论西部少数民族地区的财政改革与建设，本文主要内容关键词为：少数民族地区论文,财政论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年，中央明确提出了中国西部的大开发战略，并且作为此次人大会议的重要议题，得到了普遍的关注。的确，从新中国成立到现在的50多年中，西部地区为全国的经济建设做出了相当大的贡献。但是，改革开放以来，国家出于利用沿海地区区域优势的考虑，实施了沿海地区发展战略，致使东西部的经济增长速度差距逐渐拉大，这个差距已经在某种程度上抑制了国民经济的全面、健康发展。现在中央的战略西移，无疑是一个非常明智的决策，对于我国的财政改革和建设也将起到积极的推动作用。
我国是一个多民族的国家，实行的是民族区域自治制度，而在此次西部开发战略的十一个省（市）、自治区中集中了全国五大少数民族自治区，这就足以说明了少数民族地区的经济开发与建设在整个西部开发中的重要作用。
一、西部少数民族地区的环境特性及经济特点
一是幅员辽阔，人员稀少，人均占有资源多，而费用支出大。这是确定财政收支基数的一个重要因素。民族地区的特殊地理位置，民族构成特征和经济特征决定了其财政除了承担其他地区必须承担的财政开支外，维持民族地区财政、民政、司法等行政性开支和发展教育、科学、文化、卫生等各项社会公益事业的开支，以及维护边境安全、社会长治久安等方面的支出，都要高于其他地区。
二是少数民族的民族性决定了公共需要的范围扩大。(1)少数民族特需的生活日用品，受少数民族人数限制。如蒙古马靴、朝族瓢鞋、民族服装、各民族特色食品、用具等，都只能在本民族地区销售，市场相对狭窄，无疑要增加生产成本和流通费用，无法开展有效竞争，又不能不保证供应，实际上是形成特殊形式的市场失灵，很难摆脱计划经济模式。目前有相当部分的民族财政用于这方面的补贴。既或如此，往往由于经济效益不佳，一些生产经营民族特需产品的企业难以为继，处于萎缩的状态。(2)要保护各少数民族的民族特征，又要加强与全国各民族大家庭交往，这些年民族教育、文化、科学技术事业发展很快，与外界的联系也越来越广泛，但一些特殊支出也随之增加。教育要同时用至少两种语言授课；广播电视、图书出版发行、文艺演出、发展民族体育等等，一般都是使用两种语言文字，配备两套人马，路途远，交通工具的需用量也大，必然增加经费开支。(3)地理位置、自然条件等因素对财政支出的影响也很大。地处严寒地区的烤火期长，费用高，地域偏远，不仅发展交通运输事业上的投资多，人员往来的交通费用也很高，决定了财政负担较重，而且筹资的渠道也远不如发达地区，多半要靠财政支撑。
三是产业结构不合理，向市场经济转换的步伐缓慢。一般多是第一产业比重过大，而且由于资金、科技投入不足，资源退化，对传统产业发展的支撑力也明显下降。农业在少数民族地区占比重比较大，但生产水平不高，科技含量比较低，农业生产效益普遍不高，靠农业自身积累难以保证农业生产水平的提高和农业经济的稳步发展。由于第一产业在大部分少数民族自治区占居主体地位，无法形成产业链和优势互补的格局，形成整体造血功能低，财政分配在区域内也难以形成有效的转移支付，财政困难带有全面性特征，摆脱的难度也比较大。
二、少数民族地区财政建设的制约因素及优势
