政党法制建设论，本文主要内容关键词为：政党论文,法制建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了落实宪法第五条，“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，为了实现依法治国的历史任务，我们提出政党法制建设这一课题，并做初步探讨，供各位专家学者批评指正。
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如何理解宪法第五条，如何理解中国共产党党章规定的“中国共产党在宪法与法律范围内活动”，人们的思维已经形成定势，即政党活动只要遵守国家宪法与法律就行了。其实这不过是政党法制建设的一个方面的内容。各个政党作为一个政治实体进行活动，自然要遵守国家的宪法和法律，然而，政党法制建设另一方面的内容更为重要，那就是，各个政党要依法设立章程、规章、纪律和制度，并且依据这些章程、规章、纪律和制度来组织政党，进行组织行为和对外发生关系。由此看来，各个政党的依法自律与依法活动是两个概念，两者共同组成政党法制建设密不可分的基本内容。
加强政党法制建设是在依法治国的大背景下进行的。中国政党法制是中国法治建设的重要组成部分。依法立法、依法行政、依法司法，已经蔚然成风，那么，为什么就不能提出“依法治党”这一命题呢？树立共产主义信仰与各民主党派的奋斗宗旨和法律信仰并不矛盾，进行马列主义、毛泽东思想、邓小平理论教育、道德教育和法律意识的培养也不冲突，依法治党也决不会削弱中国共产党的领导地位与作用。相信人民，尊重历史，承认客观实际，揭示发展规律，当前应大力提倡认真、深入研究理论之风，把党的宗旨与法治理念有机结合起来。本人认为，中国共产党和各民主党派都是由代表不同阶级、阶层和利益集团的先进分子组成的，积极主动的加强自身法制建设，在培育法律信仰、加强法律意识方面有率先垂范的重要意义，极大的丰富了依法治国的内涵。总之，我们要从政党法制是依法治国的重要内容的高度来认识各个政党的依法自律与依法活动。
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在中国这种特殊条件下，“依法治党”不仅应依据国家法律来规范各个政党的组织构成、组织行为和对外关系，而且有必要明确认识各个政党的章程、规章、纪律与规定的性质，同时，有两个问题必须回答：遵守党规与遵守国法是什么关系？党规需要不需要让社会和人民监督？
我国各个政党的章程、规章、纪律与规定是什么性质，目前实践与理论均没有定义，用党的政策与法律的关系来比附党规性质没有说服力。我们认为，党规虽然是各个政党的章程与内部规章制度，但在中国，它同国家法律处于一样的地位，是具有中国特色的“宪法习惯”的性质。这一定义是由中国国情决定的。
中国政党与中国宪政休戚攸关，早在1939年，毛泽东就讲过，只要共产党和国民党以外的其他党派在政府中没有合法地位，中国就不是“一个有宪法可循的、民主的、团结的国家，而且缺乏法治”（1939 年9月25日毛泽东与斯诺谈话，《斯诺文集》第三卷，新华出版社1984年版）。10年后，新中国成立，但“消灭阶级，消灭国家权力，消灭党”的历史任务并未完成（毛泽东：《论人民民主专政》（1949、6、30）， 《人民日报》，1949年7月1日）。这时，作为政党制度，“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，就是将来也可以如此，就是长期共存，互相监督”（《毛泽东选集》，人民出版社1977年版，第五卷，第278页）。如此看来，各政党的章程、 规章、规定与组织纪律在过去、现在和将来都有其存在的客观历史条件，他们作为成文规定载明各政党为中国宪政浴血奋斗的历史，规范各政党的组织行为。他们早在国家法律颁布实施之前就已经存在，随着民主共和国的进步而不断得到修改、补充和完善，和国家宪法、法律一起，得到人民的尊重。1993年宪法修改案规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，各个政党依法依章程进行政治活动已经成为我国宪法惯例。例如在广大农村基层地区，村委会组织法与中国共产党农村基层党组织有关规定同等重要，今年我国近一半村委会按照宪法要求，进行直接选举换届，在选举中，村民自治组织村委会与中国共产党基层党组织的冲突与和谐能说明许多问题。有人错误地认为中国共产党与各民主党派和西方各政党没有两样，试图将中国各政党党规纳入国家法律体系中的有关党派立法的子体系，进行法治，也来讨论讨论政党活动经费是由党费支付还是由财政拨款，也来议论议论政党章程应该不应该由政府民政部门备案等，以上这些观点混淆了中国政党制度与西方政党制度及结社的区别，不利于我们对我国政党党规性质的正确认识。
