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确保耕地保有量不减少 耕地质量不下降
——访全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏
柳晓森
全国人大环资委主任委员毛如柏日前就土地管理法执法检查的有关情况，接受了记者的采访。
成效
毛如柏指出，近年来由于对土地管理法的贯彻实施，我国的土地管理取得了一定成效。
一是以编制土地利用总体规划为龙头，认真执行土地用途管理制度。到2001年2月，全国112个省级和市级土地利用总体规划业经国务院批准实施，自上而下的五级土地利用总体规划体系已初步建立。
二是以治理土地市场秩序为契机，狠抓各类违规开发区的清理整顿。经过近一段时期的清理整顿，全国已撤消开发区3763个，核减规划用地面积1.4万平方公里，退回土地面积1600多平方公里，复垦土地面积1100多平方公里。清理整顿开发区工作初见成效。
三是以土地开发整理为手段，努力推行建设用地占补平衡制度。各地通过耕地开垦、土地整理和对“空心村”闲置的宅基地进行复耕等措施，确保建设占用耕地及时得到补充。同时，通过加大投入，开展标准农田建设，改造中低产田，以提高粮食的综合生产能力。
四是以维护农民权益为目的，积极探索失地农民安置的新途径。各地采取了留地安置、社会养老保险安置、土地入股安置和生产资料置换安置等多种形式，解决被征地农民的长远生计和后顾之忧，有的地方通过开展被征地农民的就业培训，使失地农民拥有一技之长，为其就业创造必要条件。
问题
毛如柏说，我国耕地管理和耕地保护中仍然存在一些问题。我国耕地资源具有四个特点。一是人均耕地少。目前，我国人均耕地仅有1.43亩，不到世界人均水平的40％。二是优质耕地少。我国大多数地区的耕地耕作条件差，农业生产能力不同程度地受到制约。我国耕地单产平均水平与发达国家比差100公斤左右。三是污染和退化严重。目前，有9000万亩耕地受工业“三废”污染，大量耕地受酸雨危害，受长期施用化肥等影响，地力下降，并且全国每年由水土流失、土壤盐碱化和沙化损失的耕地面积仍在增加。四是后备资源严重不足。据调查测算，全国耕地后备资源总潜力为2亿亩。而耕地后备资源60％以上分布在水源不足和水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，开发利用的制约因素多，通过开发补充耕地的潜力十分有限。
近年来，滥占乱用土地现象屡禁不止，耕地流失严重。耕地从1996年的19.51亿亩，减少到2003年的18.51亿亩。7年之内，全国耕地净减少了1亿亩。特别是在减少的耕地中，1300多万亩是有灌溉设施的优质良田。耕地减少带来了许多不利影响，主要有：一是耕地大量减少，影响国家粮食安全。当前我国粮食供求关系发生急剧变化。突出表现在，其一粮食产量连年下降，其二粮食缺口逐年扩大，其三粮食品种结构矛盾尖锐。从发展趋势看，为确保粮食安全我国耕地数量和质量都应该稳定在一个合理水平。二是耕地大量减少，影响经济平稳运行。从各方面了解情况看，部分城市存在大量违法违规用地、破坏浪费耕地，搞低水平的重复建设。开发区过滥与当前部分行业和地区投资过剩密切相关，影响了整个经济的平稳健康运行。三是耕地大量流失，影响农民生计和社会稳定。近年来随着经济的发展，征用农民集体所有土地的现象大量发生。征地过程中往往存在截留、挪用、拖欠征地补偿安置费用的现象，由此产生了不少“种田无地、上班无岗、低保无份”的生活在城镇周围的“三无游民”。农民失去了土地，又得不到合理的补偿安置，生活失去了长远保障，反过来又增加城市的就业压力。这就必然对国家稳定产生重大影响。
建议
毛如柏表示，针对我国耕地管理和耕地保护中存在的问题，全国人大常委会土地管理法执法检查组提出了加强土地管理工作的几点建议：
一是加大清理各类开发区的工作力度，保持高压态势，制定相应对策，保证违规设立的开发区能够撤得下、收得住、不反弹。规范开发区的设立标准、审批程序，制定开发区管理办法，从单位土地投资强度、建筑密度、容积率等方面设立控制指标，提高开发区建设项目的准入“门槛”。抓紧制定撤消、核减后开发区的土地使用的有关政策措施，处理好土地权益关系，保证能够复垦的土地尽快还田。
二是切实维护土地利用总体规划的严肃性，规范编制和修改规划的程序。批准后的规划要严格执行，不得随意改动。对擅自修改土地利用总体规划的要严肃查处。解决好与相关规划的衔接问题，使土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划三者有机结合起来，避免相互冲突。
