反腐倡廉建设中公众有序参与问题研究，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,公众论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
滋生腐败现象的原因是复杂多样的，治理腐败必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，无论“治标”还是“治本”，都无法依靠单一主体来圆满实现。公共管理学认为，任何治理活动必然是多元主体的。从本质上讲，反腐倡廉建设就是一项社会治理活动，“政府并非是反腐败的唯一合法力量，公共机构、私人机构以及公民社会之间的合作和互动是治理腐败的根本途径。”①反腐倡廉建设中公众参与是指普通公众及其社会组织凭借一定的途径方式，包括提供信息、表达意见、阐述诉求等，监督社会公权力及其执行者，通常以维护自身利益为出发点，进而在客观上促进全社会公平正义。扩大公民有序参与，强化社会监督之维，各方主体齐心协作形成“合力”，才能够更好地推动我国反腐倡廉建设发展。 一、公众参与反腐倡廉建设的现状 （一）公众参与反腐倡廉建设的现实意义 1.公众掌握着丰富的反腐败案件线索。腐败的本质是公权滥用、公权私用。从理论上讲，凡是公权力存在的地方，凡是掌握公权力的人，都有发生腐败的可能性。要有效监督如此庞大的目标群体，仅靠专职反腐机构和人员的力量显然是不够的，必须要充分发挥社会监督的作用，特别是公民监督。“反腐要抓大案要案，发生在基层的腐败问题同样应该得到重视和严厉查处。发生在基层、群众身边的腐败问题，就更需要基层民众的积极参与和支持。”②公民监督具有范围更广和内容更多等特点，可以实现“8小时”之外全方位的监督，可以为反腐败提供丰富的反腐线索。对于“车轮上的腐败”、“舌尖上的腐败”等发生在公众身边的腐败问题，公众往往“看在眼里，记在心里”，更有发言权。“在全国纪检监察机关2012年立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%，这个比例在各种来源中最高。”③充分发挥公众的参与权、监督权，对于拓展反腐线索来源渠道、提前防控公共权力滥用，促进我国廉政建设发展具有重要的意义。 2.公众参与可营造良好的反腐败社会氛围。个人的力量是单薄的，个体的声音是微弱的，集体“发声”的效果则会大不相同。在当前全民关注反腐的大背景下，凡是可能牵涉到腐败问题的一点点蛛丝马迹，都可能“一石激起千层浪”，形成舆论洪流，“倒逼”社会反腐行动。在网络反腐中，这种特征体现得更为明显，有时仅仅是腐败分子无意中一个不恰当的行为举止，经媒体报道或网友爆料，众网友一拥而上，不断跟帖回复、网络留言，持续发酵，最终形成舆论热点，进而引起政府相关部门的注意，纪检机关介入，发现腐败问题，立案调查，最为典型的就是“表哥”杨达才、雷政富不雅视频等事件。公众参与揭发腐败现象，将腐败分子曝光于世人面前，也将反腐机构推到了舆论漩涡之中，促使政府必须有所作为，在某种程度上形成了一种反腐倒逼机制。公众参与既是在监督腐败分子，也是在监督政府行为，为反腐倡廉建设营造一种良好的社会文化氛围。 （二）当前公众参与反腐倡廉建设存在的问题 1.公众参与在反腐倡廉中处于相对弱势地位。相对于检察、纪检、监察等专门反腐机构而言，公众参与处于相对弱势地位。在现阶段，多数公众对腐败的容忍度较高，认为反腐败是专门机关的事，反腐成效与自己参与与否关系不大，因此，参与反腐败行为多是消极被动的。只有当自己的权益受到侵害、蒙受损失时，才会揭发腐败现象，真正出于社会公平正义而同腐败现象作斗争的还不够多；在揭发腐败现象的过程中，公众也可能遇到诸多现实困难，其中既有对举报成本的考量，也有对可能遭受报复的顾虑，更有对参与效果的心理预估。