中国各个政党的章程、规章、规定和纪律等在国家政治生活中具有举足轻重的地位与作用，作为党规，需要让社会和人民了解并接受社会与人民的监督。之所以这样做，一方面是由于在我国党规是宪法惯例，具有国法特征，与成文法一起，不但要让全党知道，也要让全国人民知道，另一方面取决于与西方国家不同的特殊国情。中国各政党领导人民建立民主共和国以后，历史赋予他们在国家政治活动中的不同地位，中国共产党在中国是执政党，八个民主党派是参政党，都在不同程度上占有并行使国家权力，是拥有一定阶级基础的政治力量。各政党的内部规章制度都清楚地规定了各自在国家权力结构中的地位、特点、任务与行使方式，人民对此应当知道，社会应当对其进行监督。例如，“党管干部”，中国共产党向各国家机关推荐领导干部是怎么推荐的？最近实行的考试选聘副职和一般干部程序是怎么进行的？如果人民不知道、不了解，就会形成所谓“黑箱”操作，人民对此深恶痛绝。又例如，中国共产党在相当级别的国家机关、企业事业单位有党委、党组、工委，对其领导成员的提名组成，普通党员不甚了了，更不用说人民大众了。大家对各个政党的中央组织、地方组织、派出组织、专门组织等组织规章并不知晓，党员代表大会没有召开便产生了党委书记副书记等，各民主党派的主任委员副主任委员的产生同样如此。城门失火殃及鱼池，各政党的规章规定，特别是组织建设的规章制度不透明不公开，就像国家机关的组织法不健全、执法不得力一样，会造成严重社会后果，这是我国政党法制建设的第一要务。
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我国政党法制建设的第二要务是规范各政党在国家权力结构中的地位与作用。
我们过去把政党法制建设的主要精力放在中国共产党与政府的关系上，党政关系如果处理从中国共产党建立政权那天起就有不同的认识，实践中就有苏区模式、抗日根据地和解放区政府模式、1949—1954年模式、1954年之后的模式等。其实，不仅仅是党政关系，各政党在国家立法权、司法权诸方面的关系都需要清理与规范。这里只是以提纲形式讨论政党与国家权力的关系。
政党与国家行政权力行使的关系是一个老话题了， 如果从彭德怀1959年在庐山反对陈伯达的讲话中提到“党政不分”开始，经过张闻天警告“党不能超过国家”，到今天的政治改革中党政关系的解释与处理，整整四十年了。四十年来，依法行政解决了，“行政的手段就是法律的手段”，对此结论想必没有人反对；中国共产党的领导问题却没有解决，各个民主党派的监督问题也没有解决。第一，党政关系是法律问题还是政策问题？毫无疑问，中国共产党“政治领导”的具体内容和各个民主党派“参政议政”的程度与方式均没有成文法予以规范，现在依然是党代会决议和政府工作报告中强调的政策问题，各政党以各自章程、决议、文件为依据处理党政关系。有的学者主张，在党与政府之间，有一个法律作“中介”（黄稻，《中国共产党领导与法治问题》，中国法制出版社1997年版第351页），如果这种观点成立， 政党不仅凌驾于国家之上，而且凌驾于法律之上，这样的依法治国是否是政党专制？我们承认，我国政党对行政的政治领导或影响作用现在是通过政策进行的，这些政策集中在政党章程、规定和党的决议、文件中，我们强调的是，这些规范性文件必须明昭天下。我们还要强调，党与政不能在“领导”上交叉，中国共产党在抗日根据地实行的党政关系值得借鉴，“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关”（《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》1942、9、1）《中共中央文件选集》第12册，中央党校出版社1986年版，第125页）。第二， 党的政策与国家法律发生矛盾的时候，是适用党的政策还是适用国家法律？依照中国共产党有关考试选聘副职行政干部的规定，地方政府若干副厅、副局、副处职位向社会公开招聘，然而，如果依照国家公务员暂行条例，这些干部职位只能从其符合条件的下级职位上逐级晋升而来，国家公务员管理制度中如果没有职业竞争、滞塞晋升仕途，《国家公务员暂行条例》势必空转，两者相较孰大孰小？第三，党的政策和决议在执行中遇到争议，国家司法能否介入？某县因计划生育工作出现侵权，在两级法院三次审理的判决之后，当事人还是不服，经查，该行为是该县中共县委作出，此案只能驳回。看来，党政关系法制化，任重道远。
