮政和电信部注册备案获得执照。同时，视频审查委员会负责对所有进口的和缅甸自制的视频进行审查。[3]官方同年颁布的《电影法》(The Motion Picture Law)，规定所有电影都要经过事先审查才能播出。[3]
虽然有诸多限制，但是相比于印刷媒体，对广播电视的管制实际上要宽松一些。缅甸居民可以通过短波收听国外电台，例如美国之声、英国广播公司，从而获知国内外的新闻；此外仍有不少缅甸观众违规安装卫星频道接收器。[4]
3 互联网控制与反控制
缅甸互联网的起步和发展都比较缓慢。截至2009年，缅甸的网民近11万人，约占全国人口的0.2%(缅甸目前有大约5500万人口)，且上网价格昂贵。但是，在对互联网实施管控方面，军政府依然不遗余力。1996年9月20日，军政府颁布《计算机科学发展法》(The Computer Science Development Law)，规定“所有电脑都需要到交通、邮政和电信部登记备案”并且“一切分发、散布和获得有害国家安全、统一及民族文化的信息都将触犯法律”[1]。同年，政府还颁布了《电子法案》(Electronics Act)管理互联网，规定进口、持有和使用调制解调器必须事先得到官方许可，否则会被判处15年有期徒刑。[16](P.12)2000年，《互联网法》(Internet Law)出台，禁止在网上发布任何有损联邦利益、政策和安全的作品和内容，违反规定的人会受到处罚。[3]
除了出台法律以钳制互联网上发布批评政府的文章以外，军政府还通过其他手段对互联网进行管制。首先是利用软件限制网民接触任何包含反政府内容的网站，这其中包括一些国外网站。在全国12 284个IP地址中，只有118个地址可以登录互联网。[16](P.11)此外，政府还会通过降低网络连接速度或切断网络来管控网络。
(二)新老媒体的抗争
虽然在军政府的严厉管控下，政权和媒体之间呈现一种依侍主义，但是，媒体并没有一味地顺从，而是不断寻找对策进行抗争，新闻从业者通常会通过仔细的措辞和图像将信息和批评隐藏在媒体报道中。[2]
在遇到重大事件时，部分印刷媒体更是突破禁令刊登新闻。2010年11月13日，缅甸当局释放了已被软禁15年的著名反对派、全国民主联盟领袖、诺贝尔和平奖获得者昂山素季。这一事件引起了全世界的广泛关注。在缅甸国内，官方报刊和大多数民营报刊都按照官方报道框架进行了报道。但是，有9家民营报刊大胆地越过禁区，对这一事件进行了报道。事后，Hot News周报和其他7家报刊都受到了停刊处罚。[17]
随着互联网以及新媒体影响的不断增大，新闻工作人员抗争的手段也发生了变化。越来越多的新闻工作者开始利用网络和新媒体这个平台。2007年，军政府对示威游行的僧侣进行了镇压。一些普通公民将事件用手机拍摄下来传到网上，或是用博客将所见所闻发布出来[17]，从而成功突破了当局对新闻的封锁，让世界知道了缅甸所发生的一切。[18]
三 缅甸当下政治与新闻变革
根据亨廷顿《第三波——20世纪后期民主化浪潮》的分析，第三波民主化肇始于20世纪70年代，以葡萄牙1974年结束独裁为开端，而缅甸正是处于第三波民主化浪潮的后半程。⑦2010年11月7日，缅甸举行国会大选，最终军方支持组建的联邦巩固与发展党赢得了国会两院的大多数席位。2011年2月4日，缅甸国会选出联邦巩固与发展党的吴登盛为缅甸总统。自此，缅甸正式开启政治改革。缅甸的新闻变革正是伴随着政治改革发生的。
(一)民主化改革背景原因
缅甸的民主化改革是一种自上而下的变革过程，以吴登盛为首的体制掌权者在国家民主化过程中扮演着决定性的角色。
1 间断式民主
缅甸从军人专制向民主转型的社会变迁模式属于间断民主型(interrupted democracy)。1948年，缅甸在脱离英国殖民统治后，便建立起了民主政权，并且此政权一直持续到1962年，过程经历14年时间。这段较长时间的民主体验和实践使得夺取政权的缅甸军方不能完全根除民主实践，而这也是以奈温为代表的军方被迫进行议会选举，以及2010年新军人政权被迫诉诸国会选举的原因之所在。
2 经济落后，民生凋敝
亨廷顿在《第三波》中将经济因素视为引起国家民主化的一个重要因素。他认为，经济发展和经济落后都可能会有助于民主或民主化。在民主价值被普遍接受的世界上，威权体制的合法性问题日益加深[8](P.54)，因此威权政府往往要依赖政绩来维持其政权合法性。