在反腐败案件中，公众参与仅是开端，反腐惩腐的效果如何，更多地依赖于党和政府专门反腐机构的有效作为。换言之，公众参与不可能直接作用于反腐败，必须借助于专门反腐败机构的作为来实现。 2.公众参与存在不规范和违法行为。在公众参与过程中，由于参与主体的多元性，参与动机各不相同，参与水平良莠不齐，公众参与存在许多不规范甚至是违法的行为。当前，我国正处于转型期的特殊发展阶段，腐败现象加剧了社会的不公平，公众的焦虑感加大，导致公众对“官员群体”整体印象的下降和丑化，“仇官”、“仇富”成为一种大众心态。部分公众易从直观判断出发，将公职人员的“富”等同于“贪”，进行“捕风捉影”式的虚假举报，甚至有些人故意利用这种社会心态对别人进行诽谤和诬陷。“网络的普及使其不仅逐步成为一种揭露丑恶和凝聚正义的技术平台，而且日益成为一种实现主体诉求乃至满足个人私欲的名利场。”④部分网民对网络信息不加辨别地盲目跟风，以讹传讹，成为网络“暴民”，进行“人肉搜索”，肆意攻击他人，侵犯别人隐私，在无形中成为了不法分子的帮凶。同时，公众大量参与，也可能积聚集体的非理性力量，“绑架”舆论并进行民意审判，影响了司法的独立和公正。 3.公众参与的层次和水平不够高。反腐是一项复杂的工作，仅有热情远远不够，还必须具备一定的知识和技能。在反腐倡廉建设实践中，与高涨的参与热情相比，公众参与能力尚显不足，往往是“高参与低意愿参与行动”。究其缘由，出于对参与成本和参与风险的考量，部分公众虽表示坚决拥护反腐工作，但自己却不愿也很少主动参与，而是寄希望于他人，“只说不动”，存在“搭便车”的心理；如果受到查处的腐败分子同自己存在利害关系，不仅进行百般辩护，而且表现的愤愤不平，失去了基本的公平正义准则。当前，公众参与水平的不足主要体现在：从参与的内容看，公众对官员的个人不检点行为或“花边新闻”等通常格外关注，而对公职人员在工作中的不作为或不积极作为具有较大的容忍度；从参与的目的看，出于维护社会公平正义而参与者少，多是出于个人利益，甚至还有不少围观看客者；从参与的行为看，在制度化参与快速发展的同时，大量的非制度化参与行为依然普遍存在。 二、扩大公众参与反腐倡廉的有利条件与制约因素 （一）扩大公众参与反腐倡廉建设的有利条件 1.党和国家坚定反腐。党的十八大之后，我国反腐倡廉建设进入了一个新的发展阶段。以治标为主，为治本赢得时间，重拳出击，持续高压反腐，反腐没有禁区，“苍蝇老虎一起打”，体现了党和国家坚决惩治腐败的决心和毅力。2014年最高人民检察院工作报告显示，2013年“全年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件51306人，同比分别上升9.4%和8.4%。”在解决“四风”突出问题中，纪检监察机关对违反中央八项规定精神的问题严肃处理。中央纪委监察部网站信息显示，截至2014年5月31日，全国共查处违规问题41880起，处理54862人，给予党纪政纪处分14050人。党的十八大至2014年8月底，仅省部级以上官员就有超过50人先后落马，“刑不上大夫”、退休就“平安着陆”等说法不攻自破，充分体现了党和国家有腐必反、有贪必惩的坚定决心。从反腐的领域看，在政府部门、事业单位、国有企业和军队等全面展开，反腐不留死角；在治标的同时，“不敢腐不能腐不易腐”的防腐反腐长效机制建设也在稳步推进，一系列反腐配套制度措施相继制定和出台，反腐机制和体制改革不断深化。党和国家坚定的反腐决心和果断的反腐行动，为公众参与廉政建设提供了前所未有的历史机遇。 2.党和政府高度重视公众参与的作用。