三是严格控制建设用地总量，确保耕地保有量不减少。各建设单位必须严格执行占补平衡制度，履行补充耕地的法律责任。能自行补充耕地的，原则上实行先补后占；不能自行补充耕地的，要依照有关标准，足额缴纳耕地开垦费。严格控制易地占补平衡，鼓励沿海地区向中西部地区进行产业转移，而不是耕地指标转移，促进不同区域的经济协调发展。
四是确保耕地质量不下降。耕地占补平衡不仅仅要注重数量，更应保证质量。各地应进一步加大投入力度，开展标准农田建设，改造中低产田，积极推进耕作层土壤的再利用，提高耕地的粮食综合生产能力。
五是确保土地节约高效利用。城镇、农村要普遍开展土地节约挖潜工作。城镇建设和工业发展，要尽量利用原有建设用地的存量，重点对旧城区、老企业、破产的工矿企业等土地资源进行整理开发；农村应对农民宅基地进行整治，进一步提高农民住宅建设用地的集约化水平。
六是做好被征地农民补偿安置工作。尽快清欠被征地农民补偿安置费，限期足额清还，力争在今年内清欠完毕。特别是国家和地方重点建设项目，要率先清理，把钱尽早送到农民手中。同时，各地要认真总结妥善安置被征地农民方面的经验，推广先进典型，建立起被征地农民的社会保障制度。
全国人大环资委主任委员毛如柏在接受记者采访时介绍了环资委下一步的工作打算。一方面跟踪监督抓落实。这次检查后，全国人大办公厅将把检查报告转交给国务院。环资委将在六个月之后，就报告中提出的整改意见的落实情况，听取国务院有关部门的汇报。然后，根据汇报的情况，再就一些重大问题进行跟踪检查，进一步提出落实意见。另一方面，为修改法律做准备。这次检查中，各地对修改现行的土地管理法提出了许多意见和建议。我们将对这些意见和建议进行认真研究，为将来修改土地管理法做好准备。
关键是把思想统一到中央部署上来
——访全国人大农业与农村委员会主任委员刘明祖
张涛
近年来，种粮效益比较低，严重挫伤了农民种粮的积极性，粮田面积和粮食产量连续几年下降。为了调动农民的种粮积极性，确保国家的粮食安全和农民增收，今年，国务院制定了降低农业税税率、对种粮农民实行直接补贴、扩大良种补贴范围和规模、对重点粮食品种实行最低收购价等一系列政策。全国人大常委会非常重视这些政策的落实，5月中旬组成三个调研组，分别到湖北、四川和江苏三个省进行了调研，目的是落实中央的部署，督促和支持国务院及有关部门做好工作，确保国家的粮食安全和农民增收。全国人大农业与农村委员会主任委员刘明祖日前接受了记者的采访。
政策效应：
三省粮食播种面积扩大772万亩
刘明祖说，这次调研，不仅听取了三个省及部分市、县、乡的情况汇报，更多的是深入到农村、基层，实地考察了政策落实情况。通过调研总的感觉有两点：一是上上下下对中央的政策认识比较统一。广大干部和农民对政策衷心拥护。认为中央出台这些政策非常正确、非常及时，必将对确保粮食安全和农民增收，发挥重大作用。二是看到三省各级政府都把落实政策工作作为“重中之重”，并在实实在在地抓紧落实。一方面通过各种形式向基层干部和广大农民群众进行宣传，另一方面结合本地实际，积极制定配套措施，认真组织落实，把政策送到农村，把实惠送给农民。通过几个月的工作，政策效应已经显现。农民种粮的积极性提高了，撂荒地减少了，经济作物面积减少了，化肥施用量增加了，粮食播种面积普遍增加，三省今年粮食播种面积比上年扩大772万亩。
存在问题的原因：
落实中央政策的时间还比较短
刘明祖表示，调研组通过调研发现在当前落实农业政策中还存在一些问题。全国人大农业与农村委员会主任委员刘明祖在接受采访时谈到，从目前看，落实中央政策的时间还比较短，政策落实过程中也出现了一些新情况新问题，还要总结经验。比如要结合当地的实际，认真研究粮食直补形式和良种补贴方式，避免随意性，做到公平合理；要采取切实措施，控制农资上游产品价格上涨，以保证农资销售价格的平稳；补贴政策提高了种粮效益，农民要田争地的现象较多，土地纠纷也随之增加，这个问题要引起重视，并依法妥善处理。另外，一些基层干部和农民对农业政策能否保持连续性也还有一定的担心。
推动落实：
从立法、监督和调研等方面开展
刘明祖认为，从这次调研情况看，落实好中央农业政策，推动“三农”问题解决，确保粮食安全和农民增收，首先还是要解决认识问题，把思想统一到中央部署上来。