但是，在缅甸军人政府的统治下，缅甸的经济从比较繁荣走向落后。吴奈温执政后的一系列重政治轻经济的举措将缅甸带入世界贫困国家的行列。新军人政府虽然开始发展私营经济和海外贸易，但是其对市场机制的干预造成缅甸的经济环境特别不自由，贪腐极其严重。
除了国内的政治原因所导致的经济落后以外，自缅甸新军人政权1988年掌权以来，西方国家便开始对军政府实行经济制裁。1990年缅甸大选，昂山素季领导的全国民主联盟大获全胜，但是军方很快宣布选举作废，并软禁昂山素季十余年。西方国家因此进一步加大了对缅甸的经济制裁，这也是缅甸经济封闭落后的原因之一。
3 示范效应
导致第三波民主化的因素之一可以用“示范效应、感染、播散、仿效、滚雪球，甚至是多米诺骨牌效应来形容”[8](P.113)。一个国家成功地实现民主化，这也会鼓励其他国家的民主化。自1974年希腊军政府垮台，拉美的巴西、阿根廷、秘鲁、亚洲的韩国等曾经的军人专权国家都结束了威权，而迈向民主化改革。这些无疑都对缅甸今天的变革起到了一定的示范作用。
虽然缅甸自军人掌权以来，一直对信息和媒介的传播进行严厉的控制，但是随着全球通信和网络科技以及新媒体的不断发展，这样的管控越来越难，成本越来越大，普通民众还是可以从各种渠道了解到发生在世界上的事件。
(二)缅甸新闻变革举措
随着缅甸民主化改革在2011年拉开帷幕，深受军人政府管制的新闻界也开始感受到春天的气息。
四 结语：世人关注的缅甸变革进行时
缅甸作为搭乘第三波民主化末班车的国家之一，目前正经历着由军人专政的威权管制型社会向更加开放的民主型社会的转变。新闻界的自由化作为其政治民主化的产物，有着深刻的意义。首先，作为构建“公共领域”的主要工具，大众传媒应当具有开放性、对话性、批判性等公共理性精神。[29]而新闻审查制度的废除，新的传媒法的制定，为缅甸新闻界走上自由、法制的轨道提供了可能性，从而将会促进缅甸新闻界朝着更加能够体现公共理性精神的方向发展。其次，西方新闻界将媒体称为国家的“第四等级”，赋予其监督政府行为和守护公共利益的职责。因此，缅甸的新闻变革反过来又能促进政治民主化改革的平稳进行。
虽然其意义不可小视，但缅甸的新闻变革之路还是存在着诸多不确定性。其中最大的不确定因素就在于：由于新闻变革与政治改革的这种相生关系，一旦政治改革止步或倒退，新闻变革也会难以持续。而作为自上而下的一种变革，缅甸的政治改革与掌权的改革派实际掌握权力的大小以及军方的妥协容忍程度密切相关。早在去年2月份就准备推出的新的传媒法迟迟不能出台，也一定程度反映了这种政治权力的博弈。因此，来自军方保守派的威胁将可能为新闻变革增添很多不确定性。其次，虽然新闻事前审查制度被废除了，但是不能防止政府事后清算。这可能也是缅甸政府放宽舆论管制后，却“还没有出现什么和政府对着干的报纸”的原因之一。[1]因此，现在还不能预见政府在面对媒体的批评时将会持有怎样的态度。此外，目前新闻自由和改革的努力主要集中于记者的安全和公民的个人权利，还谈不上传媒作为社会公器如何为公众服务以及缅甸各族人民如何平等地接触传媒和参与政治。[4]尽管如此，缅甸的新闻变革的种种举措还是令人瞩目，值得我们对之作更进一步的观察。
①引自新华网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-06/12/content_437267.htm。
②塞缪尔·亨廷顿在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》中将20世纪结束前的世界民主化进程总结为三波民主化浪潮：一波民主化是指一组国家在一段特定时期内由非民主向民主政权转型；第二次民主化浪潮为短波，时间跨度为1843-1962年。
③参见http://www.heritage.org/。
④参见http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi。
⑤参见http://en.rsf.org/spip.php?page=classement&id_rubrique=1034，指数越高新闻自由度越低。
⑥1987年，奈温宣布货币改革，决定把面值不能被9整除的钞票全部废除，只留下45和90元的钞票流通。这一决定引起了学生们的不满并发起了抗议活动。政府对学生们的抗议进行了残酷镇压，从而激起了越来越多的学生和广大民众的愤怒。
⑦亨廷顿《第三波——20世纪后期民主化浪潮》写成于1991年，因此这里将20世纪下半期的民主化称为前半程，21世纪初期的民主化称为后半程。