党的十八大报告强调，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”；党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“让人们监督权力，让权力在阳光下运行”，“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“扩大公民有序参与立法途径”；十八届中央纪委第三次全会工作报告提到，要“紧紧依靠各级党组织，把人民群众作为力量源泉，充分发挥群众支持和参与作用”，“进一步发挥法律监督、民主监督、舆论监督和群众监督的作用”；《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》也提出，要“发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用，支持和保证群众监督”，等等。在贯彻中央八项规定精神中，中央纪委监察部充分发挥网络优势，不断畅通监督举报渠道，在网站首页开通了“四风”问题举报窗、晒晒“四风”隐身衣等专栏，鼓励和引导公众参与监督。可见，在反腐倡廉建设中，党和政府对公民参与反腐败的地位、重要作用和积极意义，都充满着期待。 3.公众参与的意愿强烈。亚里士多德认为，人是天生的政治动物，人类天生是合群的动物，必须过共同生活。参与公共事务，既是公民的权利，也是公众的义务。反腐倡廉是公共事务的一部分，公众对此也表现出了巨大的参与热情。在2014年全国两会召开前夕，媒体对网友关注热点话题调查排名显示，反腐倡廉、民生和高房价连续六年位列网友关注的前三位。与其他公共事务相比，公众对反腐倡廉建设的关注，既有其普遍性也具特殊性。这种特殊性体现在腐败对整个社会凝聚力的破坏性强，引发关注面广，更容易拨动公众特别是底层民众的情绪心理。憎恶扬善是人类的本性，腐败侵蚀着国家公权力的公正性和廉洁性，也侵害了公众的合法权益，必然会引起公众的高度关注和憎恨心理。腐败问题，说到底是一个滥用权力、以权谋私，损害广大人民群众切身利益的问题。公众作为腐败现象最主要的受害者，对腐败现象最为痛恨和反对，反腐意愿也很强烈。 4.公众的法律观念和维权意识日益提高。2012年11月，中国青年报社会调查中心关于“反腐”的一项调查结果显示，66.6%的受访者坦言很关注当前的反腐工作，其中59.9%的受访者表示：将来如果发现腐败现象，会直接或间接地投入到反腐斗争中。随着社会的发展进步，我国公众的维权意识和参与意识普遍提高，反腐参与意愿不断提高。党的十八之后，公民参与反腐败更是呈现出一种“井喷”状态，各类公民群体纷纷加入反腐大军。马克思曾说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。腐败是人民的天敌，普通公民对腐败最为憎恨，特别是发生在教育、医疗、征地拆迁、土地、食品药品安全、环境保护、保障性住房建设和管理和执法司法等领域的腐败现象，更是对公民利益的直接侵害，必然会遭到公民的反对和举报。 5.网络反腐为公众参与带来新的发展机遇。网络反腐是互联网时代公众监督的新形式，网民通过网络社会舆论效应来对行政行为与执政行为进行监督和约束，从而达到有效预防、遏制、揭发、曝光和惩戒腐败行为的良好效果，是反腐倡廉建设的一把新利器。2009年，中央党校出版发行的《中共党建辞典》收录了“网络反腐”的词条，这被视作为党和政府对网络反腐认可的重要标志。不受时间和空间的约束，使得人人都享有平等的“话语权”，极大地拓展了公民参与的渠道，民间网络反腐异常热闹。与此同时，党和政府对公民网络参与反腐的地位和作用也愈加重视，不仅在中央纪委和国家监察部网站开辟了举报专栏，并于2014年4月19日在人民网、新华网等中央重点新闻网站和新浪网等主流商业网站同步推出了网络举报监督专区，鼓励公众积极参与网络举报。