中央提出要把“三农”工作作为全部工作的重中之重。粮食安全和农民增收是“三农”问题的核心，是关系经济社会发展的全局性问题。要充分认识中央提出的统筹城乡经济社会发展的战略方针，树立科学的发展观，在解决“三农”问题、确保粮食安全和农民增收问题上，正确处理发展经济与保护耕地的关系、正确处理粮食生产与农民增收的关系、正确处理发展农业与发展农村二、三产业的关系。实现工业化和城镇化，是解决“三农”问题的根本。在当前，必须把保护耕地同发展工业、加速城镇化有机地结合起来，在市场经济规律的指导下，使粮经比例和粮经价格趋向合理。要正确引导农业和农村经济结构调整，逐步提高农民的组织化程度，扩大规模化经营，提高产业化水平，推动农村二、三产业和县域经济的发展，以确保粮食安全和农民增收。
据刘明祖透露，全国人大常委会将作出以下工作安排推动落实农业政策：
人大推动农业政策的落实，主要是从立法、监督和调研等方面来开展工作。本次常委会会议要听取和审议这次农业政策落实情况的报告。今年，全国人大常委会还要听取和审议国务院关于“增加农民收入发展农业生产”的报告，督促有关部门进一步落实农业政策。解决“三农”问题是一个长期的艰巨的任务，必须建立保护和扶持农业的长效机制。从全国人大工作来说，就是要把经过实践检验，使行之有效的农业政策及时转化为法律。目前，要深入研究农业投入、农村公益事业支持、农村金融和农业保险等立法问题，尽快修改与形势发展不相适应的法律。同时，要继续开展对有关农业与农村方面法律执行情况的检查，督促和支持政府改进执法工作。要深入研究“三农”问题，关注“三农”的发展形势，提出切实可行的建议措施。
金融支农：全面加强农村金融的整体功能
——访全国人大财政经济委员会主任委员傅志寰
徐运平
5月9日至10日，全国人大常委会金融支农调研组在北京召开座谈会，听取了国务院有关部门和金融机构的情况介绍，与部分专家学者进行了座谈。随后，分3个组赴湖南、江西、安徽等地进行调研。日前，全国人大财经委主任委员傅志寰就此次金融支农问题接受了记者的采访。
问：金融支农工作采取了哪些有效措施？取得了哪些成效？
答：近年来，各级政府和金融机构重视金融支农工作，采取了一系列政策措施，不断改进金融服务，农业信贷投入呈逐年增加趋势，农民贷款难得到一定缓解。
根据国务院的统一部署，去年以来，在8个省开展了农村信用社改革试点。总的看，试点情况是好的，中央加大了支持力度，政策效应已开始显现。信用社体制和机制改革取得了积极进展，减轻了试点地区农村信用社的历史包袱，提高了资产质量，改善了农村信用社的资金状况，为加大支农力度打下了基础。邮政储蓄政策的调整，减少了农村资金外流。中央和地方财政通过财政补贴、停息挂账、减免税收等措施，对金融支农给予了有力支持。
需要指出的是，农村信用社坚持为“三农”服务的经营方向，把农户和农业经济组织作为主要服务对象，在金融支农中的作用越来越明显。1996年底，农村信用社农业贷款余额为1487亿元，到2004年3月末，已经增加到8180亿元，平均每年净增加799亿元。农业贷款占其贷款总额的43.3％，乡镇企业贷款6122亿元，占其贷款总额的32.4％。农村信用社农业贷款占全国金融机构农业贷款的85.6％。
农村信用社支农的重要渠道之一是推行农户小额信用贷款和联保贷款。这两种贷款由于不要担保和抵押，手续相对简便，受到广大农民的欢迎。从1999年开始试点，发展很快，到2004年3月末，两种贷款余额分别达到1365亿元和652亿元。
各级地方政府结合贯彻落实中央关于大力发展粮食生产，努力增加农民收入的政策措施，把金融支农作为着力点之一，加大了工作力度。一季度末，吉林农户贷款同比增长24％，辽宁和湖南农村信用社农业贷款余额比年初分别增长32.8％和18.7％。江西省去年短期农业贷款增长26.51％，今年提出要继续增加20％以上。从调研情况看，全国金融支农工作正在得到加强。
问：目前农村金融存在的主要问题是什么？
答：突出表现在农村金融服务体系不完善，整体功能不强。表现在：一是政策性银行功能弱化，商业银行功能缺位，农村信用社等合作性金融机构整体实力不强。二是涉农金融机构运行机制尚不灵活。一方面，商业银行基层机构由于银行内部信贷授权的约束，在一些可盈利的涉农信贷项目上无所作为。另一方面，农村信用社虽然在现有金融机构中发挥了农村金融主渠道和联系农民的金融纽带作用，但其在贷款期限、额度、方式上还不能根据当地“三农”资金需求实际，适时满足需要。三是涉农金融机构可持续发展能力弱。突出表现在农村信用社、农业发展银行等的历史包袱沉重，不良贷款较多。四是农村金融机构风险规避机制缺乏。