从少数民族自治地区的财政经济状况看，似乎距离市场经济还有相当大的距离，更多的是需要国家财政通过转移支付，加大支持的力度。但实事求是地说，国家财政的困难也很大，财力有限，转移支付只能帮助解决一些“吃饭”的问题，至多能帮助一部分必须的公共工程项目方面的建设投资，这并不能从根本上解决经济社会发展中面临的全部问题。民族自治地区的财政振兴，从根本上来说只能靠自己。因此，必须把自身的优势充分发挥出来，以自己的优势，实现与经济发达地区的联合，扩大对内对外开放的步伐。一是地域广阔的优势。西部地区有占全国56.4%的国土面积，当然这里面包括相当一部分戈壁沙漠和不适于种植的沙化、碱化的劣质土地，但即使不把这些土地计算工内，人均占有的土地面积也是内地的几倍。二是自然资源的优势。我国相当一部分矿产资源、水利资源、植物药材资源都蕴藏在西部边远的少数民族自治地区，只是由于交通不便，不少至今仍处于沉睡状态，随着全国经济部署的战略西移，将会焕发出巨大的资源潜力，演变成经济优势。三是农业、畜牧业实力雄厚，占全国的相当比重，尤其是畜牧业，其优势也是很明显的。四是对外开放的优势，少数民族人口多居住在边境地区，占全国边境线的半数以上，是对外开放的前沿阵地，而且随着西部大开发战略的深入实施，沿海地区的资源以及外资都将会被优惠的政策和巨大的人力、资源优势吸引过来。同时，边贸易货，转口贸易，多种形式发展对外交往的条件也非常优越。五是旅游资源丰富。得天独厚的民族风情、珍贵的历史遗产、人文景观、自然风貌都极为丰富，由于交通不便，封闭的管理办法，有限的接待条件，使国内外大批爱好旅游的人士还很难有机会去参观游览，开发旅游产业的潜力是巨大的。六是中央已确定的战略“西移”政策，对西部少数民族自治地区的能源、交通和基础产业将带来一个极为有利的发展机遇。如何把这些优势转变成经济优势，再转化成财政优势，需要方方面面都围绕着建设大市场展开积极的工作。从财政来说，不外是采取积极的财政政策，转换财政职能，改革财政制度，尤其是规范和完善转移支付制度。
三、加强西部少数民族地区财政建设的政策建议
1.加大开发开放的步伐
通过上述分析，可以清楚看出，制约少数民族自治地区脱贫的主要原因之一，就是基础设施建设滞后，尤其是交通、通讯、能源等基础产业严重制约着少数民族地区与外部的交往联系，资源得不到有效开发，丰富的农副牧业产品不能及时外运外销，所需的物资不能及时运进去，人员进出往来也多有不便，这些极大地阻碍着社会经济发展。以超常的速度加快基础产业部门发展，是全面大开发的前提。靠什么开发？除了国家转移支付的补贴和地方集中一部分可用财力向这方面倾斜之外，要采取大开放的政策，吸引国内外的资金、技术参与少数民族地区的开发。现在，国家已经制定了这方面的有关政策，大力鼓励外资到中西部地区投资，尤其欢迎对符合我国产业政策的基础产业、基础设施产业的投资，也鼓励国内发达地区到中西部投资。
2.扩大资源有偿使用范围，开辟新的财源渠道
西部的开发为财政的振兴创造了一个契机。因为，广袤的土地是人类生产生活的场所和生命的源泉，其自身就是一种资产，是资源性资产，又是其他动植物、矿产资源等赖以生存的载体。雄厚的自然资源优势，都是潜在的巨大财富。只要交通、通讯发达起来，能源供应充足，投资重点就会发生新的转移，沉睡的资源就会身价百倍。土地可以有偿转让使用权，开发出来的能源可就近销售，各种矿产资源转化为生产要素，农副土特产品也容易找到市场，只有把资源转换成资本，才能在运营中增值。同时，来自于资源、生产流通环节的税收相应增加，再投资的资金实力会迅速增强。这种能量的释放，经济的发展，会使财政富裕的局面很快形成。但我们同时也应该认识到，资源的开发利用与生态环境的保护是并行不悖的。