从成果来看，“2008年到2012年，中央纪委监察部举报网站共收到网络件30.1万件次，约占中央纪委监察部同期信访举报总量的12%，其中检举控告类网络件21.9万件次”⑤。可以说，网络反腐以其低成本、便捷性、公开性、互动性、高效性等独特优势，日益受到公众的青睐和政府的重视，给公民参与反腐倡廉建设带来了新的发展机遇。 （二）扩大公众有序参与反腐倡廉的制约性因素 1.腐败现象的隐蔽性和复杂程度不断增强。腐败作为公权力异化的“怪胎”，无论在法律还是道德上，都不为社会大众所接受，往往隐藏于社会阴暗面之中，具有高度的隐蔽性，不经举报和专门调查，一般难以发现。这种隐蔽性主要体现在：第一，腐败分子具有很深的隐藏性。一些腐败分子善于掩饰和伪装，在“东窗事发”之前总是以正面形象示人，“一边反腐倡廉，一边贪污腐败”；不少腐败分子纵容、默认甚至是指使其家人、近亲属及其身边工作人员贪污受贿，妄图通过这种“瞒天过海”的方式逃避法律的制裁。第二，腐败手段与形式不断变换，越来越复杂多样。除极少数“明目张胆”的腐败行为之外，大部分腐败现象都具有高度的隐蔽性，“腐败分子的作案技术越来越智能化、高科技化，交易过程越来越隐蔽，反侦查能力也不断增强”⑥。第三，腐败领域不断拓展，涉及面广泛，监督难度大；腐败具体形态变化多样，如权钱交易、权权交易、权色交易等都极具隐蔽性。一般情况下，普通民众根本无法知晓其内情，监督举报也就无从谈起。 2.政府信息公开力度不够。公权私用和权力滥用的根源在于权力的随意性，缺乏有效的监督制约，而监督的前提是了解情况，即享有充分的知情权，公众参与反腐败的广度和深度依赖于掌握信息的多寡。公众对信息的获取和把握，靠自己平时的观察和思考，更重要的是靠政府部门的主动公开公示。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，使我国政府信息公开有了明确的法律依据，推动了政府信息公开的发展，但依然存在着不少问题和不足，“从法律完善的角度来看存在着法律阶位低、法律体系不完善、信息公开范围不明确等问题。”⑦原则性的指导意义强于实际操作性，在执行中困难重重。由于公开范围的不明确，一些项目在公示时具体实质性的内容并未公开，仅选择一些无关紧要的内容和环节进行公示。“公众对重要政策的出台，干部的任免，资金的运用等了解甚少，难以及时、完整地掌握相关信息。”⑧而且信息公开的方式普遍比较单一和滞后。 3.现有参与方式的有限性。有效的参与途径是实现公众参与的重要保障。当前，我国公众参与廉政建设的主要方式有信访、来信、来电及网络举报等。这些参与方式在发挥重要作用的同时，也存在着参与容量的有限性和作用发挥局限性的问题，难以满足公众日益高涨的参与热情。参与方式的有限性，一方面可能会制约和打击公众的参与热情，出现“腐败冷漠症”；另一方面也可能“迫使”公众盲目地寻求其他方式来“宣泄情绪、实现参与”，从而导致非制度化参与行为的增加，甚至是走向铤而走险式的“极端方式”。中国青年报社会调查中心2012年的一份调查数据显示：77.8%公众期待有更多渠道参与反腐败，其中50.2%的受访者表示“非常期待”。 4.消极社会心态的制约影响。社会心态是社会学研究中的一个重要概念，是指“一段时间内弥散在整个社会或社会群体/类别中的宏观社会心境状态，是整个社会的情绪基调、社会共识和社会价值取向的总和。”⑨社会心态也处在不断地变化之中，特别是“在社会急剧变迁时，社会心态变化快、形态复杂，无论对个体还是对社会组织和制度的影响都很大。”⑩当前，我国正处于社会转型阶段，社会心态复杂多变，这对公众参与反腐倡廉建设也产生了深刻影响。为便于研究，我们暂且将社会心态粗浅地划分积极型和消极型两大类。积极型社会心态是公众对反腐倡廉建设充满信心，也相信自己的参与行动会起到积极作用；消极社会心态则对反腐明显缺乏信心，对公众参与也持悲观态度，甚至对腐败现象还持有不同程度的容忍度和同情心，既“反腐”又“羡腐”，腐败成了闻着臭吃着香的“臭豆腐”。