以事实为根据、以法律为准绳，任何国家机关、社会组织和个人不得干预司法机关行使国家审判权与法律实施监督权。实践中，我国政党似乎不属于上述的社会组织，中国共产党对司法权拥有实质的明确的督导权。中国共产党各级组织都有政法委员会，该委员会有对司法机关领导干部人选提名与确定的权力，有对法官检察官的司法行为提出处理意见的权力，对有影响的大要个案亦有事先定性、裁量与事后追究的权力等；由于我国没有宪法法院和专属法院，对该委员会的监督只能由该委员会的上级组织、同级党委或纪检组织进行内部监督了。正如本文第一部分内容所述，我国由于历史决定和现实需要，应有执政党某个组织对国家司法权进行有效监督。但是，从政党法制建设的角度说，这种监督的性质、程序和方法应有透明度，要让人民知悉，要向社会公开，同时，它也要接受人民和社会的监督。现在，中国共产党的有些地方纪检组织与同级政府的监察机关合署办公，他们的司法职能、实体与程序规定是怎样的，广大人民群众并不知道，也无从对他们进行监督。另外，我国各民主党派对司法的监督也应是全方位、多方面的，它的监督也要纳入法制建设中来。以上我们如果都考虑到了，克服司法腐败就更有希望了。
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政党法制建设应注意的第三个问题是政党关系的处理。
（一）在国际政治舞台上，如何处理政党关系，我国有深刻的经验与教训。怎样把握与各国资产阶级政党、民主社会主义政党、民族主义政党、生态主义政党、无产阶级政党、极右与极左政党、其他代表某些阶级阶层特殊利益政党组织关系的原则、方法，至今仍是国际政治学科研究的薄弱环节。过去我们搞以意识形态划线，搞社会主义阵营，甚至搞“革命模式”的国际输出，历史证明这样作有得有失，有时虽然是迫不得已，但大部分是错误的。在提倡国家利益高于一切，和平与发展是世界主题，人权、环境保护、资源等成为重大问题的今天，政党制度在国际政治中占有何种地位、何种作用，政党关系处理的指导思想、战略、策略、原则、方法等仍处于实践探索之中，我们从理论上拿出有关国际政党关系的发生、发展规律性的东西还有待时日。
（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。这句话是1993年作出的宪法修改案第四条的内容，对此国内有大量的论文论著可以参考。本人从政党关系的角度概括阐述以下三个问题。
1.多党合作制度
中国共产党坚持唯物主义，从来不隐瞒自己的观点，从共产党取得政权的那一天起，便坚持自己在国家权力中的领导地位，在宪法中开宗明义，宣布自己是执政党。同时，承认各个民主党派“都已成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”（《邓小平文选》第二卷，第186页），是“同中共通力合作、 共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”（《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》1983年12月30日）。对此，毛泽东有明确的论述，“现在中国共产党外，还有好几个各色各样的民主党派，有的已同我们合作多年了。虽然它们的力量都不算强大，人数也不多，他们在工农群众中或武装力量中没有什么联系和影响。但他们在知识界、海外侨胞中有一定的影响。我们准备继续团结他们，照顾他们，给他们在政府部门的各个岗位上留下一定的位置。但国有政权是在中国共产党手中的。这是确定不移的，丝毫不能动摇的”（毛泽东与米高扬的谈话。《党的文献》，1991年第六期）。
但是，这里的执政有执政内容，参政有参政内容，这些内容应由规范性文件予以实体与程序上的明确规定，不是一句话所能概括了的。例如，在各级权力机关、各级政府、各级司法机关，各个民主党派“参政”人数、比例、职权是怎样的？各个民主党派的人士参政了，这些参政人士如何保持和所属党派的联系？恐怕这两个问题很难回答，因为无章可循。更说不清楚这些参政人士与中国共产党统战部门究竟是什么关系，在基层，有人要加入民主党派首先要征得同级共产党有关部门同意，这种做法的法律与有关规范性文件依据何在？
多党合作的基本方针是“互相监督”。毛泽东同志说，“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音，大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更有益”（《毛泽东选集》第五卷， 第394页）。我们知道，党员群众监督党员干部有党章和党纪具体规定，共产党监督各民主党派也有一个党内专职机关统战部，但是，民主党派怎样监督共产党的规范性文件至今还没有制定出来。有人认为，“长期共存、互相监督”是多党合作的前提，“肝胆相照、荣辱与共”是保证，这是牵强附会，它以特定历史条件下的描述性的政治语言抹煞了“互相监督”的重要意义。我们认为，“互相监督”自始至终贯串于我国多党合作、政治协商两项政党制度中，政党法制建设要求以法律或制度规范“互相监督”的实体与程序两个方面内容。