问：农民从银行和信用社贷款到底难不难？主要难在哪些方面？
答：通过调研，大家基本形成了几个方面的共识：第一，购买化肥、种子、农药等简单再生产主要依靠信用社的农户贷款解决（包括农户小额信用贷款和联保贷款），简单再生产贷款需求的满足程度相对较高。第二，种养大户、产业化龙头企业和其它涉农企业扩大再生产贷款难，满足程度不高。不少农户和农村企业虽然能得到一定的贷款，但与生产需要相比还远远不够，例如有一位农民，他的饲料厂2003年为62户农户提供饲料并收购生猪，在农村信用社获得12万元贷款，由于不能满足生产需要，又以12％的利率在民间借贷50多万元。第三，农民的消费性借贷主要依靠民间借贷解决。总的看，金融机构提供的金融服务与农民对金融的需求相比还有很大差距，不少地区农民借贷资金的相当部分都来自民间借贷。
农民贷款难同时表现在农村信贷资金投入不足，农村资金外流严重。一是金融机构对农业和乡镇企业的贷款所占比重较低。1998年以来，两项贷款合计占金融机构贷款总额的比重略高于10％，最高的1999年也只有11.7％，2003年我国农业增加值占GDP的比重是14.8％，但是农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6％。二是农户存款大于贷款，存贷差逐年扩大。1997年全国农户存款大于贷款7357.9亿元，到2001年这一差额扩大到9403.7亿元。三是农村资金大量外流。外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。1997年末，农村邮政储蓄存款余额为1710.6亿元，到2002年末，达到4421.4亿元。邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行。商业银行在农村吸收的存款明显多于贷款。还有部分资金通过农村信用社购买债券、拆出资金、向城市客户贷款而流出农村。
问：农户小额信用贷款还存在哪些问题？
答：一方面，小额信用贷款开展的时间还不长，不可能一下满足农民的需求；另一方面，这种贷款方式虽然受到广大农民的欢迎，但仍有一些地方需要改进。主要是，农户小额信贷无法适应农民发展规模化种植、养殖业和发展农产品加工等产业化经营。这些生产经营所需要的资金量较大，生产周期也比较长，有的要三五年，初期投入多、风险大。而农户小额信贷，一是还款期短，一般是半年至一年，有的只有两三个月，与林业、养殖业的生产周期不适应；二是额度太小，一般在5000元以下。下一步要完善农户小额信贷的配套扶持政策，进一步扩大其覆盖面。
问：关于加大金融支农力度，调研组提出了哪些主要建议？
答：一是加大财政支持力度，进一步明确和强化政策性金融支农作用。调整农业发展银行的业务范围，允许其开办农业综合开发贷款、粮食生产专项贷款、农村基础设施建设贷款和扶贫贷款等业务；建立政策性金融的财政补偿机制；研究制定农业政策性金融的专门法规或条例，对政策性金融的经营宗旨、经营原则等加以明确，确保其稳健持久运营。
二是加大政策和法律引导，发挥商业金融的支农作用。通过税收等政策鼓励、引导商业银行为县域经济特别是农业和农村经济提供金融服务，增加信贷投入；针对农民抵押难的问题，研究适当放宽商业银行贷款制度；借鉴一些国家的经验和做法，制定专门法律，或通过修改现行商业银行法，明确规定商业银行有义务为其经营业务所在社区提供金融服务。
三是深化农村信用社改革，完善农户小额信贷机制。认真总结试点经验，加大工作力度，加快农村信用社改革步伐；加大对信用社的支持力度，消化历史包袱，降低信用社支农业务的成本和风险；针对存在的问题，完善农户小额信贷的配套扶持政策，扩大其覆盖面。
四是组织和引导各种民间资金更好的为“三农”服务。按照今年中央1号文件提出的要求，切实研究在农村发展直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，充分利用和引导民间的各种资金，为“三农”服务。对非政府组织开展的扶贫小额信贷，也要积极支持和引导。
五是建立和完善农村金融风险规避机制，培育良好的农村信用环境。加快建立和完善政策性农业保险制度；缓解农民贷款抵押、担保难问题；进一步完善农产品期货市场。
六是建议国务院在深入研究的基础上，针对制约金融支农的主要问题，研究制定专门的政策文件，提出若干条切实可行的加强金融支农的政策措施。
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