这种扭曲的社会心理和社会心态，就是瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔所讲的“腐败民俗化”现象。腐败民俗化倾向是腐败不断滋生蔓延的社会文化土壤，也是影响公众积极参与反腐倡廉建设的重要限制性因素之一。 5.打击报复现象的客观存在。公众参与反腐倡廉建设的最大顾虑之一，就是是否会因举报行为而遭受打击报复。2013年，中国青年报社会调查中心的数据显示：78.8%的受访者亟盼国家建立举报人保护制度。当前，我国最高人民检察院、中纪委监察部虽然都有详细的保护举报人，甚至奖励举报有功人员的规定，但也存在法律制度尚不完善，执行力不强的问题。例如，最高人民检察院的《人民检察院举报工作规定》明确规定，对举报人的身份加以保护，不得泄漏有关举报人身份或者可以推测出举报人身份的信息，对匿名举报信不得进行笔迹鉴定等，但这些规定往往得不到有效落实。在一些案件中，举报人的材料几经周转之后落人被举报人之手的窘况时有发生，使举报人遭受打击报复的风险急剧增大。个别打击报复的案件发生，往往会对公众整体的参与热情和行动产生巨大的消极影响。中纪委信访室电话网络举报处纪律检查员、监察员郭洪亮在2013年5月做客人民网与网友在线交流曾坦言：“虽然我们在保护举报人方面做了大量工作，但是由于相关法规制度还不够完善，措施还不够有力，打击报复举报人的问题在个别地方仍有发生”。部分公众对于反腐倡廉建设不是不支持，也并非没有参与热情，而是怯于没有完善的举报人保护法规制度。 三、扩大公众有序参与反腐倡廉建设的路径 在反腐败实践中，如何才能更好地发挥公众参与的正能量，既能满足公众的参与热情，又使参与活动不偏离有序、规范、合理、合法的轨道，是政府与公众在反腐败过程中面对的共同课题。 1.巩固公众的参与主体地位，强化社会监督机制。反腐败通常包括自上而下和自下而上两种路径，自上而下，即党和政府领导的体制内反腐，自下而上，就是普通公众参与反腐败。从一些国家和地区的成功经验看，单纯依靠任何一种形式都难以保障反腐败取得长久的良好效果，上下结合、有效互动，是推动反腐倡廉健康有序发展的必然要求。我们党历来重视反腐倡廉建设工作，党的十八大以来，新一届中央领导集体更是重拳出击、持续发力，“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”，强力推进反腐败工作，通过加强自身建设，深化体制机制改革，完善权力监督制约机制，将权力关进制度的笼子里等，使我国反腐倡廉取得了前所未有的成效。同时，党和政府也非常重视公众在反腐倡廉中的地位和作用，多次强调要加强群众监督和社会监督，完善公民有序参与。群众的眼睛是雪亮的，再隐蔽的腐败现象在公众面前总会漏出蛛丝马迹，公众参与不仅可以为“拍苍蝇”提供丰富而准确的反腐线索，也是许多“老虎”案的引爆点。因此，今后必须进一步巩固公众的参与主体地位，充分发挥公众参与的正能量。 2.加强信息公开制度建设，加大政府信息公开的力度。阳光是最好的防腐剂。加强政府信息公开制度建设和信息公开的力度，既是满足公众知情权的需要，也是建设透明政府和阳光政府的内在要求。第一，要继续完善相关信息公开的法律法规制度，提高其科学化水平和可操作性。第二，政府部门要主动作为，加强配套设施和相关服务平台建设，就行政审批、政府预决算、“三公”经费、财产申报等依法严格实施政府信息公开，自觉接受社会监督。第三，党和政府不仅要加强反腐败法律政策的宣传教育力度，而且要注意反腐过程中的信息公开工作，对公众关切的反腐问题和案件主动回应、及时发声，掌握舆论制高点，使官方声音胜过“小道消息”，使“主流舆论”赢得“网络舆论”，在交流和互动中增进互信，提升政府公信力，进一步密切党和人民群众的血肉关系。 