2.政治协商制度
大多数学者认为，政治协商是多党合作的主要内容，我们则认为政治协商与多党合作并列，他们各自从不同方面构成了我国的政党制度实际状况，一个解决的是各政党在国家政治生活中的地位与作用，即权力的配置；一个解决的是各政党执政、参政与议政的原则、方式与方法。
在实践中，政治协商主要有下列五种形式。第一，中共主要领导人邀请各民主党派主要领导人举行民主协商会，就中共将要提出的大政方针问题进行协商，该会议一般一年进行一次；第二，中共领导人根据形势需要，不定期地邀请各民主党派领导人举行高层次小范围的谈心活动，就共同关心的问题自由交换意见、沟通思想；第三，由中共中央召开各民主党派人士座谈会，通报和交流重要情况，传达文件，听取政策建议和讨论专题；第四，召开人民政治协商会议，政协会议是中国共产党及其它民主党派进行政治协商的最重要的场所，在政协会议上，各民主党派可以以各自党派名义进行活动，提出意见和各项建议，提出提案和议案。虽然政协会议不以党派活动为中心，但各党派的相对独立性引人瞩目，正确处理党派关系尤其重要。第五，各民主党派可就国家大政方针和社会发展的重大问题向中共中央提出书面建议，也可以约请中共中央负责人交谈。
现在的当务之急是将以上五种实践制度化、法律化，使之有法可依，有规可遵，有章可循。
3.中国共产党领导与各个政党关系平等
我们上面从历史和现实各个方面讨论证明，中国政党制度中应坚持中国共产党领导，“中国的各种党派是有差别的，并不是在一个水平上，有领导和被领导的分别。中国各民主党派承认中国共产党的领导”（毛泽东：《国家不论大小应该一律平等）（1954.12.11），《毛泽东外交文选》，中央文献出版社1994年版，第188页）。 在政治上承认共产党领导并不意味着主张各政党关系不平等，“兄弟党”与“父子党”、“猫鼠党”是有界限的（毛泽东：《同苏联驻华大使尤金的谈话》（1958.7.22），《毛泽东外交文选，中央文献出版社1994年版，第324页）。我们既要坚持中国共产党领导又要坚持各个政党关系平等，两者都是依法治国的必然要求，都是我国各政党合作与协商的基础，都是政党关系处理的准则。我们主张各政党关系平等的理由有三。
首先，政党不管大小一律平等，这是中国共产党人历来坚持的原则之一。“在共产党里，只想消灭别的党，简直和在别的党里，只想消灭共产党，一样的错误。这就是宗派主义的毒。我才是正宗，我以外都要不得”（1945年7月4日毛泽东与黄炎培的谈话。黄炎培：《八十年来》，中国文史出版社1991年版，第142页）。 “对外的宗派主义倾向产生排外性，妨碍党团结全国人民的事业”。“宗派主义的残余，在党内关系上是应该消灭的，在党外关系上也是应该消灭的”（毛泽东：《整顿党的作风》（1942.2.1），《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第825页）。
第二，多党合作，在各个不同历史时期建立统一战线，“但同时，必须保持加入统一战线中的任何党派在思想上政治上与组织上的独立性”。“在党派问题上说来，就是容许联合统一，同时又容许其独立共存”，“决不能抹杀这种相对的独立性，无论思想上也好，政治上也好，组织上也好，各党必须有相对的自由权。如果被人抹杀或自己抛弃这种相对的独立性或自由权，也同样将破坏团结对敌，破坏统一战线。这是每个共产党员，同时也是每个友党党员，应该明白的”（毛泽东：《论新阶段》（1938.10.12—14），《解放》周刊，第57期）
第三，我们坚持发展社会主义市场经济，市场经济的主体没有不平等的身份特征，每个政党在国家权力配置与结构中的关系是一回事，他与其他政党的关系又是另一回事，各公民、法人、组织在宪法与法律面前一律平等。“自由、平等、博爱，是资产阶级的口号，而现在我们反而为它斗争了”（毛泽东：《吸取历史教训， 反对大国沙文主义》（1956.9），《毛泽东外交文选》，中央文献出版社1994年版，第260 页）。
综上所述，我们认为应将中国各个政党的章程、规章、规定与纪律公布于世，让人们对这些政党的组织权限与组织行为进行有效监督。在我国的政党组织法、行为法和关系法诸方面加强政党法制建设，以推进我国的现代法治进程。
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