从财政管理的角度看，关键是要真正把资源看成是宝贵的财富，不能把财富任意挥霍掉。各少数民族自治地区的资源优势都非常有特色，有的在全国乃至世界上都占有重要位置，都是非常珍贵的。以往在资源国有的名义下，有些资源以无价和廉价的身份被粗放野蛮开发使用了，不仅资源受到破坏，国家得不到回报，用于资源保护和恢复的资金也没有来源。必须下决心扭转这种局面，出路就是确立资源的价值地位，实现资源商品化，有偿开采使用，扩大资源征税，发资源财，开辟、扩大新的财源领域。
3.改革少数民族自治地区的财政体制，规范划分财权事权
一是分税制体制中关于财权的划分问题。鉴于少数民族地区除有个别财政上解的地区外，多数是财政补贴地区，而且从实际状况看在短期内还很难改变这种局面。为了适当扩大地方的固定收入规模，以及解决由于税收上交和返还过程中产生的时间差给资金调度增加的困难，财政应当考虑对靠大量财政补贴维持开支的少数民族自治地区有所倾斜。除关税、海关代征税、消费税、中央企业所得税、铁路、银行总行、保险公司等部门集中交纳的各项收入以外，全部列入地方固定收入，不再设共享税。对今后扩大资源征税和新开征的各项地方税收入，以及对老税种调整（如农业税）新增加的收入也划入地方固定收入里面。在地方收入规模扩大以后，相应扣减这些地区的税收返还，并不能因此额外增加多少中央财政的负担，只是为了调动他们加强征管的积极性，促进地方财源迅速增长，地方固定收入的比重上升，可以自主地安排财力，多办一些事情。
二是对少数民族自治地区的财政转移支付，除按制度规定的范围、标准计算出的数额之外，应适当增加一部分还历史欠帐的财力。这里所说的历史欠帐，不是指新中国成立以后，而是过去历史上旧政权长期对少数民族实行不平等的制度，政治上压迫、经济上剥削、掠夺、封锁，造成的经济社会发展水平相对滞后，各种基础设施、基础产业建设资金缺口较大，不采取一些特殊的措施很难缩短与发达地区的差距。德国统一以后，为缩短原东德与西德的差距，在转移支付之外，专门开征了一种“民族团结税”，每年从西德纳税人征收到相当一笔可观的财力，专门用于帮助原东德经济社会发展上面。受他们这种做法的启发，不妨考虑采取类似方式在规范的转移支付之外，以某种立法的形式从沿海发达地区征收一项支援少数民族自治地区的专项资金。这还有利于增强民族团结的意识，先富帮后富，走共同富裕之路，绝不是鞭打快牛，而是社会主义制度优越性的生动体现。
三是从来自资源有偿使用收入中，划出一部分设立专项用于资源补偿的基金。变卖资源的收入和对资源的课税，不是属当年新创造的价值，是历史遗留资源性资产价值的一部分。把这些不属于当年新创造的收入，划入补偿基金帐户进行运营和管理，或作为财政信用的资本金，有偿使用，既保证补偿基金的完整，又充分发挥财政性资金使用效益，使财政有充足的财力履行自己的职能。
四是少数民族自治地区的财政体制应与政权体制相吻合，形成完整的体系。有一级政权就应该有一级财政，少数民族自治的政治体制设立自治区、自治州、自治县、自治乡四级政权。少数民族自治地区的财政，为民族自治服务是它的一项重要政治功能，在财政体制上必须与这种政权体制相适应，从财政上保证各级政权的正常运行和行使政府职能。为此必须在设有少数民族自治乡的地方，要设立乡一级财政，不能因为收支规模小就采取代管、报帐的形式。对少数民族自治州、县、乡，尤其是自治县和自治乡，都应实行完善的财政体制，不能仅仅列上一项数额很有限的少数民族地区的财政机动金就行了，而应是从体制上通过财政收入支出的财权划分，全面体现出少数民族的特殊性，使其符合民族自治的精神，促进少数民族自治地区的经济社会全面发展。