3.拓展公民的参与途径，扩大公民的有序参与。畅通多样的参与渠道是实现公众参与的重要条件。第一，要“尽力疏浚和拓展体制内参与的渠道”（11），充分发挥人大、政协、工会、共青团、妇联等在公众参与中的地位和作用；要逐步将公众参与的方式、途径等用法律形式加以固定，使之制度化和法律化，不断提高公众参与的有序化、制度化水平。第二，要妥善对待和正确处理体制外的参与力量，加强规范和引导，使其走上理性、合法、有序的参与道路。第三，要以网络参与为契机，提高公众参与反腐工作的有效性。第四，要进一步健全举报人保护制度，积极预防和严厉打击各类报复举报人的行为，同时建立反腐败激励机制，对各类实名举报有功人员，予以适度奖励，鼓励更多公众参与。同时，国家要坚持与时俱进，加大科技反腐力度。 4.加强廉政文化建设，培育社会廉政沃土。廉政文化是社会主义先进文化的重要内容，加强廉政文化建设是建设主义核心价值体系的重要组成部分，更是深入推进反腐倡廉建设的现实需要。廉政文化建设不仅可以为反腐败工作提供良好的社会氛围和舆论支持，更可以从根本上铲除滋生腐败的文化土壤。第一，廉政文化建设要立足和扎根于社会主义先进文化建设，大力培育和践行社会主义核心价值观，以社会主义核心价值观引领社会新风尚。第二，要将反腐倡廉教育和廉政文化教育与职业道德、职业精神教育培养相结合，提高公职人员的廉洁自律意识水平。第三，要加大治理腐败文化的力度，挤压“腐败亚文化”的生存空间，努力积聚强大的廉政“正能量”。第四，要按照党的十八大的要求，在全社会范围内积极培育“自尊自爱、理性平和、积极向上的社会心态”，引导公众以平和、理性的心态有序参与反腐倡廉建设。 5.完善法律制度，以法治精神引导公众有序参与。按照一些学者的理解，我国反腐败经历运动反腐、权力反腐、制度反腐以及法治反腐等不同发展阶段。当前，制度反腐和法治反腐败已成全社会的基本共识。党的十八大强调要“健全反腐败法律制度”。习近平总书记在十八届中纪委二次全会上提出“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”党的十八届四中全会强调要“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系”。强调依法执政、依法治国，就是要从制度上根本解决腐败问题。公众参与监督作为反腐倡廉建设的重要组成部分，也必然要走向制度化和法制化的道路，“通过商谈和回应等法治方式的疏通达成反腐路径共识，通过坚守和依据法治反腐之道”（12），使一些公众的偶然性、非理性、非规范化的参与行为融入到法治治理下的反腐败新常态秩序之中。 ①吴海红：《反腐倡廉建设中的社会监督机制研究》，《中共福建省委党校学报》，2012年第2期。 ②李炳毅、冯金钟：《公民参与视野下的我国反腐倡廉建设》，《中共云南省委党校学报》，2013年第2期。 ③⑤中央纪委监察部：http://www.ccdi.gov.cn/hdjl/zxft/wqft/201307/t20130711_3061.html ④吴永生：《网络反腐的非对称性及其超越》，《求是》，2013年第10期。 ⑥宋为、佘廉：《新时期我国腐败现象与网络反腐探讨》，《政治学研究》，2011年第2期。 ⑦⑧李景平、雷艳：《善治视域下我国反腐败中公众参与的路径选择》，《理论月刊》，2012年第1期。 ⑨⑩杨宜音：《个体与宏观社会的心理关系：社会心态概念的界定》，《社会学研究》，2006年第4期。 （11）徐锋：《深入反腐需要公民的有效参与》，《探索与争鸣》，2013年第2期。 （12）蔡宝刚：《法治反腐之道：由“偶然反腐”转向“必然反腐”》，《廉政文化研究